发达国家食品安全可追溯体系对我国的启示

黄秀香

（中共福建省委党校 公共管理教研部，福建 福州350001）

当今世界，食品安全问题相当突出，英国疯牛病等疾病爆发和传播、比利时二恶英等污染食品事件、我国的三鹿奶粉事件等给人们造成了巨大的危害。为应对不断出现的食品安全事件，许多国家建立了食品安全可追溯系统以全程监控食品安全生产。我国开展食品追溯的试点较晚，在监管机构的设置、法律规范的制定等方面还不完善；美国、欧盟和日本等发达国家的食品安全可追溯体系构建时间较早，有较为成熟的经验可以学习和借鉴［1］，这对我国食品安全追溯体系的完善意义重大。

一、发达国家食品安全追溯监管体系的基本特征

（一）职责明晰的食品安全监管机构

欧盟的食品安全监管是集中管理，欧盟食品安全监管体制分欧盟和成员国两个层次，其食品安全追溯监管体系在纵向上存在于从欧盟到成员国内部各个层级之中，在横向上存在于各成员国之间。欧盟层级的监管机构主要有欧盟理事会、欧盟委员会、欧盟食品安全管理局。［2］欧盟食品安全的决策部门、执法部门是相分离的，欧盟委员会的健康与消费者保护总署是决策部门，欧盟委员会的食品与兽医办公室是执行部门，负责对欧盟各国食品安全操作标准的审核和监督。欧盟由食品安全管理局这一个独立的机构负责监测整个食物链（即“从田间到餐桌”）的食品安全并进行风险评估，并将评估结果及时向社会公布。各成员国为了贯彻欧盟食品安全相关的统一规定，都根据各自国情建立自己的食品安全监管机构，因此，各国食品安全监管机构的主体责任明确，既有统一性又有灵活性，如：德国负责统一监管的是食品与农业部，英国的监管则是由独立于政府之外的食品标准局负责。

美国的食品安全监管是以“产品管理为主，分段管理为辅”，主要由健康和卫生部、美国农业部、环境保护局、美国财政部、海关、联邦贸易委员会等6个部门的12个下属机构共同负责监管。其中健康和卫生部的下属机构有食品和药品管理局、疾病预防控制中心；美国农业部的下属机构有食品安全监察局、农产品市场局、谷物检验、批发、储存局、动植物卫生检疫局、农业研究局；美国财政部的下属机构为酒类、烟草和火器管理局。［3］各食品安全监管机构之间的协调由食品安全委员会负责。美国的食品安全监管机构虽然由6个部门来负责，但每个监管机构职责明晰，这些监管机构在食品安全标准、食品安全监管、食品安全教育等方面都各司其职，其中，健康和卫生部下属的食品和药品管理局管辖最多，凡涉及除肉类、家禽及加工蛋制品外的所有食品都由食品和药品管理局管理，美国农业部下属的食品安全监察局负责肉类、家禽和蛋制品的管理。高效、集中、针对性强的食品安全追溯监管形成了对食品安全“从田间到餐桌”的整个食品链的安全控制。

日本的食品安全监管由食品安全委员会、厚生劳动省和农林水产省三方共同负责监管。在各监管机构内部把决策部门、执法部门、产业发展部门完全分离、互不交叉，每个部门职责明晰且机构设置、人员结构较为合理。农林水产省的食品危机管理小组和生产局负责食品的安全和质量，其中生产局主要负责各种农产品及其产业管理、监督；厚生劳动省的食品管理局负责食品的流通过程的安全；食品安全委员会负责协调厚生劳动省和农林水产省的工作，负责食品安全的风险评估、风险信息的沟通与公开、政策的指导与监督。［4］

