当前政府监管存在的问题及其破解之道

袁维海

（安徽行政学院，安徽 合肥230059）

深化行政审批制度改革，推进简政放权、放管结合、优化服务，是政府推进职能转变的一次自我革命，是加快建设法治政府和服务型政府的必然要求，是释放改革红利、完善市场秩序、增强企业活力、推进“大众创业、万众创新”的重要抓手。在行政审批制度“放、管、服”的改革过程中，行政审批制度改革权责体系虽初步建立，但未能完善，在实践中阻滞着我国行政审批制度改革的进程。为此，本文在指出当前政府监管存在突出问题的基础上，结合创新政府监管与优化政府服务的已有改革探索，从加强顶层设计、创新监管方式和完善监管机制三方面提出了破解之道。

一、当前政府监管存在的突出问题

（一）重审批、轻监管现象普遍存在

目前，我国的政府职能正在进一步转变、服务型政府的建设速度日渐加快，但是，部分地方政府部门和工作人员法治观念稍显淡漠，重审批、轻监管的问题尚未得到根本解决，对其主体行政行为以及其他需要监管的事项的合法性与规范性要求不够。有的行政审批部门在如何办理许可证和有关批文方面投入很多精力，对取得许可证的单位和个人是否严格按照国家有关法律、法规从事经营活动却监督不力、管理不严。除此之外，没有设定权的省级行政机关为加强对具体事项的管理而出台的规范性文件普遍规定审批时应准备各种资料，但准入后对监管的手段和方法却规定得相对笼统，下级机关往往无法遵从。

（二）动态监管机制尚未建立完善

一是根据法律、法规、规章的颁布、修改、废止、解释和上级政府取消调整权力事项等情况，对权力清单和责任清单进行动态管理的机制尚未完全建立。二是按照推行网上办事、优化运行流程、提高行政效率的要求，统一的政府权力清单和责任清单网上运行平台不够完善。三是对保留和下放的权力事项，还没有建立规范高效的政府权力运行和监督制约机制。另外，对工商登记前置改后置审批事项，还没有完全按照“谁审批、谁负责，谁发证、谁监管”的原则，建立完善的部门联动监督管理体系。［1］导致行政审批改革过程中缺乏统一有效的制度规范、责任追究不到位，而且随意审批、低效审批、权钱交易等现象时有发生。

（三）制约和监督机制尚不健全

一方面，我国虽然已经建立行政效能投诉、行政首长问责、行政审批电子监察、行政效能评估等监督制度，但是这些内部监督往往缺乏制约和强制性保障，人民群众和新闻媒体所发挥的外部监督作用尚不够明显。［2］行政监察部门难以全方位地监督行政服务运作过程中的审批受理、现场核查、材料报送、决定和证书送达、样品抽取及许可范围等环节；另一方面，行政处罚裁量权细化、量化的行使基准不够明确和具体，法外增加审批条件、超时审批的问题依然存在。而且，审批“当关”、公章“旅行”、公文“长征”等乱象，以及被李克强总理斥之为“天大的笑话”的被要求证明“你妈是你妈”的现象也并不少见。在项目建设、市场准入等方面，尚未建立科学有效的监管机制，且缺少相关法律法规的明确规定和必要的执法监管力量，审批事项后续监管的范围还十分有限、监督力度不尽人意、监督效果也不很理想。

（四）信息化平台尚未完全构建

一是网络审批现状欠佳。目前，网上行政审批的大数据融合平台尚未形成，行政审批服务网站功能还比较单一，网上并联审批和跨层级联动审批还十分困难。此外，行政审批制度标准化建设仍处于起步阶段，结合网络平台同步推进的速度偏慢，权力清单、审批办事信息公开力度还不够，一定程度上制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力。不同部门各自为政，频繁建设系统平台，造成了较大的浪费，这些情况的存在已经成为阻碍信息化发展的瓶颈。二是信息壁垒尚未打破。行政审批制度改革难点在于打破各部门之间信息壁垒，当前，各部门的审批系统尚未实现对接，无法实现资源共享。不少审批事项监管缺失，仍然存在多个部门互为前置、令申请人无所适从等情况，不同部门之间信息难以共享，这些情况不但增加了企业及群众的办事成本，而且在企业、群众办事过程中造成了极大不便。

