加快推进平潭综合实验区立法工作的建议

李 鸣

(福建省人民代表大会常务委员会办公厅,福建福州350001)

决策咨询

加快推进平潭综合实验区立法工作的建议

李 鸣

(福建省人民代表大会常务委员会办公厅,福建福州350001)

在全面推进依法治国的新形势下，实验区开放开发应当与法同行。只有职权立法和授权立法两轮并行，兼采“经验立法”与“先行立法”之长，致力于打造以《平潭综合实验区条例》为基础的，兼顾社会立法、行政立法、生态立法的法规体系，进而构建出健全的“两岸人民共同家园”法律制度，实验区开放开发才有望做到“始终在法治的轨道上运行”。

平潭综合实验区；授权立法；职权立法

作为探索推动两岸经济、社会、文化高度融合的特殊区域，平潭综合实验区(以下简称实验区)近年来按照“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”的模式积极推进与台湾方面的合作，但由于缺少相关法律的明确保障，在“先行先试”过程中同时面临无法可依和依法难行的窘况，急需立法跟进。

一、着眼于“两条腿”走路的立法策略

面对实验区先行先试的需要，显然地方人大及其常委会的立法权限不足。然而要拥有足够的立法权限，必须经全国人民代表大会或其常务委员会批准，其程序复杂、耗时较长。因此，实验区立法工作必须“两条腿”并行，即在积极争取全国人大及其常委会授权立法的同时，加快福建省人大及其常委会职权立法工作进度。一是继续努力争取授权立法。继续争取全国人大常委会尽快做出授权决定，赋予福建省人大及其常委会有关实验区开放开发的特别立法权，由福建省人大及其常委会在遵循宪法、法律的基本原则的前提下，就实验区的建设目标、发展方向、产业发展、政府服务、社会治理、法制保障等内容，尤其是先行先试的指导原则、实验范围等做出具体规定，并赋予实验区部分经济发展和社会管理方面的特殊权力。二是加强法定职权立法。由福建省人大及其常委会对实验区进行自主立法，在上位法的框架和政策许可范围内，对实验区的发展目标、区域范围、行政管理体制、发展规划、生态文明建设、特色产业发展、社会建设和管理等无需特殊政策又急需规范的领域进行立法，以发挥引导和规范开发走向，夯实发展基础的作用，推动实验区加快建设步伐。

二、着眼于“先行立法”和“经验立法”相结合的立法路径

立法的主要路径有两种：第一种是经过大量实践成功经验的积累，通过立法对实践加以总结、提炼、确立，使之具有普遍的规范和指导功能，即“经验立法”；第二种是在实践之前，通过合理、全面的分析，按照需要和可行的要求，自行借鉴、吸收或移植他人的经验进行先行立法，让实践沿着既定的立法目标发展，即“先行立法”。两种立法路径各有优劣，前者在引领上存在缺陷，后者因主要依赖预测而存在风险。根据实验区的区域功能定位和当前并无大量实践经验可以借鉴的现状，兼顾实验区开放开发采用分步推进方式，单一的立法路径均非实验区立法的最佳选择，应采取两种模式相结合的方式进行，即既注重进行探索和创制性立法，又注重经验立法，将国家和福建省赋予的一系列优惠政策及时予以法定化，并适时总结实验区开放开发以来实践中摸索出来的一系列改革创新经验，补充现行立法的空白，完善现行立法的不足，进而逐步建立较为完善的法规体系。

三、着眼于建立系统的法规体系

遵循立法程序，在原有可行法律法规基础上，加快进行创制立法或补充立法，打造以《平潭综合实验区条例》为基础，涉台为特色，兼顾社会立法、行政立法、生态立法的法规体系。一是基础性立法。目前仍缺乏确认和规范实验区的发展的专项法规。福建省人大常委会要加快工作进度，尽快出台已列入2015年立法计划正式项目的《平潭综合实验区条例》，作为引领和规范实验区开放开发的基础性法规。二是促进对台合作方面立法。此为实验区立法中最关键、最敏感、难度最大的立法，关系到实验区核心目标的实现与否。采取框架性立法与配套法规相结合的方式进行，先制定原则性的规范，进行框架性规定，待实验区开放开发逐步深入、条件逐步成熟后，再将框架范围内的各单个方面事项规定进一步充实、细化为专门规范该领域的单行法规。三是强化社会治理立法。在实验区开发建设快速推进过程中，要对被征地后的保障、住房、教育、就业等方面按照实验区的模式进行立法，建立和完善各项社会保障和管理制度，以达到稳定民心、建立和谐、促进发展的目的。同时，鉴于共同开发中台胞将可能在实验区从事服务、娱乐及特殊行业，有关社会建设和管理方面立法还应包括此方面的行政许可和规范。四是规范行政权运行立法。实验区在发展方式、途径、目标等方面有其特殊性，在其政府行政管理职能转变过程中，需要通过立法规范政府的行政行为，降低行政管理成本，提高行政效率，增强参与开发者的信心，增进民众对实验区发展的认同。五是加强生态保护立法。在加大执行已有环保法律政策的基础上，有针对性地对平潭独特的沙滩、滩涂、海岛、防护林带、淡水资源等方面制定特殊的保护措施；对入岛投资企业和已有的产业进行环保准入规范和改造，以推动节约能源、资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式的形成，促进旅游业的健康发展和实验区的生态文明建设。

