法治视野下的行政体制改革

王雅琴

（中共中央党校 政法教研部，北京100091）

行政体制是由国家宪法和法律规定的政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。在中国，行政体制改革不仅影响着经济体制改革、政治体制改革能否继续深入，也影响着法治国家建设和国家治理现代化的伟大进程。行政体制改革遵循法治化路径，是决定改革成功的决定性要素，法治政府是行政体制改革的一项基本目标。一方面，法治为行政体制改革提供保障；另一方面，行政体制改革的深入推进为政府管理走向法治化提供了动力机制。

一、法治对行政体制改革的内在要求

法治要求行政体制改革的推进必须始终坚持法治原则。行政体制改革坚持法治原则，就是要以法治方式推进改革。一方面，行政体制改革职权法定、改革权力行使的程序法定、责任法定；另一方面，法治原则并不排斥各级各类改革主体的积极探索与创新。

（一）行政体制改革权力于法有据、依程序获得

法治原则内在地要求一切改革权力的行使都必须依法享有、于法有据。行政体制改革应当由法定的主体实施，全国人大及其常委会、国务院拥有全国范围内进行改革部署和筹划的权力。各类各地方政府改革要获得授权、基于授权进行。我国的各级人大和各级各类行政机关，依照《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》等法律的规定，享有不同程度的行政体制改革权力。依据现行《宪法》第62、67条的规定，全国人大有权修改宪法，制定和修改基本法律；此外，全国人大常委会有权解释宪法，制定和修改基本法律以外的一般法律。根据相关法律规定，行政机关还可以通过采取抽象行政行为和制定具体行政决定的方式行使改革权力，对本辖区内有关行政体制改革的问题作出规定，并开展相应的创新活动。

（二）各项行政体制改革措施要遵循和贯彻宪法基本原则

各级政府实施改革，要与中央拟定的行政体制改革基本精神、基本政策相一致，更要以宪法的基本原则为指导。改革行为要有自主性，但自主性不等于随意性。上世纪末，学术界曾针对“良性违宪”问题进行过激烈讨论，［1］23“良性违宪”的概念首先由郝铁川教授提出，在他看来，“良性违宪”是指那些虽然违反了宪法条文但符合人民根本利益的行为，例如或有利于维护国家根本利益或有利于促进生产力的发展的行为，“良性违宪”与“恶性违宪”有着本质不同。［1］23相反地，童之伟教授提出了不同观点，认为所谓“良性违宪”与“真正违宪”的区别并不能成立，或并不存在实质性差别，只要是违宪行为就必须被追究责任。［2］韩大元教授认为宪法规范调整社会生活的领域与制约的范围是有限度的，在社会转型和变革时期，社会现实和宪法规范之间的冲突显然不可避免。“良性违宪”的情况也正说明了这一点。“在遵循宪法基本精神、基本原则的前提下，社会现实中出现的违背当时宪法规定的提法、作法，如果符合人民的根本利益，符合社会发展的客观要求，就不应把它认定为违宪，而是应当作为正常的现实和规范的冲突加以分析和对待。”［3］13重提良性违宪的意义何在？这一讨论实际涉及到了改革合法性的问题。无疑，行政体制改革会出现与现行的宪法和法律相冲突的情况，而对于那些有利于生产力的发展、有利于人民利益的改革措施，以实质法治主义的视角，应视为现实与规范冲突的范畴，应当予以鼓励。当然，“从我国的实际情况出发，强调变革时期改革措施的合宪性具有特别重要的意义。对于已经出现的同宪法规定不一致的社会事实应通过宪政程序使之尽快进入规范之中；对于正在准备出台的改革措施，应按照宪政程序提供其合宪基础；对于地方的‘试点’也应严格管理，确定其内容与程序的规范化。”［3］13即违宪很难区分良性和恶性，而“良性违宪”现象的存在，说明的是现实与规范之间的冲突的客观性，超越所谓“良性违宪”来看待“良性违宪”的现象，结论有三点：一是改革于法有据首先就是要遵循宪法基本精神和原则；二是改革过程中，要运用好宪法解释等方式及时发展宪法以适应社会变化的需要；三是及时进行法律法规的立、改、废，总结吸收改革实践经验。