二、创新政府监管与优化政府服务的路径选择

（一）加强顶层设计，实行法治监管

对我国不同层级的各部门及工作人员而言，行政权力清单制度工作是一项全新的工作，目前，在这一方面，从中央到地方都处于摸索、尝试、探讨阶段。如何进一步扎紧权力的“笼子”，实现对权力监管的制度化、法治化是一个深层次问题。当前，在简政放权后规范行政权力监管提供制度保障上，一方面，应及时修改补充完善相关法律法规；另一方面，已经简政放权的事项方面，有必要抓紧清理和制定统一、权威、系统的监管制度。凡需要加强事中事后监管的事项，都应当明确监管任务、内容标准、程序，促进依法用权；凡是不涉及国家秘密和国家安全的事项，各级政府应把简政放权后的监管任务、监管措施、责任追究等问题以制度化方式公之于众，强化对权力运行的监管、规范政府行政行为。

为确保政府权力运行过程进行严格、高效的动态监督管理，安徽省人民政府在全国率先出台了《安徽省政府权力运行监督管理办法》（皖政〔2015〕69号），并于2015年7月11日公布施行，这一《办法》对政府权力运行监管任务、监管措施和责任追究等做了一系列规定，要求政府部门在权力运行过程中遵循依法依规、公开透明、规范运行、创新管理的原则，强化了对政府权力运行全过程的动态监管，规范了政府行政行为，这一《办法》的公布施行对推行简政放权、放管结合、优化服务等大有裨益，必将对治理懒政庸政行为、提高政府行政管理效率起到积极的推动作用。

（二）创新监管方式，实施科学监管

一是推行信息化监管。首先，加快建设政务服务体系。纵向上明确省市县乡政务服务管理机构上下级政务中心之间的关系，横向上明确政府政务中心与部门分中心之间的关系，构筑上下联动、部门协同的工作网络，显著增加现有政务服务中心服务广大群众的整体效益。由政府经信委、发改委等部门牵头，统一建立内外网数据交换机制，最大程度降低人力成本、提高行政效率，保证网上远程审批的推进力度；统筹各部门信息技术规划方案，形成规范统一、上下联动的电子政务审批网络体系；构建行政审批共享机制，实现行政层级之间、地区之间、部门之间信息共享。其次，着力完善电子监察体系。对每个审批事项要进行全过程的实时在线监察，真正实现公共权力在阳光下公开运行，同时进一步加大电子监察系平台建设，如：安徽省亳州市建设网上办事大厅，实施“互联网＋政府服务”，实现“群众点键、数据跑腿”，创建了权责一致、全程监察的政务管理制度体系，显著提升了政府管理扁平化水平，突出体现在“三个转变”：即变“群众跑腿”为“数据跑腿”，群众办事只需在网上上传资料，证件免费就可以快寄到家，足不出户就可以把事情办好，有效解决了“门难进”问题；变“面对面审批”为“不见面审批”，就是要求网上办事全过程中经办人与办事人不谋面，打破了传统的靠人情、找关系办事的格局，解决了“脸难看”问题；变“办事求政府”为“政府帮办事”，该市网上办事大厅将政府服务送到县乡基层，将过去的群众办事求政府转变为政府向企业和群众主动推送公共服务，解决了“事难办”问题。安徽省芜湖市实行全程电子监察，分部门和分环节进行制度化监督，避免了办事靠走关系、找熟人的“权力寻租”现象。再次，加强各类平台共享互联。整合各类平台，将政府权力清单平台与政务平台、电子审批电子监察平台结合起来，运用“互联网＋”和现代信息技术，实现标准统一、资源共享、业务协同，变“群众跑路”为“信息跑路”，实现从“桌上”到“网上”和“掌上”转变，以提高办事效率、方便群众办事为重点，建立统一的权力事项查询和办理平台。

二是加大常态化监管。通过书面检查、实地调研、问卷分析、函询调查、定期检验等方式，对行政相对人从事行政审批事项活动加强监管。可以建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”机制，改变前置监管，加强事中事后监管，最大限度减少自由裁量权，还应及时向社会公布抽查及处理结果，与社会信用体系相衔接，建立诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度。［3］安徽省各级政府十分重视市场主体和市场行为的监督管理（特别是加强对食品安全、环境保护、安全生产等事关人民群众切身利益领域的监管），注重强化市场主体信用体系建设，于2014年10月1日在全省铺开企业信息公示制度，如企业未如期公示年报或信息不实将被列入“黑名单”。政府采购将对列入“黑名单”的企业进行限制或禁入，使广大市场主体不为“随意执法”所扰，也不越雷池合法经营。安徽省芜湖市围绕放管结合，整合下沉资源，在社会管理领域和市场监管领域推进网格化管理。全市划分为城乡无缝覆盖的社会管理网格和市场监管网格共4 751个，“网格化”综合管理信息化体系实现了“一张底图分网格，一个平台纳事项，一个体系促运行，一套机制保长效”。

