中国特色社会主义权力制约体系研究

靳志强

（中共福建省委党校 党的建设教研部，福建 福州350001）

毋庸置疑，构建具有中国特色、符合中国国情的权力制约体系是十分必要的。早在改革开放之初，邓小平就深刻地认识到强化权力制约、推进权力结构改革的必要性和重要性。1980年，他在《党和国家领导制度的改革》这篇关于政治体制改革的纲领性文献中，一针见血地指出权力过分集中的弊端。“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”［1］321在邓小平看来，权力过分集中是导致一切问题产生的总病根。不从根本上改变过分集中的权力结构和权力运行的体制机制，就难以“适应党和国家政治生活民主化的需要”［1］322，难以完成“党和国家的领导制度以及其他制度”［1］322的改革任务。

当前，“问题的总病根”尚未得到彻底解决，“权力过分集中”的现象尚未得到彻底的清理。正如邓小平同志所言：“现在再也不能不解决了”［1］329。因而，在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，通过权力结构和权力运行的体制机制改革，构建中国特色社会主义权力制约体系，显然契合改革的目标要求。

一、构建中国特色社会主义权力制约体系的原因

党的十八大以来，我们党从推进社会主义民主政治建设和维护党的执政安全的角度，突出强调要健全权力运行制约体系。党的十八届三中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，专门强调要“强化权力运行制约和监督体系”［2］35，这显然把权力治理同国家治理有机联系在一起。党的十八届四中全会从规范行政权力运行的角度，进一步提出：“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”［3］在全面深化改革的重要历史时期，我们党反复强调权力制约的问题，一方面体现了我党对权力制约规律和反腐倡廉建设规律的新认识，另一方面也凸显了强化权力运行制约、构建中国特色社会主义权力制约体系的极端重要性。

第一，构建中国特色社会主义权力制约体系，是国家治理体系和治理能力现代化在权力治理层面的必然要求。马克思主义经典作家认为，政治的核心问题是国家权力问题，也就是国家权力归谁所有、由谁执掌、如何运行等一系列重大问题。不同于以“民”为客体的传统统治理念，国家治理的客体不仅包括治“民”（社会公民及其所享有的民主权利），还包括治“国”（国家机关及其所掌握的公共权力）、治“党”（执政党及其所掌握的执政权力）、治“社会”（社会组织及其所享有的权利）等等。由此可见，国家权力、执政权力、社会的权利同样属于国家治理的对象和领域。实践一再证明，如果权力缺少规制和治理，就必然导致权力腐败，严重者甚至导致“党亡政息”的败局。因而，权力治理是国家治理的重要领域，构建中国特色社会主义权力制约体系是推进国家治理现代化的必然要求。

第二，构建中国特色社会主义权力制约体系，是加强党的执政能力、巩固党的执政地位的客观要求。我们党执政的实质就是执掌国家权力。加强党的执政能力，就是加强党执掌国家政权的能力，也就是加强以执政党作为执政主体掌控整个国家公共权力系统的能力。执掌国家政权能力的高低，是执政党执政能力的重要标志，关乎党的执政地位能否得到巩固。当前，少数党员领导干部，凭借人民群众所赋予的公共权力，大肆攫取社会财富和公共利益，使党的威望降低，党的组织涣散，党和人民群众的关系疏远，党执政的政治基础受到侵蚀，党执政的合法地位被削弱。因此，要加强党的执政能力、巩固党执政的根基，必须强化权力运行的制约，确保权力始终在它既定的轨道上运行。

第三，构建中国特色社会主义权力制约体系，是从源头上治理和防止腐败的治本之策。腐败的实质是权力的滥用，亦即滥用公共权力谋取私利。美国思想家博登海默认为，“权力就其本质而言是邪恶的，不论其行使者是谁。”［4］这固然说的过于绝对，但也从另外一个侧面说明权力的行使者在行使权力的过程中，可能会滥用权力。在现实生活中，一些地方、一些领域和一些部门的领导干部之所以“前腐后继”，一个很重要的原因就是权力运行缺乏有效的制约，以致产生了权力的真空。构建具有中国特色的权力制约体系，就是通过制度、体制和机制的制定和完善，构建起多侧面、全方位和立体化的权力规制体系，这是从源头上防范权力风险和治理权力腐败的治本之策。

