半竞争性选举、权力继替与基层非正式治理——以江西W村第九届村委会选举为个案

尹利民，刘承贵

(南昌大学公共管理学院，江西南昌330031)

[5] 尹利民，穆冬梅.委托投票、半竞争性选举与基层的弱民主化治理——以C县上付村六届(1999～2014年)村委会选举为例[J].南昌大学学报，2015(3).

专题研究——村民自治与基层治理

半竞争性选举、权力继替与基层非正式治理
——以江西W村第九届村委会选举为个案

尹利民，刘承贵

(南昌大学公共管理学院，江西南昌330031)

以江西省C县W村第九届村委会选举为个案分析，研究表明：选民经过多年的民主训练和实践，中国农村的村委会选举已经开始出现了半竞争性之特性，并影响村庄权力的继替方式，继而导致基层非正式治理的出现。虽然非正式治理能够适应当前中国复杂多变的基层社会，并取得了一定的绩效，但从长远看，这种治理方式不可持续，也不利于村民自治的有效实现。通过提升选举的质量来规范权力的继替方式，并促进基层的非正式治理向正式治理转变，才是村民自治的有效实现之路。

半竞争性选举；权力继替；非正式治理；村民自治

一、研究背景与问题的提出

通过提高村委会选举质量来提升基层治理的水平，以推动村民自治的有效实现，一直是中国基层治理运行的基本逻辑。然而，由于当前中国农村村委会选举的质量普遍不高，村民自治内在的各项指标没有很好地实现，因而中国基层治理的前景不容乐观，有学者甚至认为中国农村已经出现了“复合性治理”危机。[1]无疑，这种局面将不利于国家治理体系构建与国家治理能力提升之国家战略的实现。

尽管在中国农村村委会选举效用的问题上，学者们的看法并不一致，但大多数学者还是认为，选举与治理之间具有很强的相关性关系。[2]或许正基于此，目前中国基层治理的改善之策主要是试图通过提高村委会选举质量之路径来实现。虽然中国农村村委会选举遭遇了诸多困难，但经过多年的实践，其在选举程序、选民的民主意识以及选举过程和结果等方面大有进步，表明中国农村村委会选举的质量在不断提高。从理论上讲，选举与权力具有紧密的关系，通过选举来规范或约束权力的运行历来是政治的基本逻辑。然而，由于我国许多地方农村村委会选举受宗族、派系等地方性势力的干预，乡镇组织也或明或暗试图左右选举结果，从而在一定程度上影响到了村庄权力结构的配置，进而对基层治理带来了一定的负面影响。从1998年国家颁布实施《村委会组织法》以来，村庄权力的配置基本都是通过直接选举的方式来实现，而选举对村庄权力配置影响的程度又取决于选举的质量，确切地说是选举的竞争性程度。因此，从这个意义上看，提升选举的竞争性，是村庄公共权力民主化配置的前提，也是村民自治落到实处的关键。从学界看，选举可以促进民主化，尽管当前中国许多地方的农村村委会选举被操控，选民投票不自由，但定期的选举可以训练选民的民主技术，提高选民的民主素养，因而从长远看是有利于民主的。[3]当然，也有学者持悲观的态度，认为现有的选举方式是不能改善治理的绩效，其原因在于中国政治体制的结构性问题。[4]

经验研究表明：多次的民主实践对训练选民的民主观念等有显著的影响，而且经历多次选举历练后，村委会选举在规范化、程序化和民主化等方面有长足的进步，其竞争性程度也有明显变化，至少在许多地方开始出现半竞争性(Semicompetitive Elections)的选举。[5]8-15然而，我们也看到仍然有许多地方的村委会选举只有形式，无实质内容，选举并没有成为村庄权力配置的主要因素，从而整体上影响基层的治理效果，出现了大量治理的“难点村”问题。比如，袁方成教授在湖北的调查就发现此类问题。那么，村委会选举到底在多大程度上影响村庄权力的配置，进而影响基层治理的形式？一言以蔽之，村庄权力配置的影响因素到底有哪些？如何影响基层的治理？

