公共平台战略：来自企业多边平台的启示

刘家明

（嘉应学院 政法学院，广东 梅州514015）

当前，平台经济业绩卓著、平台战略如日中天，这标志着平台时代的到来。公共行政理论在发展历程中一直在借鉴企业的管理理论与实践经验，如：新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，把先进的企业管理方式引入公共部门。随着信息时代和网络社会的到来以及世界的平坦化，公共事务合作共治的需求愈发强烈，但政府的行政化治理及其垂直思维的局限凸显。政府和公益部门等组织更应借鉴企业的平台战略建设服务平台、治理平台，推动公共服务的开放式创新和公共事务的多元共治，以应对公共治理的复杂性和面临的挑战。

一、问题的提出

（一）多边平台原理契合公共治理的核心思想

Hagiu和Wright将多边（双边）平台定义为“能够使归属于其中的多类（两类）用户通过直接互动创造价值的组织”。［1］该定义强调通过群体间的直接互动来相互满足需求，而非由平台所有者代替或控制他们的互动来直接提供需求。平台组织只是为他们的互动提供条件、互动规则和空间等服务，充当催化剂的作用。［2］互动的形式包括：联络、协商等沟通交流活动；交易、交换等行为；消费及此过程中的互动反馈行为；相互依赖、互利或利他的协作；参与管理或运作的交互行为。多边平台战略一般是指：连接生态系统中的多个群体在开放共享的基础上提供互动机制，通过网络效应相互吸引以满足各自需求，随着这些群体的成长而壮大，并从中巧妙获利的多方共赢的商业战略。

多边平台必然涉及群体间的互动合作，这完全符合公共治理理论和治理时代中多元主体互动参与、合作共治的意指。公共治理是公民在享有与政府平等地位的基础上主要通过合作、协商、伙伴关系和共同的目标等方式参与解决公共事务的互动过程，其实质是：建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要依靠合作网络的权威，其权力向度是多元相互的，而不是单一垂直的。［3］因此，公共治理与多边平台战略具有根本的一致性：对多元主体的开放连接、互动合作和共治共赢的激励机制。因此，平台战略对公共事务合作共治、公共品供给的多元协作与创新具有重要的借鉴和启发意义。

（二）多边平台理论与实践的兴盛

随着网络经济和电子商务的发展，针对Google、Facebook、Apple、Amazon等新兴平台巨头的崛起和重大影响力，国内外学者对基于平台的联盟和交易产生了极大的兴趣，直接催生了平台经济学与平台战略学的诞生。双边平台源自双边市场的概念，最早由2014年的诺贝尔经济学奖得主Tirole等人于2001年提出。后来多位学者发现，有些平台开放的群体种类多于两种，因此称其为多边平台，但双边平台和多边平台的实质相同。平台经济学及多边（双边）市场理论近十年来迅速崛起，成为经济学中最为活跃的研究领域。近几年平台战略在世界范围内悄然兴起，以“平台战略”“平台战争”“平台征战”“平台竞争”等词语命名的著作突然涌现，甚至重名。随着研究对象越来越明确，研究成果越来越丰硕，平台理论体系逐步建立，研究价值和共识越来越显著，平台研究还将继续处于兴盛状态。

平台的存在是广泛的，它们在现代经济系统中的重要性日益明显，成为引领新经济时代的重要经济体。［4］财富和权力越来越多地聚集到那些创建或连接到平台的个人和组织那里。如今，平台已遍布各行各业，平台产业的经典案例包括：电子商务平台、门户网站、搜索引擎、通讯平台、操作系统与应用平台、人际沟通平台、电子支付平台、求职平台、媒体平台、购物平台、娱乐平台和城市经营平台等等。国内成功的案例有腾讯、百度、阿里巴巴、盛大网游和“非诚勿扰”栏目等。各行各业平台的成功案例昭示着平台经济的崛起、平台战略的兴盛，表明当今已进入一个平台的时代。平台经济时代已成为各国学者、工商界人士的共同世界观，平台战略的思想和运作模式还会广泛推广。

