城市社区自治：实践困境、有效条件与突破路径

卢学晖

（中国人民大学 公共管理学院，北京100872）

改革开放以来，随着时代的变迁，政府与社会的关系不再是政府单方面地对社会进行控制与管理，而是走向政府与社会协同治理的新局面。社区是社会的缩影，也是社会的构成单元，政府与社会关系的调整要求社区治理模式的转变。与此同时，市场经济的发展、社会结构的转型、政府职能的调整、公民参与意识的增强和基层社会管理的需要也为社区自治提供和创造了良好的条件。城市社区自治是建设基层民主的重要目标，是完善城市社区管理体制的重要组成部分，是促进政社分开、调整政府与社会关系的重要而紧迫的任务，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城市社区自治已然成为社区建设和社会治理的重要内容，促进城市社区自治是一项重大的时代课题。1999年，根据中共中央“加强城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用”的要求，民政部在全国先后选定26个“国家级社区建设实验区”开展社区建设实验。2001年，社区建设在全国范围内铺开。各地因地制宜地进行了大胆的改革和创新，积累了较为丰富的经验，出现了“上海模式”“沈阳模式”“江汉模式”“青岛模式”等各具特色的社区建设典型。虽然城市社区自治的实践已经全面铺开并取得了初步的良好效果，但是城市社区自治仍然存在一些现实问题和实践困境，在此背景下，对社区自治的实践困境进行分析，总结社区自治的有效条件，并针对社区自治中的实践困境提出相应的解决路径显然具有重要的理论和实践意义。

一、社区自治① 根据现有文献资料，笔者认为现有社区自治研究主要指城市社区建设过程中的“城市社区自治”或者“居民自治”，农村社区自治一般采用“乡村自治”或“村民自治”的概念，本文所论述的社区自治主要指城市社区自治。的概念及其特征

理解城市社区自治首先要充分理解“自治”的概念和内涵。学术界一般采用《布莱克维尔政治学百科全书》中的“自治”概念，这一概念表达的核心思想是行为主体的“自主权”，包括文化自我表达权、司法独立权和平等权、地方共同体自主权和民族国家独立权等。学术界根据自治概念提出了城市社区自治概念：“城市社区自治是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主组织和管理社区公共事务和公益事业的权力及其实践过程”。［1］有学者认为，城市社区自治是指城市社区居民在党和政府的领导下，通过一定的组织形式和参与途径，依法享有的对社区公共事务进行管理的权利，它是社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的一种基层民主形式。［2］也有学者认为，城市社区自治是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务和自我约束秩序的过程。［3］城市社区自治的概念界定必然伴随着以下几个重要的特征：一是社区自治的主体是社区自组织，这个自组织是由社区全体成员选举产生的，代表社区全体成员；二是社区自治的对象是社区公共事务，社区自治主要是针对社区公共事务进行自治，社区公共事务之外的其他事务不在自治的范围之内；三是社区自治的机制是平等、信任、协调和合作，平等与信任是社区自治的重要基础和前提，协调与合作是社区自治的重要方法；四是社区自治的最终目标是达到自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

二、社区自治的实践困境

社区自治是推进社会主义基层民主建设与实现人民当家作主的重要途径，通过发挥社区优势和广大居民的积极性，可以将诸多问题解决在社区内部，化解改革带来的各种社会矛盾，是政府降低社会管理成本、维护社会稳定的有效途径，也是“单位制”解体后最为合理的社会管理方式；通过社区建设可以创造良好的生活和投资环境，提高人们的生活质量，促进经济和社会的协调发展；同时通过社区建设还可以重新构建和谐的人际关系，培育民主意识、促进社会文明程度的提高。［4］但在社区实践中，社区自治陷入了一些困境之中，深刻地理解社区自治的困境对于突破自治的瓶颈具有重要的意义。

（一）行政力量的干预

社区自治存在困境的主要原因是行政力量的干预。我国计划经济时代长期实行高度集权的管理体制和运行机制，基层缺乏民主，根本无法自治。从国家与社会的关系来看，我国长期处于“强政府—弱社会”的状态，一方面国家对社会实行全面控制和干预，对社会领域的各项事业处于主导地位，社会处于被动管理和控制的状态；另一方面，政府出于各种考虑，限制社会的自主发展，社会难以形成独立强大的力量进行自主管理，决定了社会只能成为国家配置资源的被动接受者。总之，计划经济时代的国家与社会关系决定了社区自治难以实现，社区自治在这个背景下只能是一纸空谈。