（二）科学健全的法律法规体系

最近30多年以来，欧盟制定了20多部食品安全的法律法规，有了完善的食品安全法律法规体系，欧盟的法律法规主要有《食品安全白皮书》《通用食品法》《调料包装和放射性食物的保存方法》《动物饲料以及添加剂法规》《食品卫生法》和欧盟第178／2002号法规等，其中，《食品安全白皮书》及欧盟第178／2002号法规是欧盟的食品安全基本法。成员国在欧盟食品安全的法律框架下针对本国国情制定符合实际情况的法律法规。2000年颁布的《食品安全白皮书》首次把食品“从田间到餐桌”的全过程管理纳入卫生管理领域，最早提出了“从田间到餐桌”的概念。《食品安全白皮书》是欧盟建立食品安全监管机构及制定相关措施的核心文件，该白皮书强调以下方面：食品企业对食品安全的责任；在食品安全可追溯中强化与食品安全控制标准的契合，要求在食品安全可追溯中应用良好生产规范（GMP）、良好农业规范（GAP）、危害关键控制点分析（HACCP）等食品安全控制技术［5］；要求所有食品都要有可追溯。欧盟第178／2002号法规提出在欧盟销售的所有食品都应可追溯。2006年实施的《欧盟食品和饲料安全管理》则涵盖了整个食物链，实现了食品从原料到生产再到销售和售后安全反馈等全部环节的无缝隙衔接。

美国食品安全方面的法律法规覆盖了所有的食品，法律法规体系较完善。美国涉及食品安全方面的法律有《公众健康安全和生物恐怖主义预防应对法》《FDA 食品安全促进法》《食品质量保护法》《联邦食品、药品和化妆品法》等，法规有《生产设施注册及进口食品运输前通知的规定》《记录建立和保持的规定》《禽产品检查法》《管理性扣留的规定》《联邦安全和农业投资法案》《食品安全跟踪条例》《蛋类产品检查法》《色素添加剂修正案》《公平包装和标签法》《婴儿食品法》等。这些法律法规科学灵活且强有力，使食品安全保障有充分的法律依据。2002年颁布的《公众健康安全和生物恐怖主义预防应对法》标志着对食品安全进行强制性管理的开始并将食品安全提升到国家战略层面，美国根据该法案制定了《记录建立和保持的规定》《管理性扣留的规定》等法规为监管执法提供执法依据，也为企业实施食品安全可追溯提供了技术支撑。《食品安全跟踪条例》要求食品企业一定要建立食品流通过程的记录且必须构建食品安全可追溯制度。［6］《联邦安全和农业投资法案》提出了食品召回有关规定。2009年的《食品安全加强法案》要求食品企业要建立危害分析、预防措施、食品召回和追溯等制度。

日本食品安全方面的法律法规有《牛肉可追溯法》《屠宰场法》《食品卫生法》《食品安全基本法》《家畜传染病预防法》《转基因食品标识法》等，其中，《食品卫生法》《食品安全基本法》是保证食品安全的基本法，《食品卫生法》在1947年颁发后根据出现的问题不断修改达十余次，2003年的《食品卫生法》《食品安全基本法》等食品安全法律的修改最多，如：2003年《食品安全基本法》进行了修改，提出要建立保证食品“从田间到餐桌”的食品安全控制系统，使食品安全可追溯体系延伸到消费者。

（三）食品安全预警快速、监管有力

欧盟有食品安全快速预警网络系统，该系统与欧盟各成员国的食品安全主管机构连接，使欧盟及各成员国之间可以交换有关食品安全方面的信息，该系统可以对欧盟的食品安全进行监控，一星期通报一次信息并发布一次预警，一旦欧盟各成员国出现问题食品，几分钟之内，问题食品的信息就会通过快速预警网络系统通报到欧盟各成员国，已实现了食品从原料到生产再到销售和售后安全反馈等全部环节的无缝隙衔接的欧盟相关成员国在得到问题食品的信息后会立即销毁问题食品或立即通过可追溯机制强制召回。 美国有着较强的食品安全监管体系，对食品企业进行严格的监管，对存在安全问题的食品企业进行严厉的处罚并责成食品企业花重金召回问题食品，《食品安全加强法案》中包含关于食品安全问题的严厉处罚规定，一旦发现食品存在安全风险，政府可立即对食品企业下达强制召回问题食品令，所有费用由生产问题食品的企业承担。《联邦食品、药品和化妆品法》明确提出所有凡有意生产“错误标签”“参杂”的生产商要处以10年以下的有期徒刑而且还要罚款。一般情况下，食品企业得知食品存在风险或缺陷时，都会主动从市场上撤回问题食品，很少出现政府强制要求食品企业召回问题食品的情况。［7］有效的食品可追溯体系和较强的处罚力度使食品企业不敢有意生产问题食品。

