山东沿海城市带地方政府跨政区合作研究

马学广++孙凯

[摘 要]山东沿海城市带主要涉及青岛、烟台、威海、潍坊、日照、滨州、东营、济南、淄博九个城市，实现九市地方政府的跨政区合作、优势互补、共同发展是促进山东沿海城市带以及整个山东省经济、社会高效发展的有效手段。山东沿海城市带城市主要通过“核心-外围”式和平级城市间合作两种模式在产业、交通、旅游、生态环境以及科技人才方面开展合作，其主要合作机制分为制度化合作机制、区域性发展规划以及行政协议三种类型。各城市的合作取得了一定的成效，但仍然存在跨政区合作的组织机构缺位、跨政区合作的政策工具残缺、跨政区合作参与主体单一、跨政区合作常态化程度低等问题。今后应该从健全合作的组织机构、完善跨政区合作治理工具、扩大跨政区合作的参与主体、保证跨政区合作的常态化等方面着手以促进山东沿海城市带的区域协调化与经济一体化发展。

[关键词]山东沿海城市带；地方政府；跨政区；合作

[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）03-0007-07

Study on the cooperation of local governments in Shandong Coastal Urban Belt

MA Xue-guang， SUN Kai

（School of Law and Political Science， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract： Its a trend to balance development among regions and realize the integration of regional economy at home and abroad. Shandong Coastal Urban Belt （SCUB） mainly includes 9 cities， which are Qingdao， Yantai， Weihai， Weifang， Rizhao， Binzhou， Zibo， Dongying and Jinan. It is an effective way to promote the economic， social development of SCUB to realize the local governments cooperation cross administrative region， complementary advantages and common development. There are two modes in cooperation of SCUB， including “Core-Periphery” mode and flat gradient cooperation mode， and the cooperation areas involve industry， transportation， tourism， ecological environment， as well as the talents of science and technology. The main mechanism of cooperation is mainly divided into three types， which are the institutionalized cooperation mechanism， the regional development planning and the administrative agreement. The cooperation of SCUB has obtained a certain achievements， but there are still some problems， such as the absence of organizations， simplification of participants， and low degree of normalization etc.. So we should improve organizations， perfect governance tools， expand the participations， and ensure the normalization to promote the regional harmonization and the economic integration development of SCUB.

Key words：Shandong Coastal Urban Belt； local government； cross administrative region； cooperation

一、引言

在传统农业社会和工业社会时期，政府在社会治理中遇到的问题较为单一，公共事务较为简单，地方能够独立有效提供当地生产生活所需的服务，无需寻求外界的合作。但21世纪以来，随着经济全球化、区域一体化的发展，地方政府在社会治理过程中遇到的问题日益复杂，市场经济的发展，也使得独立的物品、服务供给难以满足当地生产生活需要，寻求外界合作成为政府公共治理的重要内容。区域政府间的跨界合作也成为现行体制下实现区域一体化的理性选择[1]。任何政府都不会孤立存在于行政环境中，需要与其他地方或部门联动决策[2]。在这种趋势下，学者们对于区域内政府间的跨政区合作展开了一系列的研究。其中对区域内政府合作的机制构建提出了自己的观点。郑文强等将政府间跨政区合作机制总结为动态机制和静态机制[3]。王健等提出形成多中心、自主治理的合作机制[4]。陈瑞莲等通过对泛珠三角区域政府的合作研究，将泛珠三角区域政府合作的主要制度总结为论坛和合作洽谈会、高层联席会议制度、日常办公制度以及部门衔接落实制度[5]。刘亚平等提出未来我国区域政府合作可采用的策略模式，强调通过沟通协调机制、信息共享机制和利益补偿机制实现区域政府自主合作的横向问责[6]。李辉以协同理论为分析框架，对区域一体化中地方政府间合作的预期以及挑战做了分析研究[7]。此外，还有很多学者就区域政府合作治理展开了实证研究，提出了政府间跨界合作的模式以及存在的问题。彭正波等分析了长三角地方政府合作行为，并构建了相应的政府合作模式[8]。马学广等就大珠三角政府合作型跨境区域治理进行了探讨[9]。傅永超等对长株潭一体化过程中的合作问题进行了分析[10]。就山东省而言，也有不少学者对其区域政府跨界合作进行了研究。李辉等对山东半岛蓝色经济区建设中地方政府间合作现状进行分析，并提出了相应的合作策略[11]。王佃立等以山东半岛城市群为例探讨了跨域治理理论在区域管理中的应用问题[12]。曹现强对山东半岛城市群区域经济一体化态势下的政府合作建设进行研究，提出了同一行政区划下的制度整合、地方政府合作多元协商机制[13]。

