我国海洋渔业限额捕捞法制的症结及对策

闫海++刘若冰

[摘 要]海洋渔业限额捕捞是克服海洋渔业资源“公地悲剧”的一项重要制度创新。我国已经初步建立海洋渔业捕捞限额的法制框架，逐步施行捕捞限额将成为海洋渔业管理政策的重点。但是，现有规定过于简陋，较为原则性的规范易于回避具体操作中的问题，以致我国海洋渔业限额捕捞难以从纸面落实为行动。海洋渔业总可捕捞量的确定是限额捕捞的前提，需明确相关海域、鱼种及建立较为完善的渔获统计报告制度。海洋渔业捕捞限额创设的捕捞权属于特许物权，具有可转让性。因此应当对海洋渔业捕捞限额流转的主体和程序予以限定。我国应当健全海洋渔业限额捕捞的监管机构，加强实时管理和后续监督，完善法律责任追究。

[关键词]海洋渔业；限额捕捞；特许物权；渔业法；总可捕捞量

[中图分类号]D912.6 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）03-0075-04

Crux of Chinas law on fishing limit in marine fishery and the solutions

YAN Hai， LIU Ruo-bing

（School of Laws， Liaoning University， Shenyang 110136， China）

Abstract： The limited fishing in marine fishery is an important institutional innovation for overcoming the “tragedy of the commons”. In China， an initial legal framework of limited fishing in marine fishery has been set up， and carrying out the policy of fishing limit will be the focus. While the existing regulations are simple， which pay more attention to avoiding problems of specific operation， and as a result， it becomes difficult to carry out this policy in China. Calculating the total fishable amount in marine fishery is the premise of limited fishing， which needs a more accurate fishing report on related marine fishery and fish species. The fishing right in limited fishing laws belongs to chartered real right that can be transferred. So the specific rules on the circulation of fishing limits in marine fishery should be established， such as the subject and the procedures related to the circulation. China should set up the supervising systems of limited fishing in marine fishery， strengthen the real time management and the subsequent supervision， and improve law accountability.

Key words：marine fishery； limited fishing； chartered real right； Fishery Law； total fishable amount

海洋渔业资源具有共享性，呈开放特征，是一项公共资源。随着社会进步、人口增长，人类对海洋渔业资源的需求剧增，加之科学进步带来捕捞能力的提高，海洋渔业资源捕捞量成倍增长。从开发不足到开发过度，海洋渔业发展面临着资源枯竭的问题。为解决海洋渔业资源的“公地悲剧”，需建立有效措施，以保障资源的开发利用能遵循海洋渔业资源自身的再生规律。传统思路是通过控制渔船数量、确定禁渔期及禁渔区等限制对海洋渔业资源的捕捞，此种被动管理模式已呈现众多弊端。近年来，越来越多的国家或地区采取海洋渔业限额捕捞方式进行海洋渔业资源管理，即依据平衡原则确定资源可开发利用的整体总量，并且结合鱼种的繁殖速度、再生规律及经济社会发展等因素，对一定海域、一定期间的某一鱼种捕捞量予以控制。20世纪90年代中期以来，随着捕捞能力的高速增长及违法捕捞行为的泛滥，我国海洋渔业资源衰竭趋势日益明显，海洋渔业发展因此实施战略调整：一方面推进沿海海洋养殖业的发展，另一方面加快海洋渔业捕捞管理的改革。限额捕捞作为海洋渔业管理的现代手段逐渐被我国采纳与应用，但“凡属重大改革都要于法有据”，海洋渔业捕捞管理的改革亦需要法制保障。因此，我们拟回顾我国海洋渔业限额捕捞法制的发展沿革，针对法制症结所在，提出完善对策，为我国海洋渔业限额捕捞保驾护航。

一、我国海洋渔业限额捕捞法制的发展沿革

1982年《联合国海洋公约》第61条明确规定“沿海国应决定其专属经济海域内生物资源的总可捕捞量，并通过正当的养护和管理措施，确保专属经济区内生物资源不受过度开发的危害。”《公约》推动了各国修改立法的进程，传统的渔业自由捕捞转向限额捕捞。

