行政市场化抑或行政现代化——近20年欧洲主要国家政府改革与启示

吴进进,邵东珂,曹 峰

(1.江西财经大学财税与公共管理学院,江西南昌330013；2.清华大学公共管理学院,北京100084)

公共行政

行政市场化抑或行政现代化
——近20年欧洲主要国家政府改革与启示

吴进进1,邵东珂2,曹 峰2

(1.江西财经大学财税与公共管理学院,江西南昌330013；2.清华大学公共管理学院,北京100084)

以市场化为核心的新公共管理(New Public Management)运动对欧洲主要国家20世纪七八十年代政府改革产生了深刻影响。20世纪90年代后欧洲主要国家政府改革的新趋势和差异值得关注。整体来看，欧洲大陆国家最新的政府改革以行政现代化为主要模式，英国在保留行政市场化传统的基础上，政府改革也有新的举措。欧洲主要国家多样化的改革模式与经验为我国提供了有益的参考和借鉴。

欧洲国家；政府改革；行政市场化；行政现代化

20世纪七八十年代，世界范围内掀起了一股以市场化为核心的新公共管理改革运动，市场化(包括政府机构及其公共服务的私有化)以及强调内部竞争的市场原则，被各国视为提高政府效率、缓解财政压力、化解经济社会问题的重要手段。英国是新公共管理运动的主要发源地和实施市场化最为激进的国家之一，欧洲大陆国家的政府改革不同程度地受到新公共管理的影响，构建了多种模式，积累了许多政府治理改革经验。20世纪90年代以来，这些国家的政府改革并未停滞，经过20余年的发展，政府改革模式的多样化现象日益明显，出现了新的发展趋势。

本文将回顾欧洲主要国家① 本文所要论述的欧洲主要国家专指广义的西欧国家，主要包括挪威、瑞典、芬兰、丹麦、德国、奥地利、瑞士、荷兰、比利时、法国、西班牙、英国、爱尔兰、葡萄牙、意大利等国。在新公共管理运动之后，近20年来以来政府改革的新领域、新方向和新举措，比较改革形成的差异、新经验及新模式，并探讨欧洲政府改革对当下中国政府改革的启示。文章主要分为三个部分：第一部分主要介绍改革领域与主要措施，分别为组织改革、预算与财务管理改革、绩效管理改革、人事管理改革、政府—公民关系改革五个领域；第二部分比较了欧州主要国家的政府改革模式；最后一部分探讨欧洲主要国家政府改革对中国政府改革的启示。

一、改革的领域与主要措施

欧州主要国家近20年来的政府改革领域主要有五个，分别为：组织改革、预算与财务管理改革、公共部门绩效管理改革、人事管理改革，以及政府—公民关系。

(一)组织改革

20世纪90年代以来，欧洲主要国家的公共部门组织形式变得更加专业化，其表现形式是机构的小型化，目标在于缩小机构规模、降低行政成本。英国在80年代实施“下一步改革计划(The Next Step)”，在随后的十年里建立了超过140个的执行机构。法国在1989年后建立了超过200个行政责任中心(Centres de responsabilities)。[1]机构专业化和小型化改革显著缩小了欧洲各国的政府规模、减少了政府开支，90年代以来，欧州主要国家公务员规模一直下降，瑞典、英国、荷兰、德国、西班牙等国政府的人员削减规模尤为显著。

加强组织专业化与部门分工的同时也需要强化组织与部门间的协调机制，欧洲主要国家在组织协调改革中构建了不同的协调机制、采用了不同的协调方法。90年代后，在英国这样典型的新公共管理国家，市场化的协调机制取代了传统的等级制协调机制。具体而言表现在：执行机构和行政主管部门之间通过契约或半契约(Contractual and Quasi-contractual)的形式来订立合同，执行机构在既定的时间和成本范围内向行政主管部门提供产品或服务。当然，并非所有欧洲国家乐于使用市场化机制，传统的机构精简与合并仍然是许多国家提高部门协调性的重要手段。比如：意大利在2000年将中央的20个部精简到12个[2]，法国也在2008年进行大规模的中央部门合并，将原财政部和其他几个部门合并为一个超大规模的“预算、公共会计、公务员与国家改革部(Minister of the Budget, Public Accounts, the Civil Service and State Reform)”。[3]79