二、构建中国特色社会主义权力制约体系的关键问题

权力是人类社会特有的政治现象。如何规制权力是任何社会形态下的政治上层建筑都会遇到而又无法回避的一个重大问题。在人类智识史上，古今中外的思想家都对这一问题进行了艰辛探索。概而言之，大体上遵循了两条基本路径。

一条路径是“以权力制约权力”。近代以来，西方思想家以权力制衡作为政治制度的基本框架，对如何规制权力进行了宝贵的理论和实践探讨。无论是洛克主张的“立法权、执行权、对外权”分立的理论还是孟德斯鸠主张的“立法权、行政权、司法权”分立的学说，亦或是杰弗逊等人的“以人民主权论为基础的”的权力制衡理论，大都主张把国家权力分解开来，通过权力间的牵制和制衡达到“以权力制约权力”的目的。“以权力制约权力”的两个核心要素分别是“分权”和“制衡”，前者旨在防止权力过分集中，后者旨在实现权力之间的牵制和掣肘。作为专制政体的对立面，分权制衡原则为反对专制统治和争取资产阶级自由权利起到思想启蒙的作用，而这一原则在1787年美国宪法和1789年法国大革命通过的《人权法案》中都得到了贯彻，可以说分权制衡思想是现代资产阶级国家政体的基石。但是，如同市场经济既不姓“社”也不姓“资”仅仅是资源配置的形式一样，分权制衡仅仅是实现权力制约的基本原则，它本身并不具有社会制度的属性。当然，在资本主义政治制度框架下，分权制衡是通过立法权、行政权和司法权“三权分立”的形式来实现的。或者说，“三权分立”是资本主义制度下权力制衡的具体制度设计和程序安排。在社会主义中国，我们不能照搬西方的“三权分立”模式，但在制度设计中同样应该遵循“分权制衡”原则。

一般而言，就权力构成及其运行环节看主要包括三个部分：第一是决策的环节，也就是做出决定、制定决议乃至建章立制的过程；第二是执行的环节，也就是决策的决定被付诸实施的过程；第三是监督检查的环节，也就是对做出的决定和执行的情况进行监督检查的过程。所以，从权力要素层面看应该包括三种权力，即决策权、执行权、监督权。如果这三种权力都集中于某一个人或某一组织身上，这就明显违背权力科学配置的要求，导致某个个人或组织对权力的绝对垄断或独占，也就难免出现“绝对的权力导致绝对的腐败”的现象。党的十六大在论述我国政治建设和政治体制改革问题时明确提出：“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”［5］党的十七大报告强调：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”［6］党的十八大报告进一步指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”［7］党的十八届三中全会要求，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”［2］35。党中央之所以如此强调决策权、执行权、监督权之间的制约协调，就是依循了分权制衡的基本原则。因而，用“权力制约权力”的关键在于通过权力科学配置、合理分工达到权力制约的目的，建立起符合全体人民利益的权力制约体系。 另一条则是“以权利制约权力”。权利是权利人享有的要求他人或组织从事或不得从事某种行为的资格。英国思想家米尔恩认为：“享有权利是任何形式的人类社会生活的一部分。所以，如果要有人类社会生活，就必须有权利。”［8］143他还断言：“没有权利就不可能存在任何人类社会”［8］145。托克维尔、达尔等人认为，一个相对独立于政治国家的“多元社会”存在着不同的利益和不同的意见，而各种相互对立的利益主体或意见主体能够通过各种途径参与到政治生活中去，影响政治决策，这就客观上造成了一种新的权力分配和制衡关系，达到了依靠公民权利制约统治者权力的效果，这是近代以来西方权力制约思想的又一宝贵遗产。我们国家是人民民主专政的社会主义国家，国家的公共权力是由人民赋予的，所以，人民群众理应享有监督公共权力的权利，公共权力也理应为人民群众服务。1945年7月，毛泽东在回答民主人士黄炎培关于共产党如何打破“兴勃亡忽”历史周期律时就指出：“只有人民起来监督政府，政府才不敢懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”［9］在毛泽东看来，“人民监督政府，人人起来负责”就是一条保障人民权利、监督制约政府的民主新路。当代中国，我们已经彻底摆脱了自然经济条件下对“人的依赖关系”，有效限制并逐步消除了商品经济条件下对“物的依赖关系”，正“以人为本”致力于实现人的“自由个性”的发展。这就意味着，国家要从制度层面和实践层面对公民的正当权利进行充分肯定和有效保障，也就是要通过一定的制度设计和程序安排确保“公”权力的恰当行使，并保障公民“私”权利的实现。