（三）实施行政体制改革要运用法治思维和法治方式

从依法治国方略的提出到“运用法治思维和法治方式”的提出，表明了执政党全面推进依法治国方略的鲜明态度和坚定决心。这个要求就意味着，在进一步深化改革、促进发展的过程中，各级政府不仅要有创新思维、管理思维，还要强化法治思维，谋求新时期行政能力的提升，各项工作必须在宪法和法律范围内开展，尤其是与群众切身利益相关的事务，更加需要坚持依法行政。法治思维强调理念层面，法治方式是强调行动层面。用法治思维化解纠纷，更有利于妥善解决群众实际问题，更有利于增进社会谅解，促进社会和谐。

行政体制改革要以法治思维和法治方式推进，并遵循法定程序。人类的法治实践表明，权力行使的程序对约束公权力具有工具价值。正当法律程序有助于保障实体公正的实现。设计严密、合理，充分体现各方面要求的程序，是保障行政权力得以正确行使，保障相对人合法权利的最有效措施。正当法律程序要求行政主体不偏不倚地进行裁量行政，它给予当事人要求进行听证、参与权力行使的机会，规定了行政主体的表明身份、告知理由、说明依据等程序公开的义务，从而保证行政权力得以公正、公平、公开的行使，防止权力被滥用，促进实体公正的实现。对于改革行为来说，为了实现对行政体制改革的程序保障和程序规范，可以设定以下一些基本的程序制度：如专家论证、行政改革主体说明理由、行政体制改革规划公开讨论、上级部门备案审查等。

（四）对地方行政体制改革成果及时地进行总结并制度化提炼

毋庸置疑，改革和法治确实存在紧张关系。随着改革的深入人们逐渐清晰地认识到了这个问题，并寻求解决的方案。法律自身的悖论不等于改革创新就不受宪法和法律的约束，法治对于改革创新也要有适度的宽容。型塑行政体制改革的合法性，一项重要内容就是对改革成果及时地进行制度化提炼和提升。

概而言之，行政体制改革的法治化具有重大现实意义。政府改革、创新既是行政权力的运行过程，同时在本质上，又是政府的常态。近现代法治确立后，包含行政体制改革在内的政府改革必须要与法治的要求相契合。对于中国来说，政府改革创新将是一个长期的历史过程。改革作为政府的一种自我革命，不可避免地会与法治相抵触。伴随着改革的不断深入，各种问题的凸显使人们一方面深刻地认识到了这种矛盾和冲突；另一方面更加清晰地认识到了以法治方式推进政府改革的必要性。作为权力的一种常态，一切改革、创新纳入法治化的轨道，各类主体依法进行改革、变革，是法治的要义所在。

二、我国行政体制改革基本内容的法理分析

法治的要义是约束政府权力。“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约，这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认识规划个人事务。”［4］因而，法治天然地与围绕政府活动的相关问题发生联系：如权力界限、体制、权力运行的机制和方式等，行政体制改革是政府改革的重要内容，从法律视角审视行政体制改革意义重大。

（一）行政体制改革意味着重构行政主体

行政体制改革意在优化政府组织结构。在我国，行政体制改革一直被人们称为机构改革，甚至等同于机构改革。其主要原因是：机构改革一直被作为我国行政体制改革的突破口、作为政府理顺与市场关系的切入点。迄今为止，我国政府机构改革进行了七次。经过了几次改革，政府机构数量在减少，结构也在优化。进一步优化政府组织结构，围绕着优化政府机构设置、职能配置、管理层次、工作流程进行，并完善行政决策权、行政执行权和监督权之间相互协调、相互制约的职能运行机制。无疑，行政体制改革对重塑行政主体提出了深刻要求。

