农民工社会组织管理体制创新研究

陈旭峰

（中国社会科学院 社会学研究所，北京100732）

农民工常年在城乡之间迁徙流动，为城市和农村的经济社会发展做出了突出贡献。但是农民工自身的权益并没有得到很好的维护，这其中不仅有国家和社会层面的原因，也有组织和个人层面的问题。从组织层面来说，农民工社会组织缺位使得农民工的权益不能得到很好维护。农民工社会组织缺位有两个层次：第一个层次是指没有建立相应的农民工社会组织；第二个层次是指虽然建立了农民工社会组织，但是农民工社会组织并不能有效发挥作用。当前，农民工社会组织缺位更多地表现为农民工社会组织不能在维护农民工权益上有效发挥作用。那么农民工社会组织为什么不能有效发挥作用呢？究其原因，主要是我国现行的社会组织管理体制制约其作用的有效发挥。党的十七大以来，我们国家一直高度重视社会组织建设，通过社会组织建设切实提高我国的社会管理科学化水平。因此，如何创新社会组织管理体制，更加有效地发挥其积极功能，已成为当前社会建设领域中特别加以关注和研究的重要问题。［1］习近平总书记在十八届三中全会报告中要求，必须要正确处理好政府和社会两者之间的关系，加快推进政社分开的进度，进一步明确社会组织的权责，在此基础上突出依法自治、充分发挥其作用，习近平总书记的这一论断为我们创新农民工社会组织管理体制指明了发展的目标和方向。那么，创新农民工社会组织管理体制有什么重要性？需要把握什么原则？其路径又是什么？本文将围绕这些问题展开论述，以期对我国的农民工社会组织管理体制创新有所帮助。

一、创新农民工社会组织管理体制的重要性

（一）国家—社会关系变化的时代要求

我国现行的社会组织管理体制已成为制约农民工社会组织发挥其社会管理功能的重要制约因素。那么，什么是社会组织管理体制？作为国家与社会关系的具体表现形式，社会组织管理体制有着不同的表现形式，既可以表现为党和政府关于社会组织管理的一整套制度规范、机构设置和政策措施，也可以表现为社会组织在具体管理实践中的战略思路和制度安排，还可以表现为党和政府对社会组织的基本态度和指导思想。［2］可见，社会组织管理体制是国家与社会关系的具体表现形式，不同的国家与社会关系会形成不同的社会组织管理体制。国家与社会的关系有两个极端化的理论框架：一个是“国家中心主义”——在国家与社会关系上以国家为中心，国家具有超强地位和能力，当国家利益与社会利益发生冲突时，以国家利益为重。在“国家中心主义”理论框架下形成的管理体制是以国家为中心的，其结果必然也是社会组织的发展完全服务于国家，这些社会组织也在很大程度上成为了“准政府”组织。另外一个是“社会中心主义”——在国家与社会关系上以社会为中心，社会具有超强地位和能力。在“社会中心主义”理论框架下形成的管理体制是以社会为中心的，其结果必然也是社会组织的发展完全服务于社会。可见，管理体制对社会组织的发展具有重要影响，不同的管理体制会对社会组织的发展产生不同的影响。当前，国家与社会的关系正在由“国家中心主义”向“社会中心主义”转变，而“国家中心主义”的社会组织管理体制已经越来越不能适应农民工社会组织的发展，其对农民工社会组织发展的制约作用越来越凸显。因此，为了更好地促进农民工社会组织的发展，必须要创新农民工社会组织管理体制。