四、着眼于“两岸人民共同家园”法律制度的构建

一是创新立法理念，引进台湾地区法律元素。台湾地区的法律建设起步较早，相对比较完善，民众对法治权威的认同感和法治意识大多比较强，对法治环境的要求也相对比较高。所以，实验区需要通过立法、执法、司法创造一个更加优惠、稳定、便捷、安全的合作开发环境和良好的法治环境，以提升台湾民众对实验区的认同感、增强对台湾方面的吸引力。因此，在推进实验区开放开发、加快自贸区建设、构建两岸同胞“共同家园”的过程中，要注重引进台湾地区的法律元素，包括台湾地区的民商事法律制度以及社会服务、基层自治等方面的法律元素，形成一个与台湾地区法制相融相近的法治环境，使台胞有“回家”的感觉，促使两岸同胞在共同的法治环境中增进了解、密切感情、加快融合，形成命运共同体。二是创新立法内容，借鉴上海自贸区立法经验。平潭纳入新一轮自由贸易试验区试点，这是继2011年平潭开放开发上升为国家战略之后，实验区迎来了又一个难得的发展机遇。但是，实验区不像福州、厦门，没有地方立法权，无法自行立法促进自贸区建设，只能通过福建省人大及其常委会的立法予以支持。在立法时，要借鉴上海自贸区立法的经验，并关注台湾地区正在大力推进的自由经济示范区立法，提前做好制度衔接，使平潭“实验区+自贸区”的叠加优势效应最大化，在推进投资贸易自由、服务贸易自由、航运自由、人员往来方面更加开放，促进平潭自贸区与台湾地区“六港一空”自由经济示范区的对接，推进两地深度融合。三是创新立法方式，开展两岸立法合作。立法过程中可采取“走出去、请进来”的形式，充分听取台胞的意见建议，使制度设计切合台胞的习惯，贴近在平潭台胞的实际，反映实验区全体居民的意愿。具体来说，除了常规的在实验区调研、召开立法座谈会、征求在平潭台胞意见会外，还可考虑聘请台湾地区专家全程参与实验区开放开发立法，赴台湾地区当面征求台湾各界人士尤其是“三中一青”人士的意见，甚至还可考虑与台湾地区县市议会合作，委托其开展民意调查或者组织召开公听会、论证会等，广泛征求台湾地区社会各界人士的意见建议，以充分了解台湾普通民众对实验区的需求，进而进行有针对性的制度设计。

[责任编辑：郑继汤]

声 明

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福建行政学院学报编辑部

Suggestions for Speeding up Legislation in Pingtan Comprehensive Experimentation Zone

LI Ming

(Office of the Standing Committee of the people’s Congress of Fujian Province, Fuzhou 350001, Fujian, China)

Under the new situation of promoting the rule of law in a comprehensive way, the opening and development of the experimentation area should be in accordance with the law. Only when authority legislation and authorized legislation go together and take advantage of “experience legislation” and “advance legislation”, when we make efforts to build the system of laws and regulations, based on Pingtan Comprehensive Experimental Zone Ordinance, and taking social legislation, administrative legislation and ecological legislation into account, and then set up a sound legal system of the “people’s common home”, is the opening and development of the experimentation zone expected to always run on the track of the rule of law.

Pingtan Comprehensive Experimentation Zone; authorized legislation; authority legislation

2015-07-08

李鸣(1963-)，男，安徽合肥人，福建省人民代表大会常务委员会办公厅副主任。

D901

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1674-3199(2015)04-0110-03