日本在食品安全监管上的特点之一是有较为完善的可追溯体系，该国政府要求在本国生产的食品和进口的食品的所有环节都要保证安全。值得一提的是，2003年，日本政府对进口食品增加了“肯定性列表制度”，对进口食品的限制更加严格，中央政府负责口岸的食品检查，国内销售食品的检查由地方政府负责，具体由厚生劳动省和各都道府的食品安全检查员负责检查，可视不同情况进行例行监测、指令性检验或全面禁令。

（四）食品安全全程监控

欧盟对食品生产的安全控制涵盖了整个食物链，欧盟要求食品企业都必须建立可追溯体系，所有食品生产、销售等企业都要被强制进行食品安全可追溯。在整个食品链的生产、加工、销售等各环节都要可追溯，一是每个食品企业都建立了能够识别问题食品出自哪个班组或个人的可追溯程序；二是每个食品经销商都建立了联系与其相关的食品企业的可追溯程序；三是建立了食品可追溯识别的文件管理体系。每个食品生产企业或经销商都要了解食品前一阶段和后一阶段的生产销售过程（即对食品的跟踪和追溯），这样才能对整个食物链进行监控。监管机构如发现食品有安全问题，可以通过查看记录了解哪个环节出了问题。

美国已经实行“从田间到餐桌”的食品风险管理，该国政府要求食品企业都必须建立食品安全可追溯制度，在种植环节实行良好农业规范管理体系，在生产加工环节构建良好生产规范管理体系；还要求食品企业进行危害分析、制定预防性措施，同时加大了对食品企业的检查、提升了执法力度并强调在执法过程中的公开、透明。

日本食品质量安全监管贯穿了“从田间到餐桌”的全程，日本所建立的食品安全控制系统保障了整个食品链的全程安全控制。日本要求所有参加日本农业协会的农户要把大米、肉制品、果蔬、乳制品等食品的相关信息记录下来，记录的内容包括农田所在地、生产者的姓名、农药和肥料的使用次数及时间、收获和出售的时间等，日本农业协会在得到信息后会给所有的食品一个“身份证”，每一种食品都有一个相应的号码，同时将这些信息整理成数据库后开设网页以便消费者查询。［8］日本的食品企业都建立了能够识别问题食品出自哪个班组或个人的可追溯程序，在食品生产过程中十分注意自律，努力防止问题食品的出现。

（五）可追溯基础条件好、新型技术跟进

欧盟的食品产业发展水平较高，有可追溯系统所具备的软硬件条件，且具有较高价格的市场空间，可追溯基础条件较好；欧盟的可追溯从附加值较高的畜产品（如牛肉、猪肉、禽类、奶制品等）开始顺序推进，2001年起建立牛肉制品追溯系统；欧盟建立了专门的跟踪系统跟踪转基因食品的生产过程，加工信息要求保存5年以上；欧盟还利用DNA 标记技术等最新的科研成果提供动物制品的追溯，提高了食品安全可追溯系统的可靠性；欧盟各成员国也建立了各自的食品安全可追溯系统，如：英国建立了互联网的家畜跟踪系统。

美国经济发达、食品产业经营规模较大，有可追溯所需的基本信息基础，消费者普遍对食品安全可追溯有需求并有能力接受食品因可追溯而提高的价格，可追溯基础条件较好。2009年，美国政府建立了国家动物识别系统（包括动物标识、信息跟踪及养殖场注册），使动物饲养、屠宰加工、运输、销售等过程的管理可追溯。