（二）实现有效社会管理的现实需要

改革开放前，我国社会组织管理体制以“分级登记”为主要特征，改革开放后逐渐形成了“归口登记”“双重负责”“分级管理”的双重管理体制。双重管理体制带有明显的计划经济色彩，这一管理体制在特定历史时期内对社会组织的发展发挥了重要作用，便于政府更好地管理社会组织，使社会处于有序的发展状态。但是随着经济社会的不断发展，这一管理体制越来越不能适应社会组织发展的要求，其对社会组织的推力作用也慢慢转变为阻力作用。特别是对于农民工社会组织的发展来说，双重管理体制的制约作用日益凸显。当前社会组织的管理体制并没有很好反映出社会对社会组织的需求，更多的是反映出国家对社会组织的要求，其结果必然是这一管理体制并不能很好地适应社会组织的发展。随着农民工规模的增大，政府亟须通过农民工社会组织等实现对农民工的有效管理。但是，现行的农民工社会组织管理体制面临巨大挑战，存在着准入门槛过高、扶持力度不足、行政干预过多、监管不到位等一系列问题，这严重影响到农民工社会组织的发展。也正是这一原因，使得创新农民工社会组织管理体制变得越来越重要。

（三）政治体制改革的必然选择

大多数发达国家的实践经验证明，社会组织积极参与公共服务和社会管理能有效解决公共服务及社会管理中存在的“市场失灵”和“政府缺位”问题，形成政府与社会“共同治理”的结构，从而推动传统管理型政府向现代服务型政府转变。［3］农民工社会组织的发展状况是衡量我国政治文明程度的重要指标。农民工社会组织发展越好，说明我国的政治文明程度越高；反之，则说明我国的政治文明程度较低。同时，政治体制改革的目标是推进我国的政治文明进程，而管理体制改革又是我国政治体制改革的重要内容。因此，笔者认为，创新农民工社会组织管理体制是我国政治体制改革的必然要求。另外，我国的政治体制改革要求政府转变职能，建立有限政府、服务型政府，而有限政府、服务型政府必然要求转变当前的农民工社会组织管理体制，这也同样推出创新农民工社会组织管理体制是政治体制改革必然选择的结论。在我国政治体制改革中，通过创新农民工社会组织管理体制实现农民工社会组织的大发展，能够表明我国的政治文明向前推进了一大步。

二、创新农民工社会组织管理体制的总体性原则

为有效发挥功能，创新农民工社会组织管理体制需要把握一些总体性原则，主要有以下三个方面：

（一）坚持理念创新，实现从控制型向自治型转变

创新农民工社会组织管理体制，首先要创新管理理念，而创新管理理念，必须正确认识“管”与“不管”这一问题。近年来，政府加大了对农民工社会组织的扶持力度，希望通过农民工社会组织更好实现对农民工的社会管理。但是，当前政府对农民工社会组织的管理面临以下三方面的问题：第一，随着农民工社会组织的规模越来越大、组织类型越来越细化和专业化，政府对农民工社会组织的管理也将变得越来越力不从心；第二，当前政府对农民工社会组织的管理在很大程度上是一种束缚，限制了农民工社会组织主观能动性的发挥，从而进一步限制了农民工社会组织对农民工管理功能的发挥；第三，政府对农民工社会组织的过度管理使得农民工社会组织对政府产生了一种依附关系，这种依附关系使得农民工社会组织成了“准政府”，成为了政府的衍生物，这一特性注定了农民工社会组织不能很好发挥对农民工的社会管理功能。因此，在对农民工社会组织的管理问题上，政府应该积极引导农民工社会组织充分发挥其主观能动性，更好发挥其对农民工的社会管理功能。

（二）坚持关系创新，实现从依附式向合作式转变

政府与社会组织长期处于一种依附关系，这使得两者之间的关系是不对等的。美国社会学家霍曼斯在其交换理论中指出，在不对等的交换关系中，交换双方对交换关系的依附程度及获得的利益是有差异的，在交换关系中获益较少的一方拥有了权力，而获益较大但又无法补偿的另一方只能以服从对方、改变自己原有的行为方式作为回报。［4］霍曼斯的交换理论很好阐释了当前政府与农民工社会组织之间的关系，两者处于一种不对等的交换关系，其结果是农民工社会组织过度依附于政府，进而导致社会组织不能跟政府“讨价还价”，失去了其独立的话语权。现阶段，政府亟需通过与农民工社会组织的合作来实现对农民工的共同管理，但是，对于处于依附地位的农民工社会组织来说，根本不具备这种能力。因此，政府必须要改变与农民工社会组织之间的依附关系，从依附关系转变为合作关系。只有这样，农民工社会组织才能不辜负政府的“重托”，更好发挥其对农民工的社会管理功能。