1986年《渔业法》第21条第1款规定因养殖或者其他特殊需要，捕捞有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体，应采取捕捞限额。1996年第八届全国人大常委会第十九次会议决定，批准《联合国海洋法公约》，国际法的国内法转化成为2000年首次修订《渔业法》的背景之一。除《渔业法》第31条第1款延续原第21条第1款规定外，在“第三章捕捞业”中增设了第22条。该条明确规定，要根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则确立捕捞限额，并适用于“中华人民共和国内海、领海、专属经济区和其他管辖海域”。此外第24、25、49条亦与之相关。2004年、2009年、2013年《渔业法》进行了三次修订，相关条文序号、内容保持不变。

2003年《国务院关于印发全国海洋经济发展规划纲要的通知》（国发[2003]13号）提出，“严格实施限额捕捞制度，逐步恢复渔业资源”“海洋捕捞业要逐步实施限额捕捞制度，控制和压缩近海捕捞渔船数量”。2006年《国务院关于印发中国水生生物资源养护行动纲要的通知》（国发[2006]9号）提出，“实行捕捞限额制度。根据捕捞量低于资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，逐步实行捕捞限额制度。建立健全渔业资源调查和评估体系、捕捞限额分配体系和监督管理体系，公平、公正、公开地分配限额指标，积极探索配额转让的有效机制和途径”。2013年《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》（国发[2013]11号）提出，“开展近海捕捞限额试点，严格控制近海捕捞强度。”

综上所述，海洋渔业捕捞限额的合法性已经获得我国渔业立法的确认，海洋渔业管理政策亦将其列为工作重点。但是，现有规定过于简陋，一些法律规范较为原则性而回避具体操作中的疑难问题，例如总可捕捞量的确定、捕捞限额的流转及其监督管理等，以致我国海洋渔业限额捕捞难以从纸面落实为行动。

二、我国海洋渔业总可捕捞量的确定

海洋渔业限额捕捞以总可捕捞量准确、科学的确定为前提，而总可捕捞量的确定应当充分考虑海洋渔业资源的承受能力。若前者大于后者，将加剧资源的恶化，造成资源逐步衰退，起不到保护资源的效果；反之，若确定的总可捕捞量低于资源的可持续产量，将造成经济损失、资源浪费[1]。一般而言，总可捕捞量的确定必须明确相关海域、鱼种及建立较为完善的渔获统计报告。

我国拥有辽阔的海域，近海海域地势和气候的差异，形成海洋渔业资源的多样性特征。不同海域的海洋生物自我恢复能力不尽相同，所以应根据具体情况，尤其是鱼种类别，确定相应的总可捕捞量。依据2013年修订《渔业法》第22条规定，限额捕捞可以适用于我国内海、领海、专属经济区和其他管辖海域。其中，领海、专属经济区和其他管辖海域等总可捕捞量的确定具有涉外因素，与《中日渔业协定》《中韩渔业协定》《中越北部湾渔业合作协定》等密切关联，较为复杂。相较而言，内海总可捕捞量的确定较为简单。我国内海包括琼州海峡、渤海。琼州海峡全部位于大陆架上，属于我国南海，处于亚热带地区，鱼类种类繁多；渤海则是我国的半封闭内海，近年来遭受较为严重的污染，具有商业捕捞价值的鱼种不多。我们认为，琼州海峡、渤海可以率先作为我国海洋渔业限额捕捞的试点，前者可适用《渔业法》第22条规定，后者则可适用第31条规定。在理论上，所有海洋渔业资源都可以设定总可捕捞量，进而施行限额捕捞，但受各国渔业执法能力等的限制，即使渔业发达国家也只能相对准确地测定十几种鱼类资源的总可捕捞量。各国一般是根据自身海洋渔业资源状况选择个别鱼种来确定总可捕捞量。我们认为，海洋渔业限额捕捞的鱼种选取应考虑以下因素：（1）能够较为准确地掌握最大年捕捞量的鱼种；（2）应当确定具有较大潜力的鱼种，以推动经济发展；（3）资源下降阶段而加以保护的鱼种。总之，应视不同海域的渔业资源的不同情况来确定限额捕捞适用的鱼种。