现有文献在探讨村庄权力结构方面有许多独到的研究，如仝志辉等对村庄权力结构的分析[6]，肖唐镖等对村干部的来源分析[7]，等等。但既有文献忽略了选举的竞争性程度与权力结构配置的关系，以及这种权力结构将会给基层治理带来何种影响？鉴于此，本文以江西省W村第九届村委会换届选举为个案，再结合课题组在江西省C、T两县39个村的情况，试图进一步探讨选举、村庄权力结构与治理的关系。

W村是课题组在C县跟踪观察的20个村之一。W村结构相对简单，由3个自然村组成，均为独姓聚居，分别为华家、吕家和邓家，各家都有族谱及祠堂，其中华家人口约占全村总人口的41.38%。W村共540户，2 900人，其中男村民1 500人，女村民1 400人；党员42人，其中男党员41人，女党员1人；劳动力人口约1 870人，其中在村内务农的约400人，外出劳动力约1 470人(外出为别人打工的1 270人，外出自己做买卖的200人)，无外来劳动力；近五年返乡的打工人员在200人左右。

二、半竞争性选举与村庄权力结构

2014年是W村第九届村委会换届选举。与其他大多数村庄一样，W村的村委会选举也经历了“控制型选举”，到“半控制型”，再到“半竞争性选举”的演变发展过程。[5]8-15

(一)半竞争性选举：W村的经验

按照美国著名政治学家熊彼特的观点，“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”[8]通俗地说，民主就是一个由民众在定期的、有程序和有规则的竞争性选举中选择国家执政者的政治体制。虽然熊彼特的观点引来学界的众多非议[9]，但大多数学者基本认同选举与民主是具有强相关性关系。笔者也基本赞同熊彼特的观点，并认为竞争性选举是民主最为核心的要件。衡量选举是否具有竞争性，一是看选举的过程是否遵循既有的程序和规则；二是看选举的结果是否确定。如果依据上述标准，并移植到村委会选举，那么，竞争性的村委会选举至少具有以下几个特征：一是候选人之间有充分的竞争；二是选民自由而秘密地投票；三是选举结果的不可预知性。

如果依此标准来判断，当前中国许多地方的农村村委会选举还没有达到充分竞争性程度，至多只能用半竞争性来概括*本课题组在江西C、T两县40个村的跟踪观察研究、袁方成教授在湖北省的观察研究以及孙秀林对全国400个村的抽样统计分析可以支持上述判断。，即在选举过程中，形式上符合上述三个标准，但程度比较低。换句话说，形式符合选举的基本程序，但候选人之间的竞争不充分，仅限于部分委员的竞争，选举结果基本可预期。本文以W村为例，来具体说明。

首先，候选人竞争方面。如前所述，W村由三个自然村组成，即邓家、吕家和华家，属“两强一弱”型村庄结构，吕家和华家强，邓家相对弱。也正因为如此，长期以来W村形成了主任在邓家，委员在吕家和华家的“均势型”权力结构。[10]W村宗族势力较强，并影响村庄的权力结构配置。在历史上，吕家与华家在村庄资源争夺、村庄边界划分等方面积怨颇深，并延续至今，两家都不愿对方小组中的人员担任村主任，因而在选举投票过程中，主任票都投给邓家，即使邓家推出来的候选人并非公认的合适人选。因而，从1999年至今，村主任基本都是由邓家的邓DS担任，而委员的竞争主要在吕家和华家内部。

有意思的是，华家小组华CZ在第九届换届选举中，曾试图打破这种态势，欲参与村主任的竞选，并在背后做了一些动员工作，但最终因得不到吕家、邓家村民和W镇的支持而没有成功。道理很简单，W镇并不希望已形成的均衡态势被打破，给W镇的工作带来不必要的麻烦，邓家、吕家的村民也不希望主任出在华家而影响吕家和邓家的利益。这样，得不到W镇和选民支持的选举，华CZ要想打破已有的均衡是非常困难的，因而选举的结果基本是确定的，选民的投票意向也基本保持不变，选举的竞争仅限于小组的内部。如W村在第九届换届选举中，华家一名委员刚好到了退休年龄，有一名委员空缺，华家两名候选人华GM和华MT参与竞争，并各自做了很多工作。华GM动员家人拉票并亲自监督投票的全过程；华MT则利用其与邓DS的亲戚关系，通过邓DS出面在邓家和吕家进行动员，最终华MT成功当选委员。