改革开放后，经济体制、政治体制和社会体制等改革的持续推进与深化促使政府与社会的关系得到了进一步的调整。伴随社会结构转型、非单位组织的发展和公民社会的发育，国家与社会围绕权力分配和资源分享进行互动博弈，国家与社会之间的权力分配渐趋合理，社会力量在中国社会治理中的作用开始加强。［5］社会治理强调政府、企业、第三方组织基于实现公共事务的治理目标而采取共同行动，在这个过程中各个主体地位平等、相互信任和共同行动。社区自治在社会治理的话语体系下逐渐凸显其重要性和可行性。为了进一步调整社会基层管理体制，激发社区的自治热情，国家制定了社区自治的相关法律法规，也实行了相关制度和政策促进社区自治。社区自治作为社区治理的重要组成部分，理所当然地遵循社区治理的基本逻辑与框架，即社区居委会、社区中介组织、社区内组织、社区居民共同合作，实现对社区公共事务的自主管理。但是由于政府角色定位不清，存在“越位”问题，导致行政力量的干预阻碍了社区自治的发展。林尚立认为，“行政权力延伸的程度与居民自治程度呈现反比关系。即行政干预越深，居民区的自治水平就越低。政权力量的调控与基层自治无法达到平衡。街道对居委会的行政权力干预，前提是居委会本身自治功能不足，但是行政权力干预反而强化了这一现状。”［6］行政力量的干预主要体现为以下两个方面：一是基层政府对社区自治的认识不足，政府与社区居委会本应属于指导与被指导的关系，但是基层政府在实践中往往错误地认为政府与社区属于领导与被领导的关系；二是基层政府对社区事务干预过多，如街道办事处对社区居委会的人事、财政等事务进行干预，导致社区居委会出现行政化倾向。

（二）社区自治的多重成本

社区自治虽然在理论上获得了认同，也成为了社会治理的重要趋势，但是社区自治不仅是一种理论阐释，更多的是一种社会实践。由于社区自治的实践时间短，在实际操作中存在着许多问题和困难，主要体现为自治的成本之高远远超乎想象。由于我国背负着几千年封建专制统治的包袱，进入近代以来又长期处于外国帝国主义侵略和国内军阀混战局面之下，再加上我国社会主义制度建立在落后生产力的基础上，所以中国没有民主传统。［7］由此来看，中国传统文化中缺乏关于社区自治相应的理论指导与现实参照，导致社区自治的实践操作存在以下巨大的成本：一是自治培训的成本。由于人们普遍缺乏社区自治的理论知识和实践经验，因此社区自治实践过程中对参与社区自治的居民进行自治培训的成本巨大。二是达成共识的成本。由于人们对社区自治实践中的相关操作规则、方式方法难以达成共识，因此通过民主协商达成共识的成本之高难以估算。通过一系列方法使社区居民对本社区的自治达成共识需要大量的知识普及、沟通协商、机制建立，需要耗费大量的时间、精力、人力和财力，显性成本尚且庞大，隐性成本更加难以估算。三是自治组织的管理成本。社区自治组织形成之后，需要对自组织进行管理，存在大量的成本。另外，社区居民参与自治存在着时间成本和机会成本，上述各种民主实践的成本造成了社区自治实践操作存在困难。

（三）社会资本的缺失

社会资本是推进社区自治的重要基础，城市社区中基于人们之间的相互信任关系而形成的社区关系网络是社区自治的重要主体。社会资本的形成需要长时间的相处与互动，由于现代城市社区中社区居民来自五湖四海，且社区公共生活缺乏常态化的居民互动，社区居民的信任关系难以形成，促成社区居民互相信任的机制也未发生作用，因此社会资本严重缺失导致社区自治难以实现。一方面，社区自治需要社区居民对公共利益的集体认同并实施行动，社会资本的严重缺失阻碍社区居民采取合作行动，共同实现集体利益；另一方面，中国传统文化中没有社区自治的文化基础，人们较难有集体认同，又进一步加剧了社会资本的缺失。总之，基于相互信任关系而形成的行动网络对于实现社区自治具有重要的推动作用，社会资本的缺失对于行动网络的形成产生了阻碍作用，也直接制约了社区自治的主体行动。