（三）完善监管机制，形成监管合力

一是完善行政审批全方位监督机制。一方面，明确行政审批制度改革统领、结合单位的监管职责分工，加强对行政审批制度改革落实情况和行政审批事项办理情况督查，强化部门间的监管合力。另一方面，将行政审批纳入人大、政协、行政监察、司法机关的重点监察范围，从省级层面整合监管机构，组建综合性、强有力的监管机构，有效构建全方位、多角度监管体系，完善监督指导和政务公开考核问责等机制，形成年度考核、月度通报、网上监控、第三方评估等多层次相互补充的监督保障机制。安徽省建立完善了“1＋X”的制度框架，构建出依法依规、公开透明、纵横协同、全程监督的监管体系。［4］

二是建立第三方评估常态化机制。开展第三方评估是一项重大的制度性创新举措。应该将新型智库建设与改革成效评估、政策落实评估等有效结合，建立专业化、精细化、常态化评估机制，确保改革成效和问题能够及时反映出来、人民群众对于改革的要求能够全面收集上来、智库成果和专家意见能够有效吸收进来，以保证行政审批制度改革能够合乎规律、契合民意。要创新第三方评估机制，采用政府购买、委托研究、课题招标等方式，加强行政审批制度改革评价指标体系和监管评估体系研究，同时还要加强新型智库建设，提升第三方评估机构的能力和水平，加强对第三方评估机构评估能力、评估机制、评估结果的评估。［5］

三是优化行政审批政策宣传机制。第一，在加大各种媒体宣传力度的基础上丰富内容、创新手段。通过媒体积极宣传地方政府行政审批制度改革的经验与做法，促进不同地方政府在行政审批制度改革过程中的交流，为有效推进全国行政审批制度改革进程创造条件。第二，深入到各部门、工业园区、基层和企业之中开展政策宣传、现场解读，加大行政审批制度改革典型政策、典型做法等典型案例的提炼和整理，进一步丰富宣传渠道、创新公开方式，提高政策的知晓率和透明度，保障企业、公民和专家的知情权、参与权和监督权。

三、结 语

当前，我国行政审批制度改革已进入深水区，更加注重实质性、全面性、系统性，改革总体难度也随之加大，突破价值则显得更高。现存问题主要有：国家层面顶层设计、原则标准、法规制度等缺乏统一的规范和设计，地方政府落实程度参差不齐；部分地方存在“名放实不放、责放权不放”的现象，束缚企业生产经营、影响人民群众创业创新的事项取消下放不够，可能成为深化简政放权改革的“中梗阻”；组织成熟、自律规范的社会组织尚不能适应下放承接的需要，中介机构市场化程度不高、服务效率较低、收费名目繁多、监管不到位以及“红顶中介”等影响行政审批事项的承接；在政府监管中，还存在专项集中检查较多，日常监管不及时、不到位，事中事后监管机制还不健全等问题。出于对这些问题的解决，有必要调动社会力量参与，利用技术手段、市场手段创新监管方式，完善行政审批全方位监督机制，建立第三方评估常态化、规范化机制，不仅要开展事中事后评估，更要重视事前评估，真正实现简政放权、放管结合、优化服务的改革目标。

［1］赵保胜.突破行政审批制度改革瓶颈的治理路径［J］.法治研究，2013（10）.

［2］关于深化行政审批制度改革工作情况的调研报告［EB／OL］.（2015-02-27）.http：／／www.dhzx.gov.cn／diaoyanshicha／2015-02-27／22745.html

［3］李克强主持召开国务院常务会议［EB／OL］.（2015-07-22）.http：／／www.gov.cn／guowuyuan／2015-07／22／content＿2900869.htm

［4］袁维海，姚玫玫.安徽省责任清单改革中亟待解决的问题［J］.改革内参，2015（17）.

［5］袁维海，姚玫玫.安徽省级行政权责清单改革实践［J］.行政改革内参，2015（47）.