日本的食品产业生产与经营的规模较大且产业链较为稳定，有数据库系统、数据传输系统等软件和输入、输出设备等可追溯建设需要的信息基础，可追溯基础条件较好。［9］日本可追溯也是从附加值较高的畜产品（如：牛肉）开始顺序推进，2001年，日本政府建立了肉牛可追溯系统，建立了“牛肉身份证”制度，全体消费者可以通过互联网获得牛肉的基本信息（如：牛的品种、饲养、屠宰等信息）。2002年，日本政府将可追溯系统推广至猪肉、蔬菜、牡蛎等产业。2003年，日本政府颁布的《牛个体识别信息管理及联络特别措施法》要求所有牛肉包装必须具有八大内容的履历表。日本政府还在2006年建立了针对蔬菜等农产品的“身份编码识别制度”，2008年建立了针对大米的可追溯系统。

二、发达国家食品安全可追溯体系对我国的启示

发达国家食品安全可追溯体系建设时间比较早，与之相比，我国的食品安全可追溯体系建设起步较晚、生产经营企业小且分散、诚信体系建设也较滞后，这意味着我国在这些方面的建设成本、监管成本更高，建设难度也更大。先行的发达国家在这方面的积极探索为我国提供了重要启示，有助于我国建立既适合本国国情又与国际通行做法接轨的食品安全可追溯体系。

（一）健全法律法规是食品可追溯体系建设的前提

西方主要发达国家都制定了健全的食品安全法律法规，我国在食品安全可追溯方面也逐步颁布了一些法律法规，但这些法律法规相当不健全，且没有形成一套统一的、相互衔接的法律法规体系，具体问题如：针对消费者对“企业加贴可追溯标签的食品真实性”的质疑，对企业提供的信息缺乏信任，公众对政府食品安全公共管理能力的信任度下降；缺乏对严守法律的食品企业的激励机制；对违法企业的惩处力度不够，违法成本偏低，二次违法现象屡禁不止；一些法律法规（如《无公害农产品管理办法》《水产品卫生管理办法》《消费者权益保护法》等）是从部门的职责上升为法律的，相互之间的协调性较差。因此，我国有必要大力加强食品安全法律法规体系的建设，对现有的食品安全法律法规进行清理和规范，及时出台明确可追溯系统主体责任的法律法规，明确可追溯系统参与主体责任，提升相关法律法规的可操作性，进一步完善违法处罚措施，确保食品安全信息的真实性，不断完善食品安全的法律法规。

（二）强化与食品安全控制标准的契合是食品可追溯体系建设的重点

发达国家通常都充分利用质量安全控制体系，都有一个能够有效记录的系统（拥有可追溯系统的信息录入标准），并强化追溯系统与食品安全控制标准的契合，在实施食品可追溯体系时与GAP、GMP、HACCP等结合实施。［10］目前，我国可追溯体系之中各主体责任的标准体系还不够规范，供应链上所有食品企业保留产品供应商和客户记录这一方面的举措还不够完善，可追溯系统信息录入标准、参与主体责任及违法惩罚措施等不够明确；追溯系统与我国的食品安全控制方面的标准未能很好的结合。因此，我国各级政府有必要将可追溯系统与食品安全控制标准相结合。［11］首先要制定国家层面的可追溯标准，标准中要设置几个层级的可追溯系统，每个层级可追溯体系要制定追溯深度、精度和广度的标准。［12］在运作食品可追溯系统时要注意将可追溯系统与食品安全控制方面的标准（GAP、GMP、HACCP等）实现良好结合，形成一个可供消费者、管理者展开快速有效追溯的信息记录监控系统。此外，在标准制定方面，既要符合国情又要与国际接轨，一方面有利于自我建设的提升，另一方面也有利于打破绿色贸易壁垒。

（三）明晰职责、加强监管是食品可追溯体系建设的保证

发达国家监管机构职责明晰且监管和执法较为科学。我国的监管机构主要由卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、农业部等3个部门组成，各部门职责也较为清晰，部门之间的分工较为明确。但是，与发达国家相比，我国这一领域的监管部门依然显得较多；各监管部门以行政机构为基础而非采用独立权力体系的方式分配监管职权，而且，监管部门之间的行政等级不明显，在执法时容易产生监管空隙；属地管理体制易产生地方保护主义并弱化监管的横向约束，会引致“事不关己，高高挂起”的认识错位。因此，将食品安全监管权上移、建立双（多）向协调沟通机制、加强部门间的协调与合作，可以降低各自为政现象的出现率；探索成立“三局（质量技术监督局、工商行政管理局、食品药品监督管理局）合一”的市场监督管理局，通过减少监管机构数量使监管空隙减少。这些举措的实施能够使职责更明晰、监管和执法更加科学。