（二）政府职能转变意味着重新界定行政权力和权限

政府职能转变是行政体制改革的重要内容。我国在1988年首次明确提出了转变政府职能的改革任务和目标，此后，历次行政体制改革都关涉政府职能的转变。改革前期主要是基于加快市场经济建设的需要而向市场和企业释放了部分权力，改革后期主要表现为政府对公共服务职能的关注。尤其是2003年以后，政府的公共服务和社会管理职能日益加强。目前，我国还需要进一步健全与市场经济体制适应的行政职能体系，政府与市场之间的关系仍然没有理顺，政府的宏观调控方式有待改进。深入调整政府和市场、政府与社会的关系，充分调动各种积极因素，使其各尽其责，市场的归于市场，政府的归于政府。这一切都离不开法律的作用。从实质来看，转变政府职能就是对政府与市场、社会、个人之间的权力（利）与自由的重新配置。

（三）政府管理方式创新离不开法律的引领和规范

行政体制改革离不开政府管理方式的创新，创新政府管理方式，政府应该减少对市场主体的直接管理，更多地运用宏观经济政策对经济运作进行控制或调节，更多地运用间接手段，从而以更为灵活、也更有效率的方法进行政府宏观调控。这些手段要符合法律精神，也依赖法律保障。政府要转变行政方式，由权力行政转向规则行政，这就是要依法行政。推行公开化和信息化管理，这即是行政民主、行政效率的要求，也是法治的要求。在我国，进一步保障公众对政府信息的知情权、对重大公共项目决策的参与权，还需要法律的明确规定和法律的有效实施。

三、我国行政体制改革存在的主要问题

总体来看，我国行政体制改革的路径是自上而下的政府主导推进型。回顾行政体制改革的历程，改革由政府自上而下、运动式推进，改革很长时期游离于法律之外，法律的作用没有充分显现，改革过程中的许多问题由此产生。

（一）行政机制改革缺乏法律规范导致改革动力不足

作为现代化后发型国家，中国的行政体制改革无疑是政府的自我革命，行政体制改革的动因来自于社会的需要，也来自于改进政府管理的需要。由于过去的行政机制改革都是政府由上而下推进的，政府既是改革的执行者和推动者，又是改革的直接对象，政府既是改革的主体也是改革的客体，角色悖论在一定意义上阻碍着改革进程。由于改革缺乏顶层、总体设计和制度规范，当改革进行到一定深度，就会体现出动力不足的问题。［5］总体来看，政府主导推进型的改革有其优势，但更有显著的不足，由于改革的过程、结果都缺乏法律的支持和保障，在很大程度上，改革是否能成功，要依赖改革实践者的个人素质、魄力，依赖社会的认可。因此，改革方案的理性化程度、改革成果的巩固程度都会因法律的缺席受到严重影响。

（二）组织法制体系不健全产生的行政机构精简与膨胀交替循环现象

纵观行政机构改革，其主要问题表现为精简与膨胀交替。形成这一状况的根本原因在于，行政机构改革缺乏法律依据，政府机构设置与变更缺乏法律约束，相关的基本组织法制体系不健全。行政体制改革的法制建设滞后，不利于行政管理的法治化，也不利于制度化、常态化推进行政改革。政府机构之所以精简后轻松地再膨胀，就是由于行政内部的员额控制没有遵循法定原则，针对机构设置、政府职能、人员变动的变更，行政机关有很大的自由裁量权力，不接受立法机关的监督和约束，从而欠缺外部的制约力量和纠错机制。同时，关于中央政府组成和地方政府构成的相关法律规定太过原则，中央和地方间的事权范围多缺乏详细的法律依据，中央和地方的事权划分在实践中主要依靠政策的调整，导致随意性过大。以上因素，都使得行政改革陷入放权——膨胀——收权——放权的循环。

（三）对地方政府改革经验提炼、提升不够源自于改革缺乏法律引领

综观行政体制改革的国际经验，改革由立法启动，改革的设计、程序、保障等方面全方位地实行法治化，而不是由行政机关自己来设计、主导改革。从我国的行政体制改革历程来看，由于缺乏对改革的法制设计，各地方探索改革、创新的经验总结、提炼没有得到重视。这与行政体制改革程序缺乏法治化、改革没有纳入法治轨道有密切关联，即改革中法律的引领和保障欠缺。宪法、行政组织法、行政编制法等关于政府职能配置的法律规定的不完善，不利于对行政体制改革的保障。在实践中，法律供给不足使得中央与地方关系长期呈现出复杂的不确定样态，并形成了对行政体制改革推进的直接障碍。