（四）集体行动的困境

传统的社会理论家研究集团行为时认为，组织或集团为了维护其成员的共同利益可以采取有效的行动并且能够达成既定目标。而奥尔森从经济学的个人主义视角出发，首先假定每个人都是“理性人”，而“理性人”的显著特征就是行为前要进行成本收益的计算和权衡，以追求自身效用的最大化为目的，即使在组织或集团中也是如此，由此得出了相反的结论：理性的、自利的个人不会积极主动地发动集体行动、提供集体物品以满足所属集团或组织的需要，必须对集团成员实施选择性激励才能提高成员提供集体物品的可能性。［8］社区自治中集体行动的困境体现为社区居民“搭便车”现象的产生。虽然社区自治的目标是为了实现公共利益，但是由于存在集体行动的逻辑困境，导致社区中的大多数居民存在“搭便车”的行为，少数社区居民为实现社区自治采取积极行动，付出努力，而大多数居民成为自治的“看客”和“旁观者”。无法实现多数人的参与就无法实现社区的真正自治。如何激励社区居民积极主动地参与社区公共事务的治理对于实现社区自治来说至关重要，如何突破社区自治中集体行动的困境值得思考。

（五）公民参与意识的缺失

社区自治存在着诸多基础性障碍，除了体制性障碍和文化性障碍外，公民参与意识的缺失也是重要因素。社区居民的积极参与是社区自治的应有之义，由于公民社会在中国的发展遇到许多阻力，导致公民参与社区事务的积极性和主动性得到削弱。虽然随着经济发展与社会转型，公民参与意识逐渐增强，但是总体上公民参与社区自治的意识还比较薄弱，参与能力还相对有限。利益相关感和政治效能感是居民参与社区事务的主要动机，然而，居民对于社区事务的政治效能感和利益相关感还不够强烈，对于社区公共事务的重要性认识相对不足，这是导致公民参与意识缺失的主要原因。一是利益相关感不足。社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对公共利益的追求上。［9］现代居民的利益来源主要是以其工作单位为主，与社区的关联性不直接，在缺乏经济利益的牵引下，居民对于社区公共事务缺乏足够的参与热情。［10］二是社区自治过程中，社区居民的社区内在政治效能感不足，影响社区居民参与的广泛性。［11］公民参与意识的缺失导致公民参与行动的缺乏和参与能力的不足，不利于社区社会资本的形成与集体行动的发生，因此公民参与意识的缺失导致的连锁反应是造成社区自治难以实现的重要原因和主要困境。如何塑造居民对社区的归属感和认同感，如何从公共利益方面吸引社区居民参与社区自治是值得思考的问题。

三、社区自治的有效条件

社区自治存在诸多困境，如何才能实现真正的社区自治，如何才能有效动员社区居民积极主动参与社区公共事务并切实促进公共利益呢？真正实现社区自治必须依赖于一些必不可少的条件和要素，只有满足这些基本条件，社区自治才有理论上的基础和实践上的可行性。

著名学者埃莉诺·奥斯特罗姆在公共池塘资源的研究中总结出自组织和自治的几项基本条件，这些基本原则或者条件对于我国实现社区自治具有重要的参考价值。她提出的八项设计原则包括：清晰界定边界；占用和供应规则与当地条件保持一致；集体选择的安排；监督；分级制裁；冲突解决机制；对组织权最低限度的认可；分权制企业。［12］108另外，奥斯特罗姆提出公共池塘资源实现有效自治必须有三个层面上的规则：一是操作层面的规则，二是集体选择的规则，三是宪法的规则。［12］62审视我国社区自治的实践现状，上述三个层面的规则还有待完善和健全。总结我国社区自治的有效条件必须借鉴以上自治的八项设计原则和三个层面的规则，并且结合中国城市社区自治的实际情况。从理论上来说，社区自治的条件应当包括如下几点：

第一，社区民主选举是社区自治的基础。投票选举是民主的基本和重要形式，而民主选举是社区自治的基础和前提。民主选举能够充分保障社区居民通过有效的民主方式参与社区公共事务的治理，只有民主才能促进居民充分表达对于社区公共利益的意见和诉求，只有充分保障社区成员表达各自的利益诉求以达成公共利益的最大化，才能真正建立起社区自治的基础。因此，没有民主选举就难以保证社区居民的主体地位，就不是真正的居民自治，社区自治就会成为一纸空谈。