通过对渔业资源长期的科学调查，发现只有掌握其生物学特征、取得合理可信的数据、运用合理的数学模型和科学的拟合模型方法，才能准确评估出资源的最大可持续产量[2]。因此大量渔业资源调查和持续多年渔业统计资料是科学确定海洋渔业总可捕捞量的关键。世界粮农组织大会在1995年通过的《负责任渔业行为守则》明确提出，各国应以负责任的方式开展渔业行为，不得将缺乏足够的科学资料作为推迟采取或不采取养护、管理措施的理由[3]。因此，渔获统计报告的某些缺失不是拒绝施行限额捕捞的借口。渔获统计报告主要包括捕捞日志、交易登记两部分：（1）捕捞日志是一种常用的统计性资料，因其详细准确地记录了捕捞渔获的全过程而当之无愧为渔业统计报告的重要组成部分。较为完善的捕捞日志能确保最基本的渔业数据统计的全面性及准确性，是渔业法律法规制定及科学研究的重要依据[4]。捕捞日志上所记录的具体渔获位置、详尽兼捕情况及明确抛弃数量等渔获数据是海洋渔业主管部门有效监督管理的依据。新西兰是捕捞日志立法的典型代表，该国设有多种日志格式，以满足对不同捕捞作业方式的精准记录，并且法律强制推行“每日一志”。捕捞日志的数据直接来自捕捞主体自主采集，航次结束后收取日志，按月向渔业部报送。捕捞日志具体包括渔船和渔具的详细情况，渔获量和捕捞努力量、附加渔获物和丢弃物的数量、缓减方法、野生动物相互作用、环境数据、加工方法和标志等内容。（2）交易登记是渔获物一手交易环节的监督管理的重要依据。交易登记能够遏制非法捕捞，保障海洋渔业限额捕捞的有效实施。英国、挪威等国均制定相关的法律法规，对一手渔获物的买卖双方、拍卖地点及交易活动的记录予以详细而明确的要求。我国海洋渔业管理法制应当借鉴国外先进经验，建立捕捞日志、交易登记等渔获统计报告的法律规范，为海洋渔业总可捕捞量的确定奠定制度基础。

三、我国海洋渔业捕捞限额的流转

2013年修订的《渔业法》第23条第1款规定，“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度”，同时第24条第2款规定，“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证，应当与上级人民政府渔业行政主管部门下达的捕捞限额指标相适应”。因此海洋渔业捕捞限额分配表现为捕捞许可证的批准发放。《物权法》第123条规定，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，所以根据海洋渔业捕捞限额而批准发放的捕捞许可创设的捕捞权属于特许物权，即依据行政特许而开发、利用自然资源并获得收益的用益物权[5]。依据《行政许可法》第12条第2项的规定，有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。捕捞限额和捕捞许可是对海洋渔业资源的分配，用以确保海洋渔业资源的可持续生长，所以，海洋渔业资源捕捞必须经过渔业主管部门的行政特许后，捕捞主体才能按照捕捞限额规定的海域、鱼种和数量进行捕捞。

物权具有可转让性，但《物权法》未明确规定特许物权的转让规则，但《渔业法》第23条第3款明确规定，“捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造”。由此可见我国海洋渔业捕捞限额流转受到了法律的严格禁止。理性的海洋渔业限额持有人会根据自身的状态并结合具体的情况，决定捕捞限额的持有、出售或购进；而以采取自身利益最大化的作业方式，允许海洋渔业捕捞限额流转，有助于优化资源配置。因为这可以一方面促进海洋渔业资源的充分利用，使捕捞限额持有人积极探索新技术，提高捕捞效率，降低捕捞成本；另一方面通过转让给更有条件、更有技术的人从事海洋渔业捕捞，有利于对海洋渔业资源的充分利用，而科学、有序的捕捞更有利于改善海洋渔业资源的合利分配，从而促进经济社会的发展。

我国海洋渔业捕捞限额流转的目的是为了促进我国海洋渔业资源的可持续发展，实现对海洋渔业资源的充分利用，从而保障捕捞限额持有人的合法权益。从这一目的出发，我国海洋渔业限额流转的主体应从以下方面予以限定：（1）受让主体应当是具有一定捕捞能力、从事过一定捕捞规模以上的渔业企业或是公民，非渔业主体不得受让捕捞限额；（2）转让主体应当是因先天的地理因素或通过继承、赠与等行为而享有海洋渔业捕捞限额，但不能充分利用海洋渔业资源，以致无法通过海洋渔业捕捞而获利的渔业企业或公民。