进入21世纪，欧州主要国家公共部门组织改革的出现了新的趋势：更注重强化所谓“整体性政府(The Whole of Government)”或“协同政府(Jointed-up Government)”。这一政府治理理念的产生根源于试图解决新公共管理改革带来的碎片化、空心化等一系列问题。整体性政府强调实现政府不同部门之间、同一部门不同职能之间、以及公私组织之间的协调与整合。[4]英国政府特别强调部门间的协作，要求部门在决策时不能一味地自上而下，还要注意水平部门之间的相互协调。

(二)预算与财务管理改革

欧州主要国家实施的预算改革，起初是为了节约财政资金而单纯地削减政府预算收支，随着改革的深入，20世纪90年代之后，越来越多的西欧国家开始尝试实施绩效导向的预算改革。多数国家的改革遵循着由简到难的步骤。第一步是在传统的预算报告的基础上附一些绩效信息；第二步是改变预算形式(比如：将绩效和支出项目结合起来，或者将不同的项目整合到统一的项目中)；第三步是改革预算制定程序(决策过程、时间和结构)，使预算过程获得更多的成本和绩效信息；第四步是改变预算的基础，使现金会计制度(Cash Accounting)转变为权责发生制会计制度(Accrual Accounting)。[3]125

英国是最早实施绩效预算改革的国家之一，该国于1998年开始实施“公共服务协议框架(Public Service Agreements Framework)”，这一框架包括部门使命(Aims)、任务(Objectives)、绩效目标(Performance Targets)以及责任主体(Who is responsible)等四个要素。基于这一框架，政府各部门必须向财政部提供绩效报告，绩效信息定期提交给议会。[5]瑞典的绩效预算改革走在欧洲大陆国家的前列，绩效预算方案由2001年预算法案确定实施。根据改革方案，政府实施的48项政策涵盖90%的政府支出，每项政策被划分为若干活动领域(Activity Areas)，每项政策及其活动领域都有特定的目标。每个政府部门内设有一个或多个分支机构，每个分支机构只负责一个活动领域。政府部门每年通过部门绩效报告陈述目标完成度和绩效信息。最后，在主管部门和责任部门的协商下确定各项政策下一年度的预算资金，再由议会批准拨款。[6]

(三)绩效管理改革

无论是绩效预算还是权责发生制会计，这些改革的目标都是建立绩效管理机制。这意味公共部门行为更具有结果导向，同时也有利于提高机构的透明度并强化责任性。胡德(Hood)认为：强化节约资源与资源使用的纪律性、建立准确的测量标准以及测量绩效与成果，是公共部门绩效管理的主要内容。[7]

绩效管理改革并不是20世纪90年代才出现的新的改革工具，其早在20世纪70年代末就是新公共管理运动的重要内容。进入20世纪90年代后，绩效管理在公共部门的运用进一步深化——不仅在不同政府层级和更多职能部门中得到使用，而且在政府管理中的角色有所加强、地位有所提高。绩效指标最初只是作为补充信息，现在则日益成为部门管理的核心要素，在部门预算分配、员工奖励与晋升等方面都发挥了重要的作用。英国政府在1997～2010年间，各部门的绩效指标被设计出来，几乎所有公共部门雇员都面临着绩效考核的压力。[8]在欧洲大陆国家，挪威和丹麦在20世纪八九十年代也率先引入了目标与结果导向的管理制度。[3]187

在有新公共管理传统的国家，绩效管理的实施和深化较为容易，但是在中南欧那些没有新公共管理传统的国家，实施绩效管理的难度较大——这些国家习惯于使用法律和规则而非绩效与结果来约束和规范公共部门雇员的行为，所以，尽管法德等国在一定程度上实施了绩效管理，但无论是实施的广度还是深度都远不如英国、丹麦、挪威等国。

(四)人事管理改革

20世纪70年代末以来的政府改革运动中，人事管理改革相对滞后，主要成因是：这一领域的改革较为敏感，所引发的矛盾也比较尖锐。但是在2000年以后(特别是2008年全球性经济危机以后)，欧洲各国都开始在人事领域展开改革。改革的第一项举措是削减公务员规模，冻结公务员工资，减少公务员福利特权。

人事管理改革不仅包括公务员规模与福利的削减，还涉及任期制度、晋升制度等制度的改革。在传统的公务员制度下，一般情况下公务员是长期任职的。这个制度旨在保证公务员队伍的稳定性和专业性。因此，任何部门解雇雇员之时所面临的难度都非常大。针对这一问题，欧洲国家人事管理改革的主要措施是鼓励公务员展开职业流动。英国的做法是：高级官员在就任前签订一份绩效合同，合同结束后再重新申请岗位。