通过对相关文献的梳理可以看出，学术界关于区域政府合作治理的研究取得了丰富的成果，对山东半岛城市群与山东半岛蓝色经济区的区域治理研究也较多，但目前还没有从山东省沿海城市带（山东沿海城市带主要涉及青岛、烟台、威海、潍坊、日照、滨州、东营，济南、淄博九个城市）角度探讨山东沿海城市带城市政府间的跨政区合作问题，本文拟对此进行研究分析，并提出优化地方政府跨政区合作的建议。

二、多层次的跨政区合作组织机构

完善的组织机构建设，是跨政区合作常态化的有力保证。发达国家形成了模式化的组织机构，主要有地方政府协会、管理委员会、特别区，相对应的比较典型的如美国南加州政府协会、温哥华管理委员会、美国南海岸大气质量管理区。国内跨政区合作中比较常见的组织形式有市长联席会、领导小组。目前在山东沿海城市带的跨政区合作中比较规范的组织机构有山东省区域发展推进战略工作领导小组，日照市接轨青岛、融入半岛城市群工作领导小组。

（一）山东省区域发展推进战略工作领导小组

山东省区域发展推进战略工作领导小组是山东省区域性战略规划的最高领导机制。领导小组下设办公室，办公室设在省发改委，领导小组办公室下设七个处室，分别是综合协调处、规划政策处、蓝色经济区指导处、黄三角经济区指导处、省会城市经济圈指导处、西部经济隆起带指导处、沂蒙革命老区指导处（见图1）。

图1 山东省区域发展推进战略工作领导小组组织框架

（二） 城市间组织机构

为了更好地实现城市间社会经济资源合作的高效对接，山东沿海城市带地方政府内部设立了相应的管理机构以推动和促进城市合作的融合过程。比如，日照市设立了接轨青岛、融入半岛城市群工作领导小组，这是为认真贯彻落实日照市委、市政府关于接轨青岛、融入半岛城市群的决策部署，为加强组织领导和协调指挥而成立的，其具体组织框架如图2所示。

图2 日照市接轨青岛、融入半岛城市群工作领导小组组织架构

三、多样化的跨政区合作机制

跨政区合作中，形成一定的合作机制能够保证政府间合作的持久性，提高合作效率。随着我国经济改革的不断深化，地方政府的合作形式也趋于多样化。如高层领导联席会议、城市政府联合体、政府倡导下的非政府组织合作论坛、区域经济贸易协会、跨经济区的地方政府间联合等[14]。结合山东沿海城市带情况，主要将其合作机制分为制度化合作机制、区域性发展规划以及政府间协议。