第二，社区资源整合是社区自治的要求。城市社区是多种组织的聚合体，组织资源丰富，包括企事业单位、社会中介组织、志愿服务组织等，有效地利用并整合社区资源是实现社区自治的基本要求。社区内不仅有丰富的组织资源，还有充足的人力资源，如关心热爱社区事务的居民、积极行动和乐意付出的志愿者、拥有出色组织和领导才能的实干家。另外，社区内还有组织和居民之间相互交织形成的社会资本和关系网络。有效的社区自治要求社区自治组织及其成员设计高效、完整、强力的资源整合机制，充分协调和整合社区内的各类资源，共同为实现社区自治提供资源和动力。

第三，相关法律制度是社区自治的保障。社区自治离不开相应的法律法规和规章制度的保障。法律法规和规章制度是促进社区自治走上规范化、制度化、法治化的关键条件和重要保障，完善的法律制度不仅能保障社区自治的合法性，而且可以通过建立合理的、井然有效的规则和秩序以规范社区自治的相关主体及其行动。社区自治章程、社区自治公约、社区文明守则等社区内部制度也是实现社区自治的必要条件。 第四，政府职能转变是社区自治的保证。计划经济时代政府治理一切公共事务，这种一元化的治理模式已经不能适应市场经济发展的需要，多元主体共同治理已经成为社会治理的必然趋势。在这个趋势下，政府自身需要转变职能，授以其他主体更多的治理权力，真正地促进多元主体共同治理公共事务。政府理应从宏观上进行社会管理和提供公共服务，应当将社区内部的公共事务管理放权于社区自治组织。 第五，社区领导者是社区自治的重要力量。社区自治不仅需要社区居民的广泛参与，更离不开社区实践的领导者。社区领导者理论水平较高、实践经验比较丰富，参与积极性也较强，只有他们才能动员并带领社区成员们充分参与社区公共事务的自主治理。社区自治需要领导者承担自治实践的领导责任，需要领导者积极地与社区居民互动，以避免集体行动的困境。没有社区领导者，就难以有效地组织居民参与并实施社区自治。

四、社区自治困境的突破路径

社区自治存在现实困境，如何突破并真正实现社区自治是社区治理中面临的重要挑战。笔者认为，可以从以下几个途径突破社区自治的困境。

（一）转变政府职能，厘清政府与社区的自治边界

在全面深化改革的重要时期，转变政府职能，处理好政府与社会的关系，实现政社分开是保证社区自治的重要基础和前提条件。通过转变政府职能，将政府的行政干预从社区自治的微观公共事务中分离出来，还社区以自治权力，从而进一步厘清政府与社区的自治边界。第一，明确政府的职能和角色定位。政府角色定位在为社区提供相应的政策支持、财政支持，为社区自治的开展提供相应的制度规范和法制保障，为社区自治创造良好的外部环境和制度环境。［13］政府应当明确自身职能，努力解决“越位”的职能边界问题。第二，明确政府与社区自治组织的关系。政府与社区自治组织即社区居委会是指导与被指导的关系，而非领导与被领导的关系，政府应当主动退出社区微观事务的管理，合理、适度地对居委会的自治事务进行指导、协调、保障和监督。社区居委会必须从政府行政事务的承担者转变为居民权利的代言人和维护者。［14］第三，转变政府职能，应坚持三项原则，即坚持“小政府，大社会”的导向原则、“以人为本，社区自治”的目标原则和“权随责走，费随事转”的操作原则。［15］所以，政府将自治的权力下放给社区居民委员会的同时，还要加强对社区居委会的指导、协调、保障、监督。

（二）培育参与主体，建立多元化的自治组织参与体系

建立多元化的组织参与体系，充分发挥各类组织的参与积极性，整合各方力量采取共同行动是促进社区自治的重要内容。正如博克斯在《公民治理：引领21世纪的美国社区》中所指的那样，社区内的公民治理是指公民、社区组织和政府在社区管理中应发挥各自不同的作用，意味着政府的参与并非唯一的社区建设力量。［16］所以，应当培育并引导各类组织并加强其对社区自治的参与力度。多层次的组织参与体系包括社区党组织、社区企事业单位、社区中介组织等主体。第一，社区党组织应当发挥思想领导和文化引领的主导作用。发展基层群众自治，必须强化基层党组织的领导，以增强基层群众自治组织对基层重大事项的统筹、协调和引导，有效实现组织意图与群众利益的有机统一。［17］应鼓励社区在居民楼里成立党组织，通过这些党小组，细化社区党组织，规范党的组织生活，增强党支部的吸引力和活力，把党组织延伸到千家万户。［18］第二，社区企事业单位应当发挥经济支持和资金赞助的协助作用。社区自治的重要难题就是社区居委会的财政不足，作为政府的重要协助力量，驻社区的相关企事业单位应当给予社区居委会财政上的适当支持，通过资金赞助等方式支持社区自治相关活动的顺利开展。第三，社区第三部门组织要充分发挥作为技术支持力量的重要作用。包括社区自愿组织和中介组织等在内的第三部门组织在承接政府公共服务职能、增加就业机会、缓解社会矛盾、维护社会公平正义上发挥着重要的作用。社区第三部门组织应当以自身专业化、高水平的能力给予社区自治相关的技术支持，政府也应当培育和扶持第三部门组织的发展。总之，社区党组织、社区居委会、企事业单位、第三部门等组织各司其职，在平等、信任、互惠、互助的基本框架下进行合作，共同为社区自治创造多元化的支持力量，促进社区自治。