（三）坚持制度创新，实现从强制性向诱致性转变

如果将国家人性化，赋予国家以人格和理性，那么，从某种程度上说，现代社会中法律、社会、政治、经济等制度，都是国家以理性的方式设计出来的，国家理性能够以理性为准绳对社会做出精心规划，并尽可能地抑制一切非理性现象的出现。［5］因此，我国农民工社会组织管理体制的制度变迁更主要的是一种“强制性制度变迁”，其过程完全是由政府所主导，而不是由农民工社会组织自身所主导的。事物的适应性可以分为两个方面：一是事物的外在适应性，也就是说事物要与外在环境相适应；二是事物的内在适应性，也就是说事物要与内在环境相适应。对事物内在环境与外在环境的分析要建立在事物自身的基础上，根据事物自身的需求来判断，而不是根据其它标准来判断，否则这种判断的结果必然是不准确的。我国农民工社会组织的管理体制完全是由政府“设计”出来的，对农民工社会组织来说是强制性的，没有充分考虑到管理体制与农民工社会组织内在环境和外在环境的适应性，其结果必然是这一管理体制并不能很好适应农民工社会组织自身的发展需求。创新农民工社会组织的管理体制，必须要充分尊重农民工社会组织自身意愿，切实从农民工社会组织与内在环境和外在环境的适应性出发来设计制度，实现从强制性向诱致性转变。

三、创新农民工社会组织管理体制的路径

（一）重视外因，优化农民工社会组织发展环境

农民工社会组织的发展离不开良好的环境，从某种程度上可以说，环境是影响农民工社会组织发展的决定性因素。环境的类型多样，诸如政治环境、社会环境、经济环境、文化环境等，这些不同的环境都会直接或间接影响到农民工社会组织的发展。在众多的环境中，政治环境是对农民工社会组织发展影响最大的环境类型之一。政治环境涉及国家的方针政策、法律法规以及国内外的政治形势等，其对农民工社会组织发展的影响具有直接性、决定性等特征。农民工社会组织的发展史告诉我们，当农民工社会组织发展的政治环境是宽松型的时候，农民工社会组织会获得大发展；而在农民工社会组织发展的政治环境是严控型的时候，农民工社会组织的发展是非常困难的。因此，必须要从国家的方针政策、法律法规等方面为农民工社会组织的发展创造一个良好的政治环境，从政治环境上为农民工社会组织的发展“松绑”，实现农民工社会组织的大发展。当然，重视政治环境的同时也不能忽视其它外部环境。随着我国经济社会的日益发展，社会环境、文化环境等对农民工社会组织发展的影响与日俱增，因此，必须从政治环境、社会环境、经济环境、文化环境等大环境出发，为农民工社会组织的发展“保驾护航”。

（二）改进方式，实现农民工社会组织一定程度自治

社会是由个人组成的，而个人是原子化的，个人简单的叠加并不能成为一个有效社会，个人往往是通过组织化之后形成社会的。长期以来，我国的农民工群体一直处于弱势地位，这与我国缺乏强有力的农民工社会组织有很大的关系。虽然我国农民工社会组织的数量也不少，但是这些农民工社会组织基本上都是处于政府控制下的，不能真正成为强化社会力量的有效载体。同时，在对农民工的管理过程中，国家和市场常常处于失灵的状况，亟需通过农民工社会组织这一“第三方”来有效实现对农民工的管理。但是，从我国农民工社会组织的发展现状来看，农民工社会组织对农民工的社会管理功能并没有充分发挥，这与我国当前对农民工社会组织控制型的管理体制有很大的关系。因此，必须实现农民工社会组织一定程度的自治。我国对农民工社会组织的管理体制应该由控制型向自治型转变，从管理体制上对农民工社会组织进行“松绑”，让农民工社会组织有充分的独立自主权。当然，所谓农民工社会组织的自治必然是在一定制度框架下的自治，如果自治成为了“放任自流”那么其效果就适得其反了。