其次，投票的方式方面。与其他大多地方一样，W村的委托投票率比较高，但与过去几届相比较，在投票的自主性和秘密性方面有所进步，即接受委托的基本都是自家人，投票人投票过程基本没有受到外界的干扰，华GM等人的监督也是促使选举恪守程序的原因，因而选举呈现出一定的竞争性。

可见，有了村庄精英的介入、选民民主意识的觉醒，乡镇组织在恪守选举程序方面大为改观，但竞争并不是很充分，仅局限于部分委员之间，因而是一种半竞争性的选举。

当前中国农村村委会选举中的半竞争性特性，是我们在跟踪观察江西省C、T两县40个村发现的一种新现象。在笔者跟踪观察的另一个村，其呈现出的半竞争性之特性则更为明显。[5]8-15当然，限于个案研究的固有缺陷，我们无法推断中国农村村委会选举的半竞争性具有普遍性，还需要扩大样本去检验。

(二)半竞争性选举下的村庄权力结构

从理论上讲，竞争性选举的结果是不确定的，而不确定的选举结果容易导致村庄权力结构不断重组，进而造成村级组织的不稳定性；相反，在控制型选举的条件下，因选举流于形式，选举结果往往是确定的，从而导致村庄权力结构相对稳定。但两者所赋予的民主价值却是不同的，前者因追求选民投票的自由性、结果的不确定性、权力结构的变动等民主固有属性，从而为村民有效地约束公共权力、参与村庄事务的管理提供了前提，这正是民主的正面价值之所在；后者由于乡镇组织控制选举，进而控制选举结果，村庄权力结构稳定但却容易导致权力的模块化[11]，从而丧失村民参与的活力，与民主的价值相悖，也不利于村民自治的有效实现。

半竞争性选举下的村庄权力结构则处于两者之间，具有总体稳定与局部不稳定的结构特性，即总体上村庄权力结构处于稳定状态，但又存在局部的不稳定。此举表明村级组织能够按照组织意图顺利地完成权力交替，在某种程度上也能得到村民的支持，但不会给整个村庄的权力格局带来实质性的影响。

再结合W村第九届村委会换届选举进一步说明。如前所述，W村的权力结构总体上保持不变，即书记与主任一肩挑，由邓家出任，委员由华家和吕家分别担任，只是华家的委员在人选方面有所变化，但总体上不会给W村的权力格局带来变化。由于整个权力格局的相对稳定性，从而乡村关系没有实质性的变化，意味着既已形成的权力均衡格局没有被打破。因此，W镇对此没有异议，基本上把选举权完全交给村民，由竞选者自己充分争取选民的支持。对此，W镇对选举的要求是恪守选举的程序，要求选举严格按照《组织法》的相关规定，保证选举的有效性。

显然，W村的村庄权力结构的继替与形成，与其选举的半竞争性有关。选举的半竞争性，意味着选民在某些方面能够做到对议程的控制，有一定程度的选举自由和投票的秘密性，但又不完全这样。因此，这种性质的选举，使得村庄的总体权力格局不会发生变化，权力的继替仍然延续既有权力格局的惯性，但局部的选举结果有一定的不确定性，选民可以参与其中并影响权力的配置。W村书记主任一肩挑的组织意图能够实现，也正是W村选举的半竞争性使然，即村党支部书记参与村主任竞选，在不违背组织程序的前提下，能够顺利当选为村主任。

与半竞争性选举相对应的是竞争性选举，竞争性选举因为选民对议程的控制，选举投票的秘密性、自由性，使得选举结果具有不确定性。因而，竞争性选举给权力结构带来相对不稳定性和结果的不可确定性。正如前文所言，半竞争性选举下的村庄权力结构容易形成权力的模块化特性，从而不利于村庄治理的优化，也不利于很好地约束村庄的权力运行。W村邓DS，从1999年开始就一直担任村党支部书记，并同时兼任村主任；吕家村吕某(民兵连长)、吴某(妇女主任)也从2002年至今一直是委员；只有华家村的两名委员出现过权力的更替，主要原因是年龄问题。