（一）制度化合作机制

在山东沿海城市带各城市跨政区合作过程中，制度化的合作机制是保证城市间合作有序性、持续性的重要保证。如，青岛与日照两市之间建立了“青岛—日照经济发展合作市长联席会议制度”，成为推动两市经济合作与交流的重要组织形式，主要负责引导双方企业积极开展交流与合作；为推动两市之间产业规划衔接、政策交流等工作，成立“青岛—日照经济发展合作理事会”。此外，青岛与潍坊建立双方高层领导互访机制与市长联席会议制度，两市建设系统成立了“青岛—潍坊建设合作理事会”以促进双方在建设系统方面的交流与合作，两地工商系统建立了工商局长联席会议制度，农业系统建立了农业执法协调机制和农业信息共享机制，劳动保障系统成立了企业联盟、高校联盟、培训联盟、劳务合作联盟等促进就业联盟，农业、人事、建设、房管、信息产业等部门实现了网站互联互通，工作协调、信息资源共享机制逐步建立，青潍一体化发展整体格局和社会氛围已经形成①。

（二）区域性发展规划

为促进区域的一体化发展，我国政府出台区域性的发展规划，实现区域资源的有效配置，建立统一有序的市场，促进区域政府间的相互合作，实现区域的均衡发展。山东省政府为促进山东东西部均衡发展，出台了一系列的区域性发展规划。主要有以下四项规划涉及山东沿海城市带城市：（1）2005年山东省政府出台第一项区域性发展规划—《山东半岛城市群发展规划》，主要包括济南、青岛两个副省级城市和烟台、威海、潍坊、淄博、日照、东营六个设区的市。本区聚集了全省主要的优势资源和先进生产力，是带动全省经济超常规、高速度、跨越式发展的“龙头”区域。（2）为进一步推进黄河三角洲高效生态经济发展，完善全国沿海经济布局，山东省政府于2009年出台了《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，规划主要覆盖东营市和滨州市，以及潍坊市、德州市、淄博市、烟台市等地的部分地区，并获得国务院审批通过从而上升为国家战略。（3）为推动海洋经济发展，山东省于2011年出台了《山东半岛蓝色经济区发展规划》，主体区域涵盖山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照六市及滨州市的无棣、沾化两个沿海县所属陆域，并获得国务院审批通过从而上升为国家战略。（4）2013年出台的《省会城市群经济圈发展规划》，规划范围包括省会济南及周边的淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州。该规划的出台与实施能够加大突破省会城市力度，做大做强省会经济，辐射带动周边区域，优势互补，联动发展，成为我省中西部崛起的战略平台和经济发展新的增长极。

（三）行政协议

我国区域经济的一体化进程催生了我国的行政协议制度。行政协议是指两个或者两个以上的行政主体或行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了达到行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行为，它本质是一种对等性行政契约[15]。随着区域经济一体化浪潮的发展，行政协议越来越多地被应用于实践。山东沿海城市带政府间的行政协议是各城市之间合作的重要区域空间政策，是实现合作和解决争端最为重要的区域法制协调机制之一，它是若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议、章程或合同，将资源在地区之间共享、交换或重新分配组合，已获得最大的经济效益和社会效益的活动。山东沿海城市带之间的合作主要是以行政协议的形式开展。2003年以来山东沿海城市带之间签署的部分协议如表1所示。