（四）加强设施建设、顺序推进是食品可追溯体系建设的基础

发达国家的食品产业基础设施较好、食品产业生产与经营的规模较大、产业链较为稳定。我国也有一些食品产业生产与经营规模较大的企业，且产业链较为稳定。但是，从总体上来看，我国农产品生产环节中农户较为分散且生产规模较小、食品加工环节中的小企业较多、流通环节中的小型批发市场较多、产业链不太稳定、居民的总体收入较少。我国可追溯系统建设成本较高，一些可追溯食品的定价超出了消费者愿意为此付出的金额，高价可追溯食品市场的空间不大。因此，我国要加强可追溯系统的基础设施建设，必须在产地建立集货中心，并提高农户组织化程度，使小农户能够加入可追溯系统。对食品可追溯体系的建设要顺序推进，要优先从附加值较高的畜产品（如牛肉、猪肉、禽类、奶制品等）推行可追溯系统，要依托市场集中度较高的大型超市和大型企业建立食品可追溯系统；在果品、蔬菜领域则可鼓励采用农超对接或产销直供的方式，以降低建立食品可追溯体系的成本，达到质量控制的目的。此外，我国还有必要推进FRID、二维码等物联网技术的示范应用，为企业及农户等提供便利、低成本的技术支持，在供应链的每个环节进行标识，加快开放式数据库和信息平台建设，完善信息化服务体系。

（五）实施整个食品链的安全控制是食品可追溯体系建设的关键

发达国家普遍实施整个食品链的安全控制。我国实施可追溯系统的对象主要是粮食、蔬菜、水果、肉类、水产品等初级农产品，实施的范围主要是具有规模的企业及农场，如：肉类产品追溯系统选择规模较大的养殖加工厂作为示范应用单位、农垦农产品质量追溯系统在农垦系统内实施可追溯，可追溯系统没有覆盖大多数食品生产、加工组织，也没有涵盖整个食品链。2012年，我国开始重视“从田间到餐桌”的食品安全管理，要求对供应链实施全程监管（包括追溯召回、库存管理等全产业链环节），对食品生产的安全控制涵盖食品生产及流通的各个环节。此外，在我国各地催生全社会共同参与的治理体系也很重要，具体而言，政府理应承担监管职责，除此之外，还有必要构建企业、媒体、社会组织、消费者共同参与的合作治理机制。

三、结 语

从以上分析可以看出：食品安全问题是世界性的难题，解决这一难题的最重要手段之一是对食品生产过程进行监管、跟踪与追溯。发达国家食品安全追溯监管体系具有多种特征，而且，这些体系对我国构建完备的食品安全追溯监管体系具有诸多启示。在借鉴发达国家相关经验的基础上，对我国现有的食品安全追溯监管体系加以进一步完善，有助于解决目前存在于我国食品安全领域中的很多问题。

［1］［4］［6］赵荣，陈绍志，乔娟.美国、欧盟、日本食品质量安全追溯监管体系及对中国的启示［J］.世界农业，2012（3）.

［2］［3］刘录民.我国食品安全监管体系研究［M］.北京：中国质检出版社，2013：72、76.

［5］［7］［12］李腾飞，王志刚.食品安全监管的国际经验比较及其路径选择研究——一个最新的文献评价［J］.宏观质量研究，2013（2）.

［8］［11］崔春晓，王凯，邹松岐.食品质量安全可追溯监管体系的研究评述［J］.世界农业，2013（5）.

［9］［10］周应恒，王二朋，耿献辉.我国食品安全可追溯系统建设现状及推进路径选择［J］.农产品质量与安全，2012（4）.