（三）强化措施，构建全方位农民工社会组织扶持机制

建立多种有效的农民工社会组织扶持机制是农民工社会组织管理体制创新的重要内容。根据事物发展的内外因规律，我们可以从内因和外因两个方面来建立农民工社会组织的扶持机制。从内因看，要实现农民工社会组织的发展，必须要加强农民工社会组织的自身建设，提升农民工社会组织的能力和行动力，可以说，这是一种“造血式”的扶持。从外因看，要实现农民工社会组织的发展，必须建立一系列的外在扶持机制，可以说，这是一种“输血式”的扶持。“造血式”扶持更有利于农民工社会组织的长远发展，而当前政府对农民工社会组织的能力与行动力的扶持还比较欠缺。因此，必须从内因的角度出发，通过构建全方位的扶持机制，切实加强农民工社会组织自身的能力与行动力建设。

（四）把握尺度，完善多元化监管体系

中国的社会管理，往往容易出现“一放就乱，一管就死”的现象，其核心原因在于没有处理好“管与不管、管多管少”的问题。一方面，政府不能对农民工社会组织一直持“管”的思路，政府要信任农民工社会组织，给农民工社会组织放权，增强农民工社会组织发展的主观能动性，推动“政社分离、还社于民”，把农民工事务中一些政府不该管、管不了也管不好的事交给农民工社会组织来管理；另一方面，市场经济的发展也容易使农民工社会组织偏离公益的轨道，因此，在放手的同时需要加大对农民工社会组织的监管力度。这种监管应该是一种适度的监管，具体体现在两个方面：一是监管横向领域的适度，政府不需要对所有领域的农民工社会组织都进行严格监管，只需要对主要的、有重要影响领域的农民工社会组织进行严格监管；二是监管对象的适度，农民工社会组织跟生态系统一样，具有一定的自我调节能力，能够解决自身产生的一些小问题的。因此，政府不需要对农民工社会组织一些微不足道的、自身能够调节的问题进行监管、干涉，只需要对那些有一定严重性、危害性的问题进行监管。同时，应建立完善的评估制度，这不仅有利于促进农民工社会组织的自我管理和自我完善、有利于优化政府对农民工社会组织的监管，还有利于增加农民工社会组织的透明度，强化社会监督。

（五）加大力度，加强农民工社会组织自身建设

外部环境对农民工社会组织的发展至关重要，但同时更应该注重农民工社会组织发展的内部环境，也就是注重农民工社会组织的自身建设。首先，应加强党组织对农民工社会组织的引导和管理，使农民工社会组织成为一个先进的组织。其次，应重视人才队伍建设。加大人才引进力度，完善队伍的知识结构、专业结构和年龄结构；加强教育培训力度、建立定期的学习制度，提高农民工社会组织的人员素质；建立专业的、从事社会工作的队伍，让社会工作师在农民工社会组织的发展中发挥更大作用。最后，应进一步完善农民工社会组织的内部规章制度，使农民工社会组织的运行更加制度化、规范化。

［1］李璐.分类负责模式：社会组织管理体制的创新探索——以北京市“枢纽型”社会组织管理为例［J］.北京社会科学，2012（3）.

［2］王名，孙伟林.社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势［J］.中国行政管理，2011（7）.

［3］文军.中国社会组织发展的角色困境及其出路［J］.江苏行政学院学报，2012（1）.

［4］贾春增.外国社会学史［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：298.

［5］顾自安.制度与理性——对哈耶克命题的讨论［M］／／姚中秋.自发秩序与理性：奥地利学派研究.杭州：浙江大学出版社，2008：111-157.