至此，我们大致可以得出几点结论：第一，分权制衡与“三权分立”是内涵不同的两个概念。分权制衡是权力制约的基本原则和精髓，探讨的问题是如何实现权力的科学配置和稳定运行的问题，体现了权力制约的一般规律。而“三权分立”是在西方资本主义国家对分权制衡原则具体的制度设计和程序安排，探讨的问题是在西方政治制度的语境中分权制衡具体的实现方式，不具有普世性。第二，无论是“以权力制约权力”还是“以权利制约权力”都贯彻着基本的权力制约思想，即通过分权，防止权力滥用和专制现象；通过制衡，实现权力之间的相互制约、相互协调；通过把民主贯彻到权力运作的全过程，维护公民的正当权利。第三，社会主义中国的权力制约体系应该充分借鉴人类社会的政治文明成果，通过权力结构的改革和权力运行流程的再造达到权力制约的目的。同时应该特别注意，权力结构的改革应该放在特定的社会制度下进行综合性考量，既不能将权力结构的改革含混化为根本制度的变革，也不能将具体做法等同于权力结构的顶层设计，而是要在社会主义国家制度下围绕如何实现“决策权、执行权、监督权”之间的制约协调，谋求权力制约体系建设的根本路径。

三、构建中国特色社会主义权力制约体系的路径选择

构建中国特色社会主义权力制约体系，实现“决策权、执行权、监督权”之间的制约协调，根本路径是通过合理分权，科学配置“决策权、执行权、监督权”，解决“权力过分集中”的问题；通过良好的制度设计，对配置好的权力形成“制度硬约束”；通过权力运行的公开化，防止权力黑洞和暗箱操作；通过发扬民主，保障权力稳定运行、廉洁运行和有效运行。

第一，科学分权，“防止权力过分集中”。改革开放之初，邓小平就深刻地描述过“权力过分集中”的现象，他说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”［1］328从本质上讲，权力制约是权力体系诸要素之间相互制衡、相互掣肘的关系，是权力体系诸要素在权力结构层面的外在表现。所以，“权力过分集中”的现象实质上是由不科学的权力配置造成的不科学的权力结构。要形成科学合理的权力结构和制约机制，首先就是要实现权力的科学配置，在权力内部实现决策权、执行权和监督权这三种权力的分工，防止把权力都集中到一个人或一个部门身上。其次，权力分工后一方面要实现权力体系诸要素之间的相互制约；另一方面也要确保权力体系诸要素之间的相互协调。确保享有决策权的部门必须享有决策的全部权限，享有执行权的部门必须享有执行的全部权限，享有监督权的部门必须享有监察、督促权力运行的全部权限。这样权力体系诸要素之间，在权力运行过程中既能达到有效配合的目的，又能相互制约、确保权力运行的公正性和畅通性。最后，在权力体系诸要素中，决策是核心，执行是关键，监督是保障。为此，要不断提高党和政府科学决策、民主决策和依法决策的能力，重点是健全重大事项决策制度，完善重大事项决策的形成机制和程序，加强决策的协商、论证和听证，建立健全决策后评估和纠错机制；要进一步提高执行力，重点是要坚决执行做出的科学决策，坚持一张蓝图绘到底，防止换一任领导就变换一套思路；要建立健全各层次权力监督制度。一方面要不断健全党内监督、人大监督、政协监督和司法机关监督等党和国家机关内部监督制度；另一方面要充分发挥舆论监督、社会组织监督和群众监督等国家权力机关外部的监督作用。