（三）公共平台的研究缺憾与实践困境

公共平台研究呈现出如下特征：一是几乎都是讨论某一行业、某一具体领域、某一组织的平台建设，没有经济学、管理学等相关学科的理论基础，也没有平台经济学与战略学的理论支撑，更没有对公共平台建设与管理的共性进行归纳式理论建构，而是在通俗意义上“就事论事”，即从个案出发介绍平台建设情况与经验，没有对公共平台现象进行整体的研究。二是较少研究公共平台的供给与创建模式，更多是从技术和运行角度出发，注重探讨公共平台的技术框架与具体功能，没有从组织战略高度认识到公共平台的功能与优势、管理策略与创价模式。三是在概念界定及逻辑论证方面，多数文献只是提及“公共平台”或“公共服务平台”，却没有对此进行概念界定，更没有深入挖掘公共平台的本质、价值与战略思维，也没有对公共平台的基本构成要件进行透析，因此论证逻辑不够严谨规范。

虽然公共平台（尤其是公共服务平台）早已进入人们的视线、“平台”一词使用的频率越来越高，然而在公共管理学领域，对公共平台原理的研究十分罕见，现有的少量研究多半停留在类似媒体的宣传和案例经验的描述。与当前备受关注且已取得丰硕成果的企业平台战略理论和平台经济学相比，公共平台理论研究明显滞后。现实中各式公共“平台”层出不穷，“平台”一词屡见不鲜，甚至对平台的提法已达到泛滥的程度。很多文献似乎假定“平台”是一个家喻户晓的通用话语，因而不去界定或考辨其定义，更不去质疑平台的真伪和效果。平台话语泛滥的直接后果是：以概念作为逻辑起点的公共平台理论无法产生，建立在概念基础上的类型、结构、功能、建设模式、运行机制等维度的研究无法进行；有别于生产平台、技术平台，以开放互动为基础的多边（双边）供给平台、治理平台的实践失去了理论指导；建立在多边（双边）平台理论基础上的政府平台、公共平台战略、平台型治理等新型理论和实践难以出现。

我国各地的公共平台实践也在如火如荼地进行，如：产学研合作平台、产业园、公共文化平台、体育竞技平台、听证会、国家社科基金、公益基金会、广交会、公共论坛、博览会、社工组织、社区服务中心、婴儿安全岛、学术交流平台等，但公共平台实践经常按照行政化的治理模式运作，受到官僚制及其垂直思维的束缚。“治理理论丛林”看似形成却很混乱，缺乏明确的分析框架和操作指南。一种吸收和传承治理理论精华且易于构建实施框架和操作性更强的治理理论——多边（双边）公共平台与平台型治理理论亟待提出。

二、多边平台内涵及其界定标准的启示

国外有学者把平台界定为把不同用户连接起来的产品、服务或技术，而多边平台就是连接不同的供给者和需求方从而产生网络效应的中介。［5］尽管经济学中的平台概念存在一些争议，但基本上将平台视为交易、竞争、合作的空间或机制，认为多边（双边）平台的核心功能在于为市场中多元主体提供互动合作的条件。我国平台经济学的开创者徐晋认为多边（双边）平台是“市场的具体”。［6］公共治理也需要“具化”，即需要借助于一定的空间、载体、中介、渠道与工具才能付诸实施。从这个意义上讲，多边（双边）公共平台是公共治理的具化，是公共治理的平坦化机制，也是实现多元公共权利主体合作共治的运行机制。 多边（双边）平台一般具有如下特征：平台的规则和流程是公平的、顺畅的，易于为所在的生态系统的运作和发展提供公正公平、规则有序的环境和条件；平台具有开放性与共享性，表现为资源开放、标准开放、信息开放、业务流程开放、基础设施开放，更体现在服务内容供给权力、监督权力、参与权力的开放共享；平台要素的多元性、协作性与整合性，表现为平台的多元用户群体的协作性，资源的共享性与能力的整合性。因此，整体而言，平台具有平坦通畅、开放共享、信息透明、公平合作、协商互动、资源整合、可重复使用等特征，以及平台自身结构的稳固性、简易性、可扩展性等特征。平台的可复使用、开放共享、动态演化等结构性特征，支持了平台的产品多样性与创新、经济效率（如规模经济和范围经济）等功能。［7］多边（双边）平台的优良属性为平台的价值创造与功能发挥奠定了基础，也可以为公共平台的价值创造提供理论依据和实践借鉴。