20世纪90年代末以来，欧洲各国均开始实施绩效工资制度。2003年，法国政府开始推行绩效奖金和绩效工资制。[9]丹麦、瑞典等国也引进了绩效奖金制度，并且提高了不同部门人员的流动性。在法国和葡萄牙等国，人事管理改革之中最常见的举措是人员培训、裁员以及有限的绩效薪酬。1997年，法国中央政府裁员10%；2006年之前，葡萄牙削减4万名公务员。[10]

欧洲国家的人事管理改革已经取得很多成绩，但是，整体而言，欧洲大陆国家人事管理改革的结果不容乐观，如：在德国和奥地利，官僚机构在国家权力系统中占据主导地位，政府之中有一套诸如职业培训、晋升激励的客观标准，这些国家的公务员普遍抵制人事管理改革，他们认为绩效工资制度、弹性与灵活的聘用制度不利于公务员内部的稳定和团结。

(五)政府—公民关系：透明与开放政府

欧洲各国政府推行政府—公民关系改革的目标是：打造一个透明和开放的政府，提高政府的公信度，促进公民与政府之间的沟通和互动，强化公共服务的可获得性和便利度。整体而言，政府—公民关系改革旨在推动公共部门现代化，使行政机构更贴近公民。持这一改革理念的学者及公务员认为，提升公民对政府的信任度比提供更多、更好的公共服务更为重要。

政府—公民关系改革的首要措施是建立相关的法律框架。在西欧，1980年，只有不到三分之一的国家进行政府公开立法，20世纪90年代，西欧国家政府公开立法进程开始加速，2008年，几乎所有的西欧国家都制定了信息公开法，主动地公开某些类型政府信息。但是，不同的国家在这一方面存在一定差异，绝大多数国家公开的是预算文件、年度部委报告和审计报告，少数国家(如英国，意大利、爱尔兰、荷兰等国)主动公开了公务员列表和公务员工资。2010年，绝大部分西欧国家建立了中央政府网站，近一半的国家在政府部委或其它机构网站上公布预算文件。[3]256

除了信息公开领域的立法和改革措施外，欧洲国家在提高政府行政过程的透明度、强化政府责任的过程中还采用了其它一些政策工具，如：市民宪章(Service Charters)、一站式窗口服务(One-stop Shop)等。以改善服务质量、提高服务的便利性为目标的市民宪章运动成为欧洲各国改善政府—公民关系的重要工具。英国政府在1991年最先提出市民宪章，其最重要的内容是为每项公共服务建立一个宪章，确切地说，宪章实际上是公共服务提供方和接受方(公民)之间的契约，核心是为公共部门管理者提供一套客观的服务质量标准，服务者有责任按照标准向公民提供相关服务。[11]英国实施这一举措之后，其它欧洲国家纷纷效仿，实施了类似的宪章运动，如意大利的“Carta dei servizi”、法国的“La Charte des services publics”等。与英国完备的标准和体系相比，欧洲大陆国家有一些不同之处，以意大利的市民宪章为例：1993年，意大利政府开始实施“Carta dei servizi”项目，与英国自上而下的实施过程形成鲜明对比的是，意大利的宪章运动是自下而上的。意中央政府并没有全国层面的服务质量标准，每个公共服务部门都被允许设计自身的服务质量标准。[12]

二、市场化与现代化：欧洲政府改革模型的比较

政治—行政制度是影响欧洲主要国家政府改革的关键因素，不同国家的政治—行政制度不同，文化也存在一定差异，政府改革的方式、理念、路径及改革的力度也呈现出显著的差异，从而催生了不同的改革模式。

许多学者认为，大多数公共行政体制要么属于法德等欧洲大陆国家的“法治体系(Rechtsstaat Systems)”模式，要么属于英美国家的“公众利益(Public Interest)”模式。[13]以法治体系为基础的行政文化提倡法律至上、关注平等、尊重先例等价值观念，通过执行精确的法律和规则来规范公务员的行为，对政府行为绩效的关注处于次要地位，这种行政文化在法国、德国等欧洲大陆国家占据主导地位。“公众利益”模式倡导公正、公共利益等价值观念，西欧国家之中，这种行政文化在英国占据主导地位。值得注意的是：荷兰、芬兰和瑞典的行政文化表现出法治体系模式与公共利益模式的混合。