（三）健全法律制度，明确社区自治的法治化方向

社区自治离不开法律法规的保驾护航，只有相关法律体系、配套制度、相关规则的建立和完善才能真正促进社区自治有法可依，有章可循。健全法律体系要求完善三个层次的法律与制度。一是宪法和法律层面。尽快修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，填补旧法中的缺漏，明确居民委员会的职权范围，并将社区成员代表大会制度、自治组织结构等以法律的形式确认下来，从而巩固社区自治组织的体制改革和创新的成果，进一步推动社区自治的健康发展。［19］通过制定、修改、完善相关法律，切实保障社区自治组织的主体地位，提高社区居民对社区自治的认同，确保社区自治的法治化。二是集体选择的规则。社区居民代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会作为社区居民集体决策和集体管理的重要平台和机构，各自要发挥相应的作用。社区居民代表大会是社区自治体系的最高权力机构，应制定相应的制度和规则，使社区居民代表大会成为社区居民表达自身利益诉求、维护公共利益的载体与平台；社区协商议事委员会是实现专业化、组织化监督的主要机构，应当加大监督力度；社区居委会是执行机构，应当明确相应的规章制度，保证社区自治制度化、规范化和科学化。三是操作层面的规则。操作层面的规则与社区公共事务息息相关，通过细化、明确、可操作的制度和规则确保居民依照相关规章制度，合理、有序、积极地参与社区公共事务的自主治理。从社区层面来说，应当因地制宜地制定符合社区实际情况和发展需要的各种自治章程和规范、居民公约等，通过制度化的科学方法和民主化的基本方式规范社区组织、居民等主体的行为，并以此作为利益调节与冲突协调的规范和依据。

（四）加大教育培训，营造社区自治的良好文化氛围

界定权力边界、引导多元参与、健全法律体系主要是为了营造社区自治良好的外部环境，激发社区内部居民的自治参与热情和提高居民的自治参与能力也是至关重要的。社区居民参与热情不强、参与能力不足和参与层次不深是社区自治难以实现的内生性原因。所以，引导居民参与社区公共事务和提高他们的参与能力对于实现社区自治的重要性是不言而喻的。第一，通过完善社区基础设施建设，如社区图书馆、社区活动室和社区公共体育设施等，提高居民对社区环境、配套设施、社区文化的满意度和认同感；在社区中开展常态化的人文关怀活动，促进居民之间的融洽关系，塑造社区共同价值观，促进社区由“生人社会”向“熟人社会”的方向发展，进而增强社区居民的认同感和归宿感。第二，通过社区事务公示制度和相关宣传教育活动，让社区居民了解社区的公共事务，以提高社区居民参与社区事务的积极性和主动性。第三，提高居民的自治能力是社区自治的内在要求，应当通过培训、实践等方式提高居民的参与能力，从而进一步增强社区自治的有效性。

（五）加强队伍建设，提升社区工作者的专业素质

社区专职工作者作为社区自治组织的具体执行人员，其职业化、专业化的能力与素质直接影响社区自治方法的转变和社区自治能力的提升。社区自治需要多样化、科学化、系统化、专业化的知识，因此有必要加强社区自治队伍专业化建设。通过借鉴现代专业知识和现代企业管理制度对社区工作者进行招聘、管理、培训，进一步提升社区工作者的专业素质。通过培训使社区专职工作者充分认识到社区自治的重要性、可行性、实践性，系统地学习社区自治的基础理论和操作方法，从而使社区工作者掌握更多社区自治的方法和技能，以全面提升社区专职工作者的专业素质，培育自治意识，增强自治能力和水平。此外，引导社区工作者树立正确的自治观和权力观也是提升社区队伍的管理意识、教育意识、服务意识、监督意识的重要基础。

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