表1 山东沿海城市带地方政府合作部分协议

年份 地方政府 合作成果

2003 青岛、日照 日照市下发《关于接轨青岛融入半岛城市群的意见》

2004 青岛、日照 《关于进一步发展两市交流合作关系的框架协议》、日照市下发《关于接轨青岛融入半岛城市群的实施方案》

2004 济南、青岛、烟台、

威海、潍坊、淄博、

日照、东营 《半岛城市群旅游合作宣言》

2005 济南、青岛、烟台、

威海、潍坊、淄博、

日照、东营 《山东半岛城市群8+2旅游合作协议》

2006 青岛、日照 《日照青岛加强经济技术合作备忘录》

2007 青岛、潍坊 《潍坊—青岛战略合作协议》《关于加强交流合作促进共同发展的框架协议》、《关于加快接轨青岛推进改革开放，实现科学发展和谐发展率先发展的意见》

2008 烟台、威海 《烟威区域合作关系框架协议书》

2009 青岛、日照、烟台 青岛、日照、烟台港集团签署战略联盟框架协议

2010 东营、烟台、淄博、

滨州、潍坊、德州 《黄河三角洲高效生态经济区知识产权发展与保护合作协议》、成立黄河三角洲知识产权执法联盟

2011 青岛、潍坊、日照 《加强区域合作交流 推进青潍日城镇组团发展合作书》

2012 青岛、东营 《全面战略合作框架协议》

2013 青岛、烟台、威海、

日照 《山东仙境海岸区域旅游合作宣言》

2013 青岛、烟台、威海、日照、潍坊、东营、滨州 山东半岛城市部门战略合作联盟

2014 淄博、东营、滨州 《行政区域边界地区环境执法联动协议》

2014 济南、淄博、滨州 《省会城市群经济圈科技创新联盟框架协议》

2014 青岛、烟台、潍坊、威海、日照、东营、滨州 山东半岛蓝色经济区第一次党政联席会，《山东半岛蓝色经济区联席会议制度》、《推进山东半岛蓝色经济区建设重点工作》

资料来源：依照网上新闻资料整理。该统计为不完全统计

四、治理模式

当今国内外较为成型的区域间政府合作模式主要有：“区域网络治理”下的欧盟政府间合作模式、“大湄公河”次区域政府合作模式、莱茵河流域治理中的政府合作模式、丹麦与瑞典“两国一制”的“奥瑞桑德”区域合作模式、“一国两制”下的“泛珠三角”区域政府合作模式、市长联席会议的政府合作模式[16]。笔者结合山东沿海城市带实际情况将其治理模式划分为以青岛、济南为龙头的“核心—外围”式合作模式和平级城市间合作模式。

（一）“核心—外围”式合作模式

以青岛、济南为核心的“核心—外围”式合作模式是以青岛、济南为龙头，作为“双核心”带动其他城市的发展。山东沿海城市带中青岛与济南的核心地位不言而喻，一方面青岛作为副省级城市以及计划单列市，济南作为省会城市，在行政级别上就高于烟台、威海等其他七个地级市；另一方面山东沿海城市带中，青岛与济南在经济社会发展等各方面都要领先于其他七个城市。龙头城市的经济一般具有较强的辐射半径，吸纳就业拉动经济增长的能力也较强，依托龙头城市带动区域发展不仅是可行而且是高效的[17]。青岛和济南两个龙头城市作为区域经济的集结点与中间枢纽，其带动作用主要体现在以下几方面：（1）核心城市对外围城市的产业协调与带动，促进外围城市的产业转型与升级，推动核心城市向外围城市的产业转移，带动外围城市的招商引资、企业间合作交流；（2）龙头城市将商品、科技、人才、管理经验、信息等传送给外围城市，提高其经济社会文化的发展水平，同时龙头城市通过自身生产与生活的需求，吸引外围城市资源向龙头城市集聚，促进外围城市经济发展；（3）核心城市带动外围城市基础设施方面的建设，在城市合作中加强交通运输、水利、电力、电信等项目的建设。

目前山东沿海城市带城市间的合作模式主要以这种模式为主。例如以日照、潍坊主动与青岛接轨各方面开展的合作，山东半岛城市群以青岛、济南为核心开展的交流合作，山东半岛蓝色经济区以青岛为核心开展的交流合作，省会城市群经济圈以济南为核心开展的交流合作，这些合作都需要充分发挥青岛、济南的辐射作用，带动其他七个城市在社会与经济方面快速发展。