行政文化对政府改革的影响不容忽视。一般而言，与公共利益型文化占据主导地位的国家相比，法治型行政文化占据主导地位的国家的政府改革较为缓慢，所面临难度较大，改革的力度和彻底性也较小。更为重要的是：这两种不同的行政文化影响了两类国家政府改革的内容和方向。在公共利益型国家之中，其国家与社会领域之内，社会与公共利益占主导地位，政府被视为必要的恶。公务员(即使是高级官僚)的地位没有法治型国家公务员的地位那么高，前者只是为政府工作的普通公民而已。政府工作人员通过民选议会或其它途径向公众负责，他们一旦犯错就必须接受问责。尽管行政法律、法规十分重要，但其地位无法与法治型国家行政法律、法规的地位相比，因此，公共利益型国家的政府改革突出公民利益，为了更好地达成这一目标，这些国家的改革强调政府的市场导向，倡导通过私有化、契约外包及在政府之中引入私营部门管理方式来改善公共服务供给，且勇于削减公务员规模。与这一情况相反，在法治型国家之中，国家居于中心地位，公务员备受尊重，遵循法律和规则是首要的行政原则，质量、绩效与竞争理念并不受欢迎，因此，与英国政府改革相似的措施在法治型国家之中难以实施。

(一)市场化(Marketization)：英国模式

20世纪90年代以来，以市场化和私有化为导向的新公共管理改革仍然是英国政府改革的主要模式。英国在政府改革过程中引入市场机制，大规模地使用契约外包与合同管理这两种方法，在人事管理方面则构建了契约任命与绩效工资制度，并在政府管理过程中引入了私营部门管理技术。这些激进、彻底的市场化改革措施在欧洲大陆并不多见，只有北欧国家在政府改革过程中采用了某些与英国政府改革相似的措施。

市场导向的公共服务和行政模式是英国模式和欧洲大陆模式的最大区别，新公共管理改革基于公共选择理论，将市场化视为提供行政效率和公共服务质量的核心机制。持这一立场的学者及官员认为，公共服务的提供与市场交易相似，在市场机制之中，生产者要对消费者负责。值得注意的是：进入21世纪后，英国政府改革的内容逐步转向治理、伙伴关系、整体性政府、公民信任与行政透明度。在某种意义上，新的改革理念是对新公共管理改革弊端的回应与纠正。在20世纪70年代末及80年代的新公共管理运动中，英国建立了大批独立执行机构来改善效率与服务质量，虽然取得一定成效，但引致了组织碎片化、协调难度加大、责任分散等问题，鉴于此，英国实施的新的改革注重机构的共同战略、机构整合以及内部协调。

(二)现代化(Modernization)：欧洲大陆模式

20世纪70末及80年代，欧洲大陆主要国家(如：德国和意大利)对政府改革持保守态度，这些国家的改革仅限于精简政府机构、削减政府支出、放松某些领域的管制等，可见，市场化改革模式在那一时期对这些国家的影响不大。20世纪90年代后(特别是2000年以后)，欧洲大陆主要国家的改革进程加快，其主要目标是实现行政现代化，在改革进程中逐渐形成了各具特色的改革模式。行政现代化改革主要包括：组织结构上的大规模行政分权，更具弹性的人事制度改革，绩效导向的预算改革，绩效测量和绩效指标为基础的绩效管理改革，通过改善公共服务质量来提高对公民的回应性。随着改革的深入，行政现代化改革逐渐融入了新公共管理的一些理念(如：绩效导向)。欧洲大陆国家的市场化改革(如：私有化)是有限的和渐进的，尽管大部分国家都采取了某些新公共管理改革措施，但是，新公共管理改革的市场化模式(典型举措是：公共服务的外包和合同式供给，强调私人部门的管理风格，内部市场和任期合同制)仍然很难在欧洲大陆国家的行政部门生根发芽，主要成因是：私人部门的管理理念与这些国家的法治型行政文化不相容。

欧洲大陆国家的政府改革以行政现代化为目标，但目标的重点不尽相同：南欧国家的改革趋势是管理方式的现代化(Managerial Modernization)，北欧国家的政府改革具备管理主义的某些特点，且更倾向于公共参与的现代化(Participatory Modernization)。[3]302与管理主义的行政现代化相比，参与主义的行政现代化更强调社会团体的参与、协商，主张通过政府公开化、透明化来增加公民与政府的接触，并通过改善公共服务质量以更好地回应公民的需求。管理主义和参与主义路径的差异很大程度上归因于两大区域文化根基的差异：中南欧国家有深厚的拿破仑主义和韦伯式官僚主义传统，占据主导地位的行政文化强调等级制和技术理性，北欧国家的社会环境则更为开放、更加注重平等。[14]