可见，在半竞争选举的态势下，村庄权力格局呈现的是一种局部稳定的特性，这种权力继替的方式对村庄的治理会带来一定的影响，以下我们再作进一步分析。

三、权力继替与基层的非正式治理

从逻辑上看，权力的继替方式与治理绩效有很强的相关性。民主化的权力继替方式推动正式治理，而非民主化的权力继替方式对应的则是非正式治理。

(一)非民主化的权力继替与基层的非正式治理

从W村的经验可知，在半竞争性选举的环境下，村庄权力的继替是在乡镇政权与原有村级组织共同作用下发生并完成的，即在乡镇政权的主导下，利用现有的制度安排，部分尊重乡村组织的意见来完成权力的继替。在这种情况下，村干部的轮换总体上受乡镇政权的干预，但也存在一些缝隙，村民可以利用规则和法律来寻找机会，从而使得村庄权力格局呈现出总体稳定性和局部不稳定性的特性，这是一种非民主化的权力继替方式。

权力结构的总体稳定性意味着权力的继替可以在乡镇组织的主导下完成，被乡镇组织看中的干部能够继续当选或留任，乡村关系因此能够继续得到维持。从理论上讲，权力在某种程度的稳定是有利于治理的，因为权力稳定可以保证政策的连续性，同时也能够降低权力更替过程中资源的消耗。一般而言，乡镇组织都希望维持原有权力结构的稳定，反对权力均衡的格局频繁被打破。然而，权力结构的过度稳定也会给治理带来负面影响，如村干部推陈出新的动力不足等，且长期得不到调整的权力结构容易结成权力的模块化，导致政治精英对事务的操纵，进而导致腐败，等等。因而，民主治理的诉求就要定期地更换权力，打破长期以来形成的权力垄断格局，从而把自由、平等和公正的价值相互联系起来以及为把解决价值冲突放到公开参与公共过程之中提供一种方法。[12]

如果从组织学的角度分析，可以发现由于基层组织非严格意义上的科层组织，因而其并不一定能够按照科层组织的运作规则运行。然而，基层组织仍然具备组织的基本要素，因而组织效率的提高同样需要遵循组织的基本规则。组织内部有正式规则与非正式规则之分，按照韦伯的理论：“成熟的科层组织中，个体成员的过度裁量与灵活掌握不被鼓励，而正式规则成为限制成员裁量权和执行灵活性的铁笼”。[13]即便如此，正式规则因其要求行为的程序化、等级化和非人格化，使行动结果具有很大可确定性，而且正式规则在协调复杂行为、协调资源配置以及约束外部人员的相关决策等十分有效[14]，因而正式规则下的治理是一种正式治理，即恪守科层制规则，注重治理的程序化和规范化。正式治理是科层制的基本要求。

然而，正式治理是以严格的组织体系为前提，以稳定的组织架构、完备的规章制度为基础，需要有一套成熟而有效的约束和监督机制作保障。显然，目前中国的基层组织缺乏此条件。在中国基层政府中，虽然乡镇政权组织属于完整的一级政府，组织结构相对完整，也有一套比较完善的治理规则体系，但乡镇组织直接面对的是地域文化丰富、区域差异大、村民行为规范性差的中国广大农村。乡镇以下是村，村虽非中国的一级政府，却是基层治理的重要单元。村一级组织比较松散，不属于韦伯意义上的科层组织。而且，乡村是中国最为基层的组织，面对的是复杂多变的社会现实，承担着诸多由上自下的任务。正式治理往往难以完成上级交代的任务，而需要辅之以非正式治理，即不是严格遵守正式规则，而是利用大量的非正式规则(如人格化、感情因素、非制度化等要素)渗透到治理过程中。