（二）平级城市间合作模式

本文所说的平级城市间合作是指除青岛、济南以外山东沿海城市带中其他七个城市间的合作。平级城市间合作模式相比于“核心—外围”式合作模式有其特有的优势。核心与外围城市之间社会经济发展实力差距较大，呈现出明显的不对称状态，而这种不对称状态容易造成两个后果。一是合作的可能性低。外围城市依赖于核心城市的带动与辐射作用，而核心城市由于本身实力较强，不寻求合作也能实现服务的供给、经济社会的较快发展，因此往往出现核心城市积极性不高、外围城市“一厢情愿”的现象。二是双方收获不对称。即使双方达成合作的意愿，核心城市可能要求更多的回报，而使外围城市承担与自身实力不匹配的成本，同时容易出现核心城市对外围城市在资源、生态环境等方面的剥夺。在平级城市间的合作中，一方面双方实力相差不大，容易达成合作意愿，公平分配合作成果，实现共赢；另一方面，除青岛、济南以外的其他七个城市，在城市竞争力等各方面还较弱，通过城市间开展合作，形成联盟与共同体，增强竞争力，如烟台和威海签署的烟威区域合作关系框架协议书，通过两个城市结盟，在资源、信息、产业上实现统一调配，产生乘数效应，从而使烟威共同体成为山东半岛城市群“三核先导”中的一核，大大提升两城市的竞争力，实现双赢。

五、合作领域

跨政区合作最终要落实到具体的对象，即合作内容、合作领域。城市政府间的合作内容可以多种多样，结合区域实际情况选择合作领域、合作内容可以提高合作的效益，可以促进区域资源的最优化配置。山东沿海城市带城市间的跨政区合作主要从产业协作、交通合作、旅游合作、生态环境建设合作以及科技人才交流五个主要领域展开。

（一）产业协作

产业合作是山东沿海城市带之间跨政区合作的一个重要领域。在各城市的共同努力下，城市之间产业合作日趋紧密。产业协作的比较优势理论、产业链理论以及产业梯度转移等理论明确地阐释了产业协作的重要意义。这种建立在比较优势和竞争优势基础上的互惠互利的合作，能够促进区域产业的互补，有利于资源要素的最优化配置，有利于区域产业链的高端延伸。山东沿海城市带各城市的产业各有优势，比如烟台的汽车工业、潍坊的纺织业以及蔬菜种植业、威海的船舶制造业、青岛的海洋产业等，通过产业协作，延伸产业链，拓展优势产业的市场。截止到2014年末，烟台、威海、日照、潍坊、东营、滨州六市在青投资合作项目341个，到位资金204.7亿元。青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照、滨州七市成立城市产业联盟、海洋化工产业联盟和海洋动力装备产业联盟，能够有效促进企业优势互补、提高竞争力；省会城市群经济圈围绕农业开展合作，大力推进生态循环农业、特色农业的发展。青岛、日照、潍坊、威海、烟台、淄博、东营联合创办了《今日胶东》专刊，七市主流报媒跨界合作，对资源进行了全面整合，并成立了山东半岛报业联盟。

（二）交通合作

交通运输系统的建设能够极大加速城市物资运输，推动城市间交流合作。交通基础设施的建设能够促进区域的分工与协作，能够降低生产要素的流动成本，有利于资源的有效开发及资金、技术、人才的合理流动，有利于消除地区壁垒，建立统一市场[18]。潍坊联运公司开通东营-潍坊-青岛货运专线，加强与东营、青岛物流园区的合作；青岛与日照、潍坊实现了青日潍三市公交“一卡通”；青岛与潍坊之间加强港口合作，将潍坊港建设成青岛港重要的集装箱支线港；青岛机场在潍坊设立并开通了虚拟空港，从青岛机场出行的潍坊旅客可在潍坊办理完乘机手续后，直接到青岛机场登机，实现“异地值机”流程；2014年12月，青荣城铁开通，实现了青烟威三市“一小时生活圈”，使三市之间人员、经济往来日趋紧密，合作交流更加频繁；2014年4月国家发改委批复的《环渤海地区山东省城际轨道交通网规划》，我省拉开新一轮的“三纵三横”快速铁路网建设的序幕，未来将形成以济南、青岛为中心，实现与周边城市1小时交通圈、济南与地级市及周边省会城市2小时交通圈、各地级市间3小时交通圈，这必将进一步推动各城市之间的交流与合作①。网络化的交通基础设施建设有助于实现山东沿海城市带城市间生产要素、人才技术等的加速流动，形成统一有序的“大市场”，有效促进区域经济一体化。