三、市场化与现代化的结合：欧洲经验对中国政府改革的启示

近20年来欧洲主要国家的政府改革模式对中国政府改革具有重要的启示。欧洲主要国家政府改革的经验表明：政府改革的模式不是单一的，而是多样的。新公共管理改革运动席卷全球之时，欧洲主要国家在政府改革模式上就有了分野，既有新公共管理改革的虔诚信徒与先行者(英国)，也有在政府改革方面持保守态度的法德等国。近20年的政府改革凸显了改革的多样性，欧洲大陆国家逐渐形成了行政现代化的改革模式，而英国的政府改革仍然在行政市场化模式下继续推进。

当前，我国的政府改革强调行政市场化，改革过程中比较重视向市场放权(如：下放行政审批)，倡导把市场能够处理的交由市场处理，从而实现政府职能转变。以转变政府职能为核心的行政市场化改革无疑是十分重要的，但同时也应从欧洲主要国家政府改革的经验中注意到改革模式多样化的必要性。我国各级政府在管理主义和参与主义的行政现代化道路上刚刚起步，欧洲部分国家实施的行政现代化措施(如：强调部门协调与整体性政府；深化政府绩效信息与管理；运用权责发生制预算；发展电子政务与一站式服务)值得中国学习借鉴。中国政府改革在推进行政市场化之时，还有必要重视行政现代化改革议程。

除了多样性之外，欧洲国家的政府改革还具有显著的动态性，具体表现为：改革者致力于消除改革过程中的新问题、修正现有模式的不足之处，如：英国在行政市场化过程中出现的一些问题是市场化改革模式存在弊端的表现，其主要问题如——在政府组织领域，为了降低行政成本、提高执行效率、强化内部竞争，英国建立了大量执行机构，结果加剧了组织碎片化问题，最终被迫重新整合组织、加强内部协调，整体性政府理念也由此产生，此外，针对私有化的弊端(如：服务绩效不佳、价格偏高和安全标准下降等问题)[15]，英国在政府改革过程中也不断进行修正、再改革。中国在推进行政市场化的过程中也应注意市场化可能带来的一些问题，不断检视市场化改革，并在必要时进行调整、完善。

总之，欧洲主要国家的政府改革经验值得中国借鉴，中国政府改革要重视行政市场化，也要加快行政现代化进程——从中国当前的体制特点与经济社会发展的现实需要来看，行政市场化和现代化都是改革的重要路径。在行政市场化方面，中国的经济社会体制存在政府对市场干预过多、政府职能转变不到位等亟待解决的问题；在行政现代化方面，中国面临着加强公共决策的科学化与理性化、提升政府效能、提高公共服务质量与便民性等任务。中国的政府改革不是市场化与现代化两者之间非此即彼的抉择，而是需要实现市场化与现代化两者的结合，同时并进、相互补充。

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[15] Terry F.R.Privatization and Public Enterprise Reform:The New Labour Agenda for Public Management in the United Kingdom,in Farazmand,A.eds,Privatization or public enterprise reform:international case studies with implications for public management (No.220)[M].Greenwood Publishing Group,2001.

[责任编辑：王少泉]

Marketization or Modernization: Government Reform and Enlightenmentin Main European Countries since the Past 20 Years.

WU Jin-jin1, SHAO Dong-ke2, CAO Feng2

(1.School of Finance &Public Administration, Jiangxi University of Financeand Economics, Nanchang 330013, Jiangxi, China;2. School of Public Management, Tsinghua university, Beijing 100084, China)

The New Public Management Movement with the Marketization as the key element has had a profound impact on governmental reform in the main European countries since the 1970s and 1980s. We should pay more attention on the new reform trend and difference between the main European countries after the 1990s. Generally, the latest government reform was characteristic of public management modernization in continental Europe while UK government also took new reform initiatives as well as retaining the tradition of public management marketization. The diversified government reform modes in the main European countries provide China useful suggestions and references.

European countries; government reform; administrative marketization; administrative modernization

2015-06-07

吴进进(1987-)，男，安徽枞阳人，江西财经大学财税与公共管理学院讲师； 邵东珂(1987-)，男，安徽宿州人，清华大学公共管理学院博士研究生； 曹 峰(1974-)，男，山东济南人，清华大学公共管理学院讲师。

D035

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1674-3199(2015)04-0026-06