当然，更为重要的是，乡村惯有的非制度化的权力继替方式，加剧了基层的非正式治理方式。如前所述，由于当前的中国农村村委会选举仍然是属于一种半竞争性的选举，从而导致村庄权力继替的非民主化倾向明显，即村庄权力配置方式并非完全按照民主化、制度化的规则进行，乡镇政权组织、原有村干部和地方势力比如宗族都会对权力格局的形成产生影响。乡镇组织通过其动员、信息等方面的优势，影响选举结果，原有村干部也会利用其平时工作中积累的资源或明或暗地影响选民的投票倾向，选民利用选举的机会来表达诉求，在一定程度上也会影响权力结构。非民主化的权力继替方式，推动了乡村两级在治理过程中的非正式治理倾向。非正式治理注重治理的结果，忽略治理的基本原则，从而降低基层治理的绩效，而选民的选票不足以限制公共权力的运行边界，村民的低度参与以及乡镇组织对乡村权力结构配置的干预，加剧了基层治理过程的政策工具性的特征。

(二)正式治理与村民自治的有效实现

2013年，中央一号文件提出“要探索在不同情况下的村民自治的有效实现形式”；党的十八届三中全会提出，要构建国家治理体系和治理现代化，以此来推动中国的改革开放，全面深化各个层次领域的改革。正式治理要求治理的规范化、程序化和制度化，治理的过程遵循既有的法律法规，注重村民的广泛参与，真正做到村庄的事务由村民自己管理，因而正式治理是村民自治的有效实现形式。

显然，当前中国基层普遍存在的非正式治理与村民自治的有效实现存在一定的张力。基层非正式治理的普遍化，与基层的治理能力及繁重的任务有直接关系。正如上文所述，一套正式的科层制的治理规则，无法适应多变的基础治理现实，但非正式治理因其不确定的治理结果和人格化的治理规则的适用，不利于充分调动村民参与治理的积极性，也不利于对村庄权力的有效约束，因而，在一定程度上影响到了村民自治的有效实现。

有研究认为，村民自治的有效实现需要文化基础[15]、空间基础[16]和产权基础[17]，但我们认为更需要政治基础，更需要建立在充分竞争性选举基础上规范化的权力继替方式的制度基础。

当然，从课题组对W村跟踪观察研究的情况来看，实现农村的竞争性选举目前还缺乏一定的条件。从宏观制度环境看，虽然国家在大力推进村民自治的有效实现，希望能够落实法律赋予村民治理的自主权；但另一方面，国家权力尤其是党的权力又希望能够成功地渗透到底层社会中，在充分发挥党组织的引领作用的基础上，整合中国的乡土资源，为提高基层的治理绩效服务，同时使党的路线、方针、政策能够不折不扣地在中国社会得到执行，以获取执政的合法性资源。[18]从微观环境来看，中国基层社会承担了诸多的压力，或者说，中国社会转型过程中的问题主要集中在基层社会，对地方政府而言，获取治理绩效的合法性比政治合法性更为重要。因此，中国基层的非正式治理的普遍化，与其说是基层选举的不充分、权力结构配置方式的不合理带来的，倒不如说与中国社会转型而带来的社会结构的变化相关。社会结构的变化迫使地方政权把绩效放在优先发展的位置，由此导致治理方式的弹性增强，为非正式治理的存在提供了土壤。当然，我们推崇基层的正式治理，并非完全排斥非正式治理。因为一些非正式规则可以填补正式规则的“缺陷”，或者对正式规则进行调整以适应组织的特殊情况，促使组织目标的实现。我们反对的是非正式规则过度地凌驾于正式规则之上的非正式治理，从而出现治理的“逆科层化”[19]现象，而当前的基层治理就是属于这种倾向。因此，推动基层的非正式治理向正式治理的转换，对于村民自治的有效实现意义重大。

不过，由非正式治理向正式治理转换，首先需要建立制度化的权力结构配置机制，其前提是完成由半竞争性选举向竞争性选举转换。当然，由半竞争性选举过渡到竞争性选举，在当前中国农村现有的条件下具有一定的挑战性，因为农村人口流动性大，委托投票率高，村民参与公共事务的热情还没有完全被激发，再加之，乡镇政权对村级组织的干预等等因素都需要通过制度创新加以克服。其次要放权让利，提升乡镇机构的公共服务职能，明确县与乡、乡与村的权力边界，确定政府的公共权力清单，使村民的自我服务、自我管理、自我监督能够真正实现。

