试论机关事业单位政府采购与内部控制

高守华

【摘 要】目前，我国年政府采购资金规模已近2万亿元，随着政府采购业务不断发展，政府采购支出占财政总支出的比重愈来愈大，因为频频爆出质次价高、权力寻租等问题，政府采购成为社会关注的热点。本文根据《政府采购法实施条例》《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定，结合工作实际，针对机关事业单位政府采购业务中存在的问题，研究探讨政府采购业务加强内部控制的必要性，试将内部控制“嵌入”具体政府采购业务中，从环境控制、风险评估、控制活动、信息沟通、加强监督等角度进行要素分析，为建立合理有效的政府采购内部控制体系提出相关措施和对策，让政府采购真正回归阳光、公平、公正。

【关键词】机关；事业单位；政府采购；内部控制

一、政府采购与内部控制概述

1.基本概念

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

机关事业单位内部控制是政府部门管理制度的组成部分。它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施等，是行政单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。

2.加强政府采购内部控制的必要性

（1）有利于加强对权力的制约监督。党的十八届三中全会指出：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，加强机关事业单位政府采购内部控制管理，是把权力关进制度笼子的根本之策。近几年，因为频频爆出质次价高、权力寻租等问题，政府采购成为社会关注的热点。2015年3月1日《政府采购法实施条例》（国务院令第658号）正式施行，《条例》有诸如“公布预算”、“公布合同”、“建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求”等许多亮点，有利于加强对权力的制约监督，堵住寻租腐败的黑洞。

（2）有利于探索绩效评价的新途径。目前，我国年政府采购资金规模已近2万亿元，随着政府采购业务不断发展，政府采购支出占财政总支出的比重愈来愈大，加强机关事业单位政府采购的内部控制，建立政府采购评价指标体系，设置政府采购节支率、政府采购周期、采购对象质量合格率、采购服务满意率等一系列指标，对政府采购进行分析，探索实现政府采购“需求有目标、执行有控制、完成有评价、评价有运用”的政府采购绩效管理模式，将政府采购绩效评价结果运用到财政、资产和资金管理工作中，改善政府采购管理。

二、政府采购业务内部控制存在的主要问题

1.内控机制不健全导致廉政风险增加

（1）政府采购内部控制制度不健全。从国家层面来讲，作为《政府采购法》配套法规的《政府采购法实施条例》于12年之后方才出台；从地方来讲，由于缺乏实践经验和理论研究，一些单位未能制定出符合实际需要的政府采购内部控制运行机制，决策权、执行权、监督权“三权”未有效分立，虽制定了相关制度但机构设置职能交叉，导致管办不分、既当运动员又当教练员的现状普遍存在。

（2）相关从业人员廉政风险增加。在政府采购业务中，控制不到位，有些单位内控制度未设置相应的风险控制点，导致风险增加，影响了政府采购的合法合规、资产安全和有效使用，发生了舞弊、职务犯罪现象。如：某市招投标领域系列腐败案件就是一个典型案例。

2.采购活动开始前相关准备不充分

（1）相关部门缺乏有效沟通。政府采购、资产管理和预算编制部门间缺乏沟通协调，导致政府采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题。

（2）采购预算计划存在的问题。采购预算简单粗放，拆分采购计划，规避招标采购现象时有发生。采购计划执行不均衡，前松后紧，出现下半年扎堆采购现象。如：防汛抗旱救灾物资、学校开学季、寒暑假期间的政府采购业务季节性特点较强，有些单位未提前安排采购，导致急需相应物资时，采购没有到位，影响社会效益和经济效益。

（3）采购需求存在的问题。由于一直以来缺乏从法律层面明确采购需求管理问题，没有相关责任规定，导致有些单位政府采购买了不该买的东西，一些本来不需要或过于奢侈的东西大量采购。采购人主体责任缺失，未严格按照政府采购预算范围、数量、金额和要求等编制采购需求，“买贵不买对”的偏颇心理，导致 “天价采购”问题的存在，财政资金严重浪费。

3.政府采购实施过程不规范

（1）招投标过程存在的问题。政府采购招投标中有采购方式确定、采购文件编制、开标组织、专家评标等环节，采购周期长、效率不高。少数单位为了小团体或个人利益而损害国家和社会利益，违背了公开、公平、公正和诚信原则，少数环节公开透明度不够，存在高价围标、质次价高、暗箱操作等诟病，严重损坏了政府采购行业形象。

（2）签订合同存在的问题。少数单位在签订合同时要求供应商捆绑赠送与采购无关的其他商品服务，授权审批制度执行不规范，出现了少数人员擅自以单位名义对外签订合同，导致法律和经济风险增加。如：某学校保管公章的办公室主任，为了让朋友公司在招投标中能获业绩加分，私自在一份实际没有发生的合同上盖章，朋友公司如愿中标，但在公示时被投诉揭发，相关单位及人员将依法承担相应责任。

4.政府采购履约环节控制不到位

（1）采购验收不规范。少数单位重视采购过程、忽略验收把关，验收往往是走过场，缺乏验收专业新型货物服务（如BOT特许经营权）的能力。以采购部门或人员对业务较熟悉为由，未对不相容岗位实施分离，由他们继续负责组织验收，导致舞弊风险增加。