海洋渔业限额流转应当按以下方式操作：（1）流转双方主体进行海洋渔业捕捞限额流转时，应根据双方主体的意愿订立合同。合同订立应当遵循自愿平等诚信原则，并且就双方主体的权利、义务及违约责任予以明确；合同内容亦不得违反法律法规强制性规定。（2）海洋渔业捕捞限额流转的双方主体仅需将其捕捞许可证、渔船证明及转让合同等相关资料交与行政机关，行政机关对双方主体的资格及合同内容予以审查并予以备案，而且是采取登记对抗主义。（3）政府在海洋渔业捕捞限额流转中充当适当干预和维持市场交易秩序的角色。限额流转不同于初始限额分配，初始限额分配相当于财产权分配，是由行政机关考察上年度的渔获量及总可捕捞量等因素予以确定的；而海洋渔业捕捞限额的流转无需再次取得行政机关的许可。政府应当对流转价格予以干预，以避免海洋渔业捕捞限额变成恶意竞争的工具，甚至造就海洋渔业市场的垄断。此外，还应通过政府干预来保护交易的安全及维护交易双方的合法权益，以建立健康、规范的渔业捕捞限额流转市场。

四、我国海洋渔业限额捕捞的监督管理

海洋渔业限额捕捞作为一项动态管理制度，需予以重视。我国海洋领域广阔，港口数量众多，捕捞主体庞大，而渔政管理相对落后，海洋渔业限额捕捞监督管理的法制建设较为迫切。长期以来，我国海洋渔业管理权力较为分散，重复监管，效率不高，方方面面问题较为突出。2013年海洋局渔监、农业部渔政、海关总署缉私及公安部海警等执法队伍进行整合，这是我国海洋渔业限额监督管理的重大进展。重整后，国家海洋局的主要职责为：拟订海洋维权执法的制度和措施，制定执法规范和流程，在我国管辖海域实施维权执法活动，负责海域使用、海洋生态环境保护、海洋调查测量及涉外海洋科学研究活动等的执法检查，并且指导和协调地方海上执法工作等。但是，海洋渔业限额捕捞的总可捕捞量的确定及限额分配还需要匹配较高级别的部门，仅为副部级的国家海洋局难以胜任，况且《渔业法》规定由国务院渔业行政主管部门即农业部来主管全国的渔业工作，这既不符合我国目前渔政监管职权的设定，又让国家海洋局的执法缺乏法律依据。我们建议及时修改《渔业法》等法律法规，对国家海洋局的海洋渔业限额捕捞监督管理权限予以明确。

海洋渔业限额捕捞的监督管理分为实时管理和后续监督两部分。实时管理主要是指海洋渔业限额流转的登记管理，后续监督主要针对海洋渔业限额流转后的后续问题。流转登记程序上，应当尽可能地简化，以提高该环节设置的科学性，加大办事效率。因为过多环节会导致期限过长，人为地加大海洋渔业捕捞限额持有人的成本，与海洋渔业限额流转的初衷相违背。而且环节越多、时间越长，越容易产生权力寻租，以及滋长腐败。后续监督应当有明确的区域以及职能的划分，以最大可能地节省行政资源，而且上级应当适度放权。只有通过放权，才能真正调动起各级执法机关对其辖区渔业资源管理的积极性，从而促进海洋渔业捕捞配额转让市场的建立、健全，实现海洋渔业资源的优化配置和合理利用。

此外，目前我国海洋渔业限额捕捞的法律责任规定尚不够完善，也是我国海洋渔业限额捕捞监督管理工作的问题所在。我国海洋渔业限额捕捞立法对于法律责任规定留有较大自由裁量性，不利于我国海洋渔业捕捞限额的严格监督管理。法律责任的缺失，使得政府部门的执法缺乏有力的法律保障，惩罚力度不够，就不足以起到警示作用。《渔业法》第22条第2款规定，“国务院渔业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门应当加强对捕捞限额制度实施情况的监督检查，对超过上级下达的捕捞限额指标的，应当在其次年捕捞限额指标中予以核减。”可见，捕捞的主体没有在捕捞限额方面受到惩罚，而只是被要求在下一年度中予以补齐，因此这并不能算是一种惩罚措施。申言之，捕捞主体可能因此存有侥幸心理，如果当年超出限额的渔获物没有被监管机构发现，则是多获利；即使被监管机构发现，也不过在下一年度予以相应数额核减，并没有造成更大的损失。针对现有打击力度不够，处罚标准太低，以致违法成本过低，不能从根本上杜绝违法情况的出现，我们建议对海洋渔业限额捕捞责任主体的行政责任甚至刑事责任予以规制。

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[责任编辑 祁丽华]