关于多边（双边）平台的界定一度在平台经济学中产生了争议，界定的主要依据包括：倾斜式定价结构、网络效应与合约控制权。倾斜式定价（即不对称定价）的判别标准适合于交易性平台的识别，但在公共领域之中，参与治理的权力和权利往往是非交易性的，公权力也是非交易性的，因此难以界定非交易性的公共平台。由于网络效应在方向和程度上是非对称的，如果仅以其作为双边市场的判断标准可能会引致包容过度或包容不足等问题。［8］因此，尽管网络效应对于平台的运行机制和群体间的吸引力而言十分关键，但不宜作为多边（双边）公共平台的界定标准。

界定多边（双边）平台的关键在于要把它与生产模式、经销模式区别开来。生产模式、经销模式分别代表着对生产、经营的控制权，多边（双边）平台把控制权全部留给卖者，只决定买者和卖者附属于一个共同的市场，由买卖双方直接互动并产生网络效应。因此，双边性取决于卖者与中介之间合约控制权的分割。［9］笔者认为，合约控制权抓住了多边（双边）平台开放互动的根本特质，最契合平台型治理的思想。公共治理意味着政府对其它主体的放权、授权，权力的开放共享是区别多边（双边）平台与产品平台、生产经销模式的关键，因此，合约控制权的判定标准对于多边（双边）公共平台的界定具有重要的引入价值。对照该标准来建设和管理公共平台，有助于改进平台绩效，推动平台型政府建设和平台型治理。

三、多边平台战略思想的启示

多边（双边）平台不仅是一种治理工具和服务载体，其本身就是一种组织发展战略。相对于生产模式与经销模式，“双边战略”比“双边平台”的称呼更贴切。［10］平台战略的精髓在于：组建平台生态圈、形成价值网络、供多边用户群体彼此沟通与协作，以发挥出整体网络效应，最终实现多方共赢。其战略思想体现在以下几点：

一是有别于生产、经销的产品供给战略和开放合作的治理思维。多边（双边）平台意味着治理权力的主动开放与互动，多边（双边）平台的战略思想实际上对生产与供给、管理与治理进行了区分。多边（双边）平台改变了大政府与小政府之争，公共服务由政府来生产还是企业来生产是一种错误的二分法，平台战略意味着二者的合作供给。［11］因此，多边（双边）平台本身是一种多元供给和公共治理的战略选择。多边（双边）平台战略在公共治理领域的推广应用，有利于政府职能和治理模式的转型，还有助于形成公共品多元协作供给、公共服务协同创新的格局。

二是基于价值网而非价值链的创价模式。价值链思想无法分析生态系统中多主体间的互动互利、合作共赢的关系，无法冲出组织的围墙，难以在更广泛范围内整合资源从而创造出更大系统的价值。价值网是由与某组织发生着价值往来并影响该组织价值实现的各类主体构成的互动网络和价值体系。多边（双边）的价值网创价模式和生态系统观，对于实现整个社会的善治（而非仅仅是政府的善政）而言意义重大。 三是不同于垂直思维的水平思维。垂直性思考经常开始于“谁控制着什么系统”，而水平性思维则开始于“想创造什么样的产出或者效应”，为了获得这种效应，需要把整个网络中不同的节点水平地联结起来，首要任务是创建一个水平性的互动系统。［12］多边（双边）平台的水平思维是“政府对任何事都详加规定”的“解毒剂”，其实质是一种平等互动的开放合作思维。因此，平台战略的水平思维有助于摆脱行政化治理及其垂直思维的桎梏。

四、多边平台战略选择的借鉴

第一，开放战略的借鉴。开放是平台的通用战略，其有利有弊，且关系到平台战略定位和创价模式。一般来说，越开放的平台越容易吸引用户，但是，越开放的平台越容易失去可控性和创价机会，鉴于此，管制须与开放如影随形。开放有两种基本方式：一是平台的提供开放性，即向外提供内部的资源、要素和空间，具体形式有：向外有偿提供使用权；免费开放内容、支持技术或程序。二是平台的接受开放性，即向内引进外部的资源。［13］因此，多边（双边）公共平台战略也需要谨慎权衡制定何种程度、何种形式的开放战略。开放不仅仅是一种战略选择，也是一种能力，即要考虑：开放的技术、开放的规则与标准如何设立；用户的过滤、准入管制与质量监督。