（三）旅游合作

区域旅游合作势头不断增强、互利共赢局面不断拓展是当今国内外旅游业发展的趋势；通过加强区域旅游合作，实现资源共享、客源互送，已成为全球旅游业发展的共识[19]。旅游业是一项开放性、关联性程度极高的新型产业，区域旅游要实现可持续发展，必须坚持“大旅游、大市场、大产业”的发展战略，各相关地方政府开展区域旅游合作，以旅游区域代替客观上的行政区域，能够促进区域旅游业的持续稳定健康发展[20]。青岛与潍坊两市为促进两地交通对接，合作开发旅游市场，在旅游资源、线路、市场及产品的整合、对接、延伸和开发方面进行了深度合作；青岛市旅行社协会到潍坊考察沂山、风筝博物馆等景区点，将潍坊重要旅游景点纳入青岛旅游线路；青岛、烟台、威海、日照联合签署“仙境海岸”旅游合作宣言，共同打造旅游经济新的增长极，扩大了青烟威日四城市的交流合作，促进旅游事业的共同发展；烟台、威海、日照、潍坊、东营、滨州等市先后组团来青进行旅游推介。形成“泉城”济南、“帆船之都”青岛、“东方太阳城”日照、“联合国人居奖城市”烟台等山东沿海城市带城市间的旅游产业联盟，吸引更多的省内外游客，打造山东沿海城市带经济发展的新增长极。

（四）生态环境建设合作

2012年党的十八大报告指出建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。建设生态文明，保护生态环境在山东沿海城市带城市间合作中也得到了高度重视，山东沿海城市带各城市环保局等相关部门积极开展合作，生态环保共建机制初步形成。建成了青岛—日照邻近区域空气质量自动监测站，开展了区域环境空气质量连续自动监测，监测数据实现了青岛、日照两市同时共享；2014年在小清河流域、省辖淮河流域及南水北调工程沿线、省会城市群、黄河三角洲高效生态经济区、海河流域、半岛流域六个重点流域区域签订行政边界地区环境执法联动协议，这些协议的签订为深化行政区域边界地区环境执法交流、构建环境执法联动工作机制，妥善解决边界环境问题，提高环境质量起到了重大的作用；山东省发改委出台省会城市群经济圈城市水系生态建设规划，各城市之间共同对湿地的保护修复、水土保持、河流生态治理进行协调合作。

（五）科技与人才交流

人才交流是一种传统的合作方式，指不同地区间选送人才进行相互交流，使得一方的人才资源与另一方的其他资源有效结合，增大效益产出，加快经济发展速度[14]。山东沿海城市带，各城市都有高校、研究所的分布，对九城市间的科技、人才交流提供了宽阔的平台。2006年青岛科技大学与潍坊学院签订协议，在师资共享、人才培养、科研合作、学科建设、图书资料、学生工作和校园文化交流、学校管理等方面开展全面合作、优势互补，首开山东省属高校相互全面合作的先河。东营市与青岛大学、中国石油大学、山东大学、中国海洋大学，日照与中国石油大学，威海与山东理工大学、中国海洋大学陆续签署了涉及教育、汽车、海洋产业等各领域的合作协议，威海海洋与渔业局赴青岛科研院开展海洋科技合作对接，这都有效地利用了高校以及研究所的科技与人才，促进城市产业的发展。

六、山东沿海城市带跨政区合作存在的问题

（一）跨政区合作的组织机构缺位

跨政区合作需要依托于城市间形成的组织机构及其制度，科学、合理的组织机构能够为城市间合作提供组织保障，能够及时有效地解决在合作中遇到的各种问题，保证合作的有序性和持续性，合理的组织机构在某种程度上决定了城市间跨政区合作最终取得的绩效。当前我国的地方合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空；而且当前我国的地方合作还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织层面，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织，区域合作机构的协调与执行能力弱导致地方政府“各自为政”[21]。山东沿海城市带跨政区合作中，只有山东省所成立的区域发展推进战略工作领导小组以及青岛和日照成立的日照市接轨青岛、融入半岛城市群工作领导小组，其他城市间的合作还缺乏制度化、规范化的合作组织机构，难以保证城市之间合作的常态化。