四、深化行政体制改革的法治化路径

行政体制改革法治化就是通过各种法律、法规规范改革事务，国家各项改革工作依法进行，从而实现行政改革和行政管理的规范化和制度化。在我国，推进行政体制改革法治化，就是要通过完善法律法规，规范改革主体的权力、职责、程序和方式，实现责任明晰，通过制度、规范使得行政体制改革获得持续性的动力。把改革、创新纳入法治的轨道，推进行政体制改革法治化建设，最大限度避免改革出现失误，为改革的顺利推进创造稳定的秩序和良好的环境。

（一）以依法重塑政府与公民关系为动力机制推进政府职能转变

法治要求公权力妨碍到个人自由时必须有既定的、明确的法律依据，还要求加强对公权力行使的外部监督。在政府积极行政时代，一方面，“法无禁止即可为”的要求，对于市场主体而言，就是为了调动其积极性，从而更加有效地促使市场发挥作用。另一方面，“法无授权即禁止”的要求，对于公权力来说，就是要求公权力积极履行职责，积极为社会谋福利，这是实质法治的内在要求。公权力既主动进行自我约束又积极履行职责，这既是中国推进行政法治的宗旨，也是中国行政体制改革和行政法治的目标。践行“法无禁止即可为、法无授权即禁止”，既有利于推进政府职能转变，也有利于重新调整政府与市场、社会的关系，从而有利于塑造有限的、有能力的政府。通过法治途径，转变政府职能，重塑政府与社会、政府与市场主体的关系，是我国行政体制改革的关键点和难点，同样需要长期的、艰难的历史过程。

程序权利既为体现公民人格尊严、保障公民权利而设，也为约束公权力而设。重塑政府与公民的关系，健全行政体制改革的程序，加强行政体制改革的程序法制建设，是我国行政法治建设的重要内容，也为深入推进行政体制改革所必需。在行政法上，相对人的程序权利是指为了监督、制约行政权力，在行政程序中专门为行政相对人设定的权利。普通法系国家对于程序的重视由来已久，这与他们历史形成的“自然公正”观念密切关联，在普通法上，自然公正原则强调：公权力必须被公正地、遵循正当程序地加以行使，尤其是当公权力做出对当事人不利的决定时必须给予他发表辩解意见的机会。在行政法上更应当遵循自然公正、正当程序原则。

为保障相对人的程序权利，行政主体必须承担相应的程序义务，成为义务主体。程序权利的独立价值在于：在通过合法程序参与行政活动的过程中，所有社会组织、全体公民都可以顺畅地向政府提出建议、表达意见，人们平等地享有为谋取公共利益、谋求共同发展而贡献自己才能的机会。推进行政体制改革程序的法制建设，就要立足于保护公民的改革参与权，深入分析各类行政行为的程序规则，设定实施行政行为的程序标准，对行政行为程序进行科学分类。通过行政程序立法的完善和行政程序规则的实施，确保行政行为的合法、公正。行政决策是现代政府管理活动的重要环节，建立健全行政决策程序机制，是法治政府建设的重要内容，同样，健全改革决策的程序机制也是法治政府建设的重要内容，要健全科学化、民主化决策机制，完善重大改革事项的集体决策、专家咨询、社会公示和听证、决策失误责任追究等制度。通过这些程序制度，提高改革决策的科学化和民主化水平，使决策更加符合经济社会发展的现实需要，增加改革措施的合理性和可行性。

（二）健全行政组织法制以规范行政主体

在深化行政体制改革过程中，与行政组织相关的重大问题则必须由宪法和法律进行规范，充分发挥权力机关在行政组织设置和编制管理等方面的作用。当前，立法机关应当逐步为国务院各部门和地方各级政府制定、完善和修订各类组织法（或条例），从而更进一步明确规定中央政府及地方各级政府组成部门的职责权限、基本准则、调整程序等，可以考虑增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容，可以以法律、法规的形式确定各级政府和政府部门的机构、职能和编制等。