第二，创价关卡选择的启发。在平台时代，平台价值网络的生产要素较多以及需求复杂性所决定的互补品太多，每个组织都要学会展现自身的价值优势，还要积极寻求与其它主体之间的合作，找到自己的“用武之地”和创价关卡。价值网关卡选择就是平台各方基于价值网络关系并结合自身的优势在平台的要素体系中选择、设置创价和获利的关卡。每个组织一定要明确自己在各大关卡之间处于什么位置，要根据自己的价值、过程、资源，根据自己的“基因”选择自己如何介入平台的世界。［14］在公共治理领域，相关群体可以介入某一项或多项创价关卡，如：基础设施关卡、资金关卡、信息渠道关卡、公共品关卡（公共产品的开发与生产）、互补服务关卡（服务的开发与供给）和监督评价关卡等。同时，平台所有者还要懂得如何让利，以吸引其他创价关卡所有者的加入。

第三，价格战略的启示。定价是对使用平台的各边群体进行收费、补贴，定价战略不仅是为了增加收入，更重要的是维持生态圈成员的利益均衡和实现总体价值最大化。定价主要取决于各边群体的影响力，即网络效应的类型、方向和强度。平台定价还受到平台间竞争和用户多数行为的影响，还要考虑需求性质及收入弹性、产品需求价格弹性、内容和服务之间的交叉价格弹性。不对称定价是一种重要的战略选择，是激发网络效应的关键。免费或补贴在平台价格战略中极为常见，是吸引用户进驻平台、进而获得庞大用户基础的最有效策略。平台定价策略的总特征是：不同群体间采取不对称定价，价格与网络效应成反比；同一群体内部实行差别定价，价格高低与需求层次成正比、与需求价格弹性成反比。这些对多边（双边）公共平台的运作有着重要的启示作用，例如，国家社科基金与大多数CSSCI期刊签约，约定对这些期刊进行资金补贴，并要求这些期刊取消对文章作者的收费。

第四，动态演化战略的借鉴。平台的一个重要属性就是它是动态演化的，需要根据需求偏好和技术的变化而做出调整。在平台的不同发展阶段，平台演化路径和机理不同，平台演化关系到平台建设的成败。平台演化从寄生到共生再到衍生，发展阶段不断升级，从脱胎于其它平台到自身的独立，再到自身发展为母平台或宿主平台并诞生、裂变出新的平台，如此循环往复，最终构建多环状平台网络而成为平台领导。平台演化不仅能够提高平台的覆盖面和用户流，还能提高平台领导的创价能力、抗风险能力、用户黏性和话语权，有助于促进平台生态圈的壮大。在平台演化规律的背后，是平台创价模式的驱动：平台规模决定着平台的经济效率、创价能力、福利效用和社会影响力。平台的演化战略及其规律对于公共平台同样适用，现实中很多社工机构的创立及其发展也遵循了演化规律。

第五，用户规模战略的启示。平台用户规模即平台服务对象的广泛性和总体数量，直接决定着平台存在的合法性和价值创造力，影响着平台的规模经济效率。扩大平台的用户规模，首先要做到用户突破临界规模（网络效应发挥所要求用户数量到达的临界值），然后持续增加用户规模。平台创建初期，只有快速突破某一边群体的临界规模，才能源源不断地吸引另一边群体进驻平台，平台才能正常运行并引爆网络效应。扩大平台用户规模的主要途径有：免费或补贴的价格策略；提高用户使用平台的效用、话语权和累计性权利，增加用户对平台的归属感和转换成本，提高用户黏性和满意度；扩展平台的相关业务，增加平台的功能领域和服务模块，提高平台的覆盖性；加强平台间的互联互通，运用平台网络关系和平台的联盟战略，平台间的寄生关系、联盟关系、聚合关系和母子关系，或平台间的兼容、链接、共享与协作，都是快速提高用户规模的途径。