第二，制度控权，“把权力关进制度笼子”。社会主义国家制度的健全和完善有赖于良好的制度设计。邓小平在总结文革十年浩劫时说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［1］323这是因为，制度在整个国家和社会运行中起着范导性作用。党的十八届三中全会提出：“必须坚持用制度管权管事管人，……让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”［2］35这说明我们党十分重视制度的合理建构，防止由于制度缺位或制度内在缺陷导致权力失控。但实践中，多数的制度设计仅仅是针对问题提出具体的政策措施，不同的制度之间，衔接不够顺畅，制度和制度之间没能形成相互衔接的链条。制度链理论告诉我们，为了实现权力制约的目标，必须构建由具体的制度构成的包括正式的制度与非正式制度相互连接、协同运转的链状制度体系，这样才能最大程度地发挥制约权力的作用。因而，在制度设计中必须充分考虑制度结构的整体性与具体制度的协调性，实现以具体问题为导向的制度设计向整体性、结构性制度设计的转变，进而达到权力制约制度链的整体推进与协调运转。为此，必须综合考虑道德、伦理和信念等精神条件和主观因素，以及政治、经济和法律等物质条件和客观因素，运用系统论的理念构建多层次的权力制约制度体系，即以道德制约为先导、以法律制约为主线、以权利制约为基础、以权力制约为根本的权力制约制度体系，形成对权力腐败的道德抑制、法律威慑、权利监控和权力牵制机制。

第三，公开亮权，“让权力在阳光下运行”。之所以强调要把权力放在阳光下运行，是由“阳光”的天然特性和权力制约的客观要求所决定。一方面，透明和公开对于权力腐败具有天然的遏制作用。这是因为权力的阳光运行程度，与权力腐败有着负相关的关系。权力运行的公开性、透明性越高，权力腐败发生的机率就会越低；反之，权力腐败、权力滥用发生的概率就会上升。另一方面，强化权力制约客观上要求让权力公开运行。权力制约要通过一系列的方法、手段和程序来实现，其中一个先决条件，就是让权力的主人了解权力的具体内容、具体的运作程序，以及权力运作的后果。如果权力运作都是在一个封闭的空间中进行，那么就很可能存在权力黑洞和暗箱操作，“公权”也就很可能沦为“私器”。因此，要在政党和政府两个层面深入推进权力公开制度。从政党层面而言，要建立健全党务公开制度，引导广大党员积极参与党内事务；建立健全党内事务听证咨询制度、党员定期评议基层党组织领导班子成员制度；健全党内情况通报制度、拓宽党员意见表达渠道，等等。从政府层面而言，要严格按照依法治国的总体要求，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进各领域办事公开制度，重点推进“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”［3］

第四，民主行权，保障党员和民众享有切实的民主权利。政党和国家政权的民主化程度，与权力制约的效果有正相关的关系。这也就是说，科学地分解权力、用制度规制权力和公开行使权力，都要以发展民主为前提和基础。基于这样的认识，必须从中国国情的具体实际出发，大力发扬党内民主和人民民主。首先，要不断改革和完善各项党内民主制度。作为中国的执政党，中国共产党在中国政治权力层处于核心的地位，是国家权力的执掌者和行使者，在社会主义民主政治建设中起着引领和带动的作用。发扬党内民主，重点要根据党章规定的民主原则，完善党的代表大会制度；改革党内选举制度，扩大候选人预备人选和候选人的差额比例；提高选人用人的公信度，扩大干部选拔任用工作中的民主；等等。其次，要进一步改革和完善人民民主制度。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度是人民民主的制度表现。人民民主制度是社会主义国家民主制度在每一个公民层面的具体体现，实质是公民自治和政治参与。为此，要始终坚持人民主体地位，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，切实保障公民的知情权、选举权、参与权、表达权、监督权等权利，使法律赋予公民的各项政治权利转变为现实的政治实践。发扬党内民主和人民民主，是把中国共产党的执政权力和人民的民主权利有效连接的管道和途径，是构建中国特色社会主义权力制约体系的必然选择。

［1］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2013.

［3］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29（1）.

［4］［美］埃德加·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法［M］.北京：中国政法大学出版社，1999.

［5］十六大以来重要文献选编：上［M］.北京：人民出版社，2005.

［6］十七大以来重要文献选编：中［M］.北京：人民出版社，2011.

［7］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R］.北京：人民出版社，2012：29.

［8］［英］A.J.M 米尔恩.人的权利与人的多样性——人权哲学［M］.夏勇，译.北京：中国大百科全书出版社，1995.

［9］毛泽东选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.