行政体制改革要突出行政组织法的作用，要通过加强行政立法体系建设，使行政组织立法体系更加具有合理性和可行性。转变政府职能，优化组织结构，理顺职责分工，降低行政成本，都需要推进政府机构、职责和编制的科学化、法定化，并依法恰当划分中央与地方之间、地方各级政府之间在经济调节、社会管理、市场监管和公共服务等政府职能方面的权责界限。这些目标的实现，都有赖于行政组织法制建设的进一步完善。

以行政服务中心运行为例。本世纪初，全国各地政务服务机构纷纷建立，给行政管理体制注入了强劲的活力。运行多年来，行政服务中心在实践中显现出了一些问题，需要加以重视和解决。这些问题是：第一，推动改革的个人因素带有很大的不稳定性和非持续性。第二，行政服务中心法律定位不明确。第三，双重管理制度容易形成政务服务中心工作体制不顺，力度不够。第四，政府服务功能前移暴露了结构臃肿、人浮于事的现象。上述问题产生的原因主要有三个方面：第一，作为我国行政体制改革的新生事物，政务中心的建设缺乏国家统一的规范和要求，各地对于政务服务中心改革、发展过程中遇到的深层困难，难以运用现行的体制框架和法律加以解决。第二，现行法律法规并没有明确地规定政务中心的执法主体资格，也没有赋予政务中心新的相应的职权职责，行政合法性受到质疑，影响了其作用的发挥。第三，政务中心权威尚有待于提高。“由于没有法律法规提供的坚强保障，作为改革的产物、作为新生事物，政务服务中心普遍存在着职责不明、级别不高、手段欠缺等问题，同时，政务中心作用的发挥一直以来主要取决于主要领导的认识以及态度。”［6］

（三）深化行政审批制度改革，推进简政放权

行政审批制度是现代国家最重要的政府规制手段，对于克服市场失灵、维护社会秩序具有积极作用。然而行政审批设置不合理会导致社会失去活力，政府丧失公信力。推进行政审批制度改革，各级行政机关要认真贯彻《行政许可法》，在充分运用行政审批这一行政管理手段的同时，对行政审批行为进行规范，根据社会的发展需要，调整行政审批的范围，取消不必要的审批制度，对行政审批的程序进行严格规范。

（四）强化行政执法体制改革的法律保障

我国行政体制改革当前以行政执法体制改革为突破口。为实现各改革领域、范围，各项改革措施的有机衔接，应当通过加强立法以鼓励、支持行政执法体制改革的探索和试点，整体规划行政执法体制改革。法律的主要内容是明确授权县级以上各级人民政府在严格履行报批程序的基础上可以进行行政执法体制改革的试点，通过法律巩固和推广实践证明有效的改革措施，如执法重心下移、综合执法机构的设置、政府绩效考评的方法体系等，同时，依法鼓励各地方各部门在相对集中执法权、集中处罚权等方面，进行新的改革措施的探索实践。

（五）及时将地方改革的成功经验上升为制度

几十年来，在现有的国家制度框架内，各级地方政府积极进行改革创新和探索，取得了许多有益的经验，但是由于缺乏制度层面的保障，一些成熟的地方经验难以得到复制和推广，也使得在某些关键领域的地方创新和突破的动力显现不足。这就需要从国家层面加强地方政府改革和体制改革的整体战略和长远战略规划，在规划实施过程中，善于不断总结各级政府的创新经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法律法规，及时通过法律的立、改、废，使其上升为比较成熟的制度安排，既为政府改革创新提供良好的制度保障，也为持续深化行政体制改革提供持续性动力。

［1］郝铁川.论良性违宪［J］.法学研究，1996（4）.

［2］童之伟.“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法［J］.法学研究，1996（6）：24.

［3］韩大元.社会变革与宪法的社会适应性——评郝、童两先生关于“良性违宪”的争论［J］.法学，1997（5）.

［4］王人博.法治论［M］.山东：山东人民出版社，1998.

［5］王佑启.行政体制改革的法治化［J］.法学评论，2014（6）.

［6］王佑启.论行政体制改革与行政法制［M］.北京：北京大学出版社，2009.