此外，平台业务模式的选择、业务广度与深度的权衡、平台用户细分与模块化战略、平台的联盟与互联互通战略等都对公共平台战略有着重要的借鉴启发意义。

五、多边平台运行模式的借鉴

多边（双边）平台的基本运行模式是：平台供给方提供合作空间和基本规则，建起生态圈以连接多边群体，让他们互动合作来满足各自的需求。平台运行模式以网络效应为核心，立足于平台生态圈的建设与成长壮大。全球著名的平台研究专家库苏玛诺（Michael A.Cusumano）认为：平台意味着开发各种应用的可能性，平台组织有两种情况——作为平台领导者或作为平台的补足品提供者。平台战略需要通过外部生态系统来催生补足品或服务的创新，并且在补足品和平台之间建立一种正反馈循环来共同维系生态圈的繁荣。平台生态圈由平台、补足品、基于平台合作产生的直接或间接的网络效应这三大要素共同构成，平台的利益关联者包括用户、内容提供商、服务运营商和渠道商等，平台的网络效应与这些利益关联者的数量有很大关系。用户数量越多，越能吸引相关商家的进驻，这些商家的数量越多、提供的内容和服务越优质价廉，越能吸引用户数量的增长，从而形成正反馈循环，推动平台生态圈的成长壮大。［15］

平台的基本功能是为多边群体提供一个互动合作的空间和规则。公共事务的合作共治和公共品供给的多元协作都需要借助平台的力量。公共治理需要连接相关利益群体，实现公共部门与其它群体的互利共生、相互促进、合作共赢。多边公共平台战略关键在于提供开放互动机制，通过网络效应把各边群体紧密地联接在一起，致力于公共治理生态系统的整体发展。平台所有权研究的成果显示：所有权归第三方的平台绩效更优。政府作为第三方为其它组织、群体之间合作共治而建立的公共平台大有可为，如：处于广州、深圳等地并由政府资助、独立运作的社工机构已经表现出较高的绩效。

从平台经济学的视角来看，多边（双边）公共平台与企业平台类似，其运行模式主要具有如下特征：一是平台作为多边客户需求的附着载体，其基本的组织运行特征是多边群体互动的中介协调者；［16］二是多边群体需求间的依存性与互补性，即通过互动满足彼此的不同需求，只有多边群体同时参与平台并同时为该平台提供服务时，公共平台才能真正发挥网络效应；三是交叉网络外部性，即平台一边用户数量的增加会提供另一边用户的效用，一边群体参与平台的动机受到其对另一边用户群体规模的预期的影响；［17］四是补贴的非对称性，源自交叉网络外部性的非对称性，即平台一边群体对另一边群体的吸引力是不同的，通过非对称的补贴或收费，以平衡这种彼此的吸引力，使之彼此维持长期的相互促进和正循环；五是规模经济性与范围经济性，前者反映了平台的规模越大平均成本越低，后者反映了一种公共平台同时提供多种公共品和公共服务的优越性与经济性；六是平台协同性，表明平台的不同产品间的互联互通、互补配套、协同作业，为公共事务共治提供一套完整的方案。

平台经济学与战略学的重要启示之一是：多边平台的优势与功能明显，平台建设的必要性显著。多边平台在交流与交易、合作与创新中大有用武之地，公共治理与公共服务亦不例外。政府需要在整个治理生态系统中与其它部门与组织紧密联系、互动协同，从而实现公共利益的最大化。平台会在以下领域发挥重大效用：政府部门内部的沟通与协作；政府部门之间的信息共享、资源整合与业务集成；政府与第二、第三部门之间的网络治理与协同；服务型政府的建设。正如陈威如等人在《平台战略》一书中所展望的那样：我们正处在“迈向平台战略的引爆时代”，公共交通、产学研合作、开发区、教育培训、大众娱乐休闲、公共文化事业、社会保障事业、社区治理和体育事业等人流聚集之地都可能引入平台概念和战略，使之成为信息枢纽和供给需求匹配的中介，政府和非营利组织完全可以借助平台的力量扩大影响力并创造公共价值。［18］

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