（2）价款结算不规范。少数单位财务部门在办理款项支付时，未对款项申请和审批岗位进行分离，将专款专用的项目结余资金挪作办公经费使用的现象时有发生，相关质保金、履约保证金退付手续缺乏统一流程，出现了不及时办理或截留支付资金现象。如：某单位政府采购业务量大，经常涉及大笔资金的拨付划转，其财务主管为了中饱私囊，供应商给其行贿，他方拨付款项，目前，该财务主管已被判刑入狱，付出了惨痛代价。endprint

三、完善政府采购内部控制的措施和对策

1.营造良好的政府采购内部控制环境

机关事业单位应加强政府采购制度和“单位文化”建设，全面营造良好的内部控制环境，建立健全内控组织架构，实行决策权、执行权、监督权“三权分立”，遵循全面性、重要性、制衡性、适用性原则，制定一套完整的内控制度体系，包括：不相容岗位相互分离制度、授权审批制度、政府采购业务控制制度、重要岗位轮岗制度、项目验收制度、绩效考评分析制度、责任追究制度等。加强员工的职业道德教育、业务培训和后续教育，培养树立正确的人生观和价值观，打造一支德才兼备的专业队伍。

2.加强政府采购业务风险管理

机关事业单位应提高风险防范意识，全面梳理政府采购业务流程，了解本单位内部控制现状，辨识、评估关键风险点和薄弱环节，制定风险控制策略，最终实现防范和控制风险。在风险评估和控制中，应强调可执行性和全员参与，可以采取印发内部控制手册的方式，做到相关人员人手一册，将风险管理制度落到实处。

3.开展政府采购业务控制活动

（1）合理安排预算和采购计划。机关事业单位应增强采购预算编制的科学准确性，规范采购计划制定、审核流程，审核采购计划是否在预算指标额度内进行、是否有规避招标情形，加强采购计划进度管理，减少下半年扎堆采购现象发生，对于具有季节性特点的采购业务重点跟踪。

（2）加强采购的源头管理。机关事业单位应依据经费预算标准、资产配置标准和技术服务标准，采用充分调研、专家论证和技术咨询相结合的方式，合法、合理确定采购需求。强化采购人主体责任意识，主动承担国家厉行节约、经济适用等导向性政策功能，有效防范资金浪费，有效杜绝“采购iTouch 4充当U盘使用”的奢靡之风。

（3）规范招投标行为。招投标中一要做到公开透明。项目信息、采购预算必须公开，特别是采购合同的公开体现里程碑式的进步，将有效防止信息不对称、暗箱操作；二要提高采购效率。以公开招标为主，针对特殊、紧急项目，经批准可采用询价、竞争性谈判等灵活的采购方式，减少流标现象。

（4）加强合同管理。合同订立与审核岗位应相互分离，签订部门在授权审批权限内按照采购文件和供应商的投标文件签署合同，明确双方权利义务及违约责任等。审核部门对合同订立、履行和变更等关键节点实行动态管理，审核是否有接受回扣现象、是否超出授权权限，严防“授权”演变为“弃权”，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同。

（5）加强验收管理。机关事业单位应将采购与验收岗位相互分离，考虑政府采购范围从传统通用货物服务向专业新型货物服务转变的特点，可引入第三方有资质的检测机构或专家参与验收。验收小组根据验收制度和采购合同对所购物品的性能、数量、质量等内容进行验收，共同签字出具验收报告。

（6）加强资金支付管理。采购验收与会计记录、付款审批与付款执行等不相容岗位应相互分离，对属于“三重一大”的大额资金使用事项应实行集体决策。财务部门在支付采购资金前，应认真核对验收报告、中标通知书、采购合同等凭证材料，按照审批下达的采购计划及时办理款项支付手续，专款专用，实行国库集中支付的，严格按照财政国库管理制度执行，严禁截留、挪用和超批复使用。对于有预付款、进度款、履约保证金和质保金的项目，应定期和供应商、银行等部门进行函证，确保账实相符和资金安全。

4.加强政府采购业务信息沟通

在制定采购计划和需求时，机关事业单位应建立政府采购、资产管理和预算编制部门之间的协作机制，形成“以预算为主线，以资金为核心，以采购对象为抓手”的政府采购信息沟通体系，有效防范资金浪费、资产使用和购置相互脱节的风险。在签订合同时，财务、法务、业务部门应加强信息沟通，按照“责权利对等”的原则签署合同。在日常监督和评价中，相关部门应及时传递信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通。

5.加强监督、反腐保廉

为有效防范舞弊和腐败现象发生，机关事业单位应实行日常监督和专项监督、内部监督和外部监督相结合的方式，将事前、事中、事后监督贯彻政府采购业务全流程。为防止监督出现“马后炮”，按照统一、效能的原则，加大审计、监察、财政部门及社会公众的监督力度，财政部门对违规行为依法进行处理，审计部门对所有重大项目进行跟踪审计，监察部门负责建立和完善反腐保廉预防体系建设，广泛接受社会公众监督，使监督不缺位、不越位又相互补位，让政府采购真正回归阳光、公平、公正。

参考文献：

[1]《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）

[2] 财政部.《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财务[2012]21号）

[3] 谢磊.健全事业单位政府采购内控制度的思考[J].企业研究，2014（12）

[4] 司伟娟.浅析高校政府采购内部控制体系的建立[J].财务研究，2014（6）endprint