（二）跨政区合作的政策工具残缺

陈瑞莲等认为所谓的“政策工具”也称为“治理工具”，是政府能够用以实现区域政策目标的一系列机制、手段、方法和技术，它是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁[22]。政策工具残缺是目前国内跨政区合作治理的普遍问题。在国外，已经形成一套组织完善、设计精细、有的放矢的区域政策工具作为保障框架，主要包括以财政政策、税收政策以及机构化基金、聚合基金、团结基金等为主要内容的经济工具，有效保证区域政策权威性、稳定性、连续性的法律工具。目前，中国还没有《政府间关系协调法》或《政府间合作法》，也没有类似美国联邦宪法协议条款的法律规定[23]。山东沿海城市带城市之间的跨政区合作，经济工具处于空白状态，法律工具方面虽然有城市间签订的契约性的合作协议，但相对于正式的法律条文来说，合作协议难以保证其约束性、规范性与权威性。

（三）跨政区合作参与主体单一

跨政区合作中参与主体单一是我国当前区域合作与治理普遍存在的另一个问题，从欧盟和美国的经验看，其区域治理的主体是多元化的，包括联邦政府、州政府、地方政府、非政府组织、私人部门与社区公众等，从而构成了多元利益主体协同治理区域公共事务的开放式、网络化、协作性公共管理格局[22]。在山东沿海城市带跨政区合作中参与主体主要以政府部门为主，行政色彩极为浓厚，社会组织、私人部门与公众参与的广度和深度不够，参与主体单一，难以实现各方面资源的最大化配置与利用。山东沿海城市带协调化与一体化的发展需要一个良好的治理模式，这一模式不仅要包含政府内部的同级政府部门之间、上下级政府之间的合作网络，还要构建公共部门和私人部门之间的制度化、经常化和有效的跨政府治理途径，充分发挥政府、企业、非营利组织等治理主体自身的作用[24]。

（四）跨政区合作常态化程度低

跨政区合作机制尚不完善及合作模式还有待探讨导致山东沿海城市带各城市在合作过程中合作的常态化程度低，这是实现山东沿海城市带高效合作面临的又一个问题。合作的规范性以及稳定性得不到有效的保证，容易导致合作成本高、合作效率低、合作的可操作性低以及合作风险高等一系列问题，进一步导致有意向的主体因此望而却步。因此，要实现高效益的跨政区合作，亟须完善合作机制，形成有山东沿海城市带特色的有效的合作模式，提高合作的常态化程度。

七、结论

在各城市的共同努力与探索下，山东沿海城市带跨政区合作在产业协作、交通合作、文化旅游、生态环境建设以及科技人才交流方面取得了很大成果，但与此同时，合作过程中仍然存在组织机构缺位、政策工具残缺以及参与主体单一、跨政区合作常态化程度低等问题。在下一步的跨政区合作过程中，首先要健全合作的组织机构，由碎片化走向整体化、完整化，为城市间跨政区合作提供组织保障。其次，完善跨政区合作治理工具，从空白化、简单化转向精密化，健全法律制度建设，从非法制化转向法制化。再次，要扩大跨政区合作的参与主体，从单一化转向多元化，使非政府组织、私人部门、社区公众共同参与城市间的跨政区合作，加强各领域合作的广度和深度。最后，要通过组织机构的建设以及合作机制的不断健全保证跨政区合作的常态化。通过山东沿海城市带跨政区合作的有序进展，带动山东沿海城市带，带动整个山东省实现区域的协调化与经济的一体化。