四、结 语

本文以江西省W村第九届村委会选举为个案，讨论了选举、权力与治理之间的逻辑关系，揭示了当前中国农村开始出现的半竞争性选举，使得权力继替方式带有诸多非制度化因素，从而导致出现了局部稳定的权力格局，并影响到基层的治理方式，即非正式治理。非正式治理虽然在一定程度上能够适应复杂多变的中国地方实际，但从长远来看，由于非正式治理结果的不可预期性，因而会带来一定的风险，也不利于调动村民的参与热情和积极性，与村民自治的要求相悖，不利于基层治理的良性运转。

基层的“非规范化”治理现象已经被学界所觉察，有诸多文献讨论了这一主题。[20]本文以经验文本和理论逻辑从另一个角度进一步印证了这一发现，同时也折射了当前中国基层治理过程中所反映的深层次问题与症结之所在。当然，局限于样本及个案研究的固有限度，这一发现在多大程度上可以反映中国基层的普遍问题，还有待于我们更为广泛和细致的研究，本文仅仅提供一个个案事实。

当前，国家正努力推进各个领域、各个层次的改革，国家治理体系的重构、治理能力现代化的提升离不开基层治理能力的现代化。因此，从这个意义上，转变中国基层治理的方式，不仅对于国家治理体系和治理能力现代化的战略实现具有重要意义，而且对于社会秩序的维护也具有重要的价值。如何转变中国基层治理的方式，如何提高基层治理绩效，从理论和国内外经验来看，村民自治是其推动的基本方向。因此，探寻不同情况下村民自治的有效实现形式是摆在我们面前一项紧迫而艰巨的任务。无疑，探索中国农村竞争性选举的实现条件是村民自治有效实现的重要政治基础。

[1] 肖唐镖.近十年我国乡村治理的观察与反思[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2014(6)：1-11.

[2] 徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2014(4)：1-8.

[3] Shi Tianjian. Village Committee Elections in China：Institutionalist Tactics for Democracy[J].World Politics，1999(3): 385-412.

[4] Tan Qingshan.Why Village Election Has Not Much Improved Village Governance[J]. Journal of Chinese Political Science,2010(15):153-167.

[5] 尹利民，穆冬梅.委托投票、半竞争性选举与基层的弱民主化治理——以C县上付村六届(1999～2014年)村委会选举为例[J].南昌大学学报，2015(3).

[6] 仝志辉，贺雪峰.村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权力的合法性[J].中国社会科学，2002(1)：158-167.

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[19] 尹利民.逆科层化：软约束条件下基层政府的信访治理与组织运作——基于基层政府行为的组织学分析[J].学习与实践，2014(5)：72-80.

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[责任编辑：林丽芳]

Semi-competitive Elections, Power Transmission and Basic Informal Governance:A Case of the Ninth Session of the Village >Committee Election in Village W, Jiangxi

YIN Li-min,LIU Cheng-gui

(School of Public Administration，Nanchang University，Nanchang 330031, Jiangxi, China)

Based on a case of W ninth-village elections, Research results reveal that village elections have the characteristics of semi-competitiveness after villagers' years of democratic training and practice, which has influence on the way of power transmission and brings about basic informal governance. Although informal governance in the local government could be adapted to the complicated and changeable grass roots society and obtain some achievements, this way of governance is not sustainable, and it is not conducive to the effective realization of the villager autonomy from a long term. It is an effective way of the villagers’ autonomy to regulate the power of transmission by improving the quality of elections, and promote the transformation from informal to formal governance in the grass roots society.

semi-competitive election; power transmission; informal governance; villager autonomy

2015-05-28

江西省社会科学“十二五”规划项目(14SH01)；教育部人文社会科学研究规划基金项目(13YJA840029)；江西省教育厅重点研究基地招标项目(JD1350)

尹利民(1969-)，男，江西永新人，南昌大学公共管理学院教授，博士生导师，博士； 刘承贵(1992-)，男，江西遂川人，南昌大学公共管理学院2013级政治学理论专业硕士研究生。

D621

A

1674-3199(2015)04-0001-06