治理视野下的高校去行政化问题研究

文/彭向刚 范静波

治理视野下的高校去行政化问题研究

文/彭向刚 范静波

党的十八届三中全会提出我国全面深化改革总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在全面履行政府职能方面，要求“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。在国家治理体系中，公共事业治理体系是非常重要的组成部分；在公共事业体系的各领域中，高校又具有非常重要的地位，因此在治理改革的背景下探讨高校去行政化问题很必要。

政府与高校之间的关系微妙且复杂，不论在哪个国度、何种社会体制下，高校的属性天然如此。行政权力与学术权力如何和谐共存？学术权力如何摆脱行政权力的束缚？从中世纪时期真正意义上的大学诞生开始直至现在，一直是高校发展中不断探讨的主题之一。

我国的高等教育改革要进入“深水区”，焦点是去行政化问题。近年来政府将高校去行政化问题作为改革重点，对该问题的研究也成了学术界的热点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出了“建设现代学校制度”的指导思想与“推进政校分开、管办分离”、“落实和扩大学校办学自主权”的工作规划。党的十八届三中全会《决定》又将这一思想进一步深化，提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”的要求。在我国当前的社会发展阶段与传统文化背景下，如何才能真正去除高校行政化？

一、高校去行政化的内涵

近年来关于高校去行政化的研究文献不少，但是关于“去行政化”的内涵问题，并没有一个统一的理解。有人将“去行政化”等同于去除高校的行政级别，有人认为“去行政化”就是要去除高校内部的行政管理，行政工作由教学科研教师来承担。其实，高校的“去行政化”不是简单采用去除高校级别的方式，在我国当前的体制安排与文化传统下，高校的行政级别恰恰是其进行外部交流、获取政府资源与社会资源的保障。行政权力在高校运行中也不可或缺，与学术权力相辅相成，共同保障着高校的良性运营。尤其是在我国当前的高等教育大众化阶段背景下更是如此。学校内部的许多行政管理工作需要专门的行政机构与行政管理人员承担。

真正意义上的高校“去行政化”，应该去掉的是高等教育中的“官本位”思想、官僚作风、行政权力对学术权力的强势地位和不当干预、行政资源对学术资源的侵占等。力求使行政权力服务于学术权力，即行政权力不再干预学术权力，教学、科研资源的配置也不再采用行政方式。通过真正意义上的“去行政化”，回归高校学术自由，推进高校治理能力现代化。

二、高校为何要去行政化？

大学精神崇尚自主办学、学术自由，学术自治是大学良性发展的必然诉求。大学是区别于一般行政事业单位的独特组织，具有自身的运行规律。政府对高校过度束缚，会限制高校的知识创新，阻碍高校的发展并造成资源浪费。西方发达国家的高校，其自治程度一般都比较高，在法律中都明确规定了高校的自治机构地位。高校有权对内部事务进行自我管理，政府部门对其进行管理与监督。在美国的高等教育体系中，国家与州政府一般不干预大学的运行。行政权力与学术权力的良好结合在英国的高校中得到了实现，二者共生共存。同时，英国的高校管理还引入了市场运作机制，企业管理理念在大学管理中也得到了合理的、适当的运用。在德国的高校中，高校也享有充分的办学自主权；同时国家为了防止行政权力的滥用，还通过法律对行政权力进行了明确的约束。正是这种学术自治保证了高校良好的运行效率与教育质量。

高校不同于一般行政事业机构，高校拥有独特的运行规律与价值诉求。目前我国高等教育领域的权力结构离学术自治还有一定距离。就我国高校与政府的关系来看，政府处于强势地位。政府集公立大学投资者、主办者、管理者权力于一身。高校是国家行政管理体系中的一个序列，受教育行政部门领导；政府对高校划定级别。在实际的高校办学过程中，学科设置、专业审批、学位授予、招生计划制定、课程结构设置、人员编制等的决定权依然在政府手中。在政府对高校管理的过程中，通常将高校作为其附属机构或下级单位，并采用行政命令的方式。

从高校内部来看，广大教师与学生的权力还没有得到有效的保护。例如学术问题行政评断、教授无权参与学术资源配置、职称评聘行政化、教师职业生涯管理行政化、不鼓励学术共同体的发展等问题广泛存在。学术资源的行政配置造成了行政领导将优势资源向自己的学科领域倾斜；行政权力凌驾于学术权力之上、行政地位高于学术地位，处长待遇高于教授，还引发了众多教授竞聘处长的现象。

因此，“去行政化”是提高我国高等教育水平、发展我国高等教育事业的关键举措，也是建立现代大学制度，推进高校治理能力现代化的核心所在。

三、高校去行政化的途径

（一）真正落实高校办学自主权

治理体系、治理结构与各相关利益主体间的关系决定着高校的自治程度；各方利益主体之间博弈平衡点的位置决定着高校的创新水平。要使高校办学自主权落到实处，实现大学学术自由与治理民主，政府必须放权。

我国法律政策对高校办学自主权做出了一定规定。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）规定“学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”党的十八届三中全会《决定》提出高等教育体系应“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。从以上法律政策可以看出，实行高校自主办学已经落实在了法律层面。从《高等教育法》中对高校办学自主权的说明来看，高校拥有的办学自主权具体包括：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”、“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”、“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”。在这些规定中，广大教师与学生的权力并没有明确说明。《高等教育法》规定的这些权力还难以说是真正意义上的办学自主权，而是政府在办学具体实施层面对高校进行授权。

要改变政府对高校过度干预的局面，使高校办学自主权真正落到实处，就需要政府进一步放权，并且从法律法规、政策规定层面对学术权力予以明确保护。政府放权主要指在教育资源配置上更多地按照高校自主办学的原则和规律来进行，坚决纠正按照政府主管部门的意志甚至是个别官员的意志来配置资源。

▲ 新天鹅堡 韦贞哲摄影

（二）明确划分高校党政权责

我国公立高等学校实行的是中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，党委是高校的政治核心与领导核心。法律规定中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。从法律规定看，除掌握高校的思想方针外，党委还掌握着内部机构组织设置权、干部任免决定权、决定高校重大事项等权力。党委领导下的校长负责制是基于我国基本国情的制度安排，但如果不对党委领导与行政领导之间的权责进行清晰明确的划分，在高校具体运行过程中可能产生一些问题。党委权力界限不清晰，党委与校长之间分工不明确，容易引起党委权力对行政权力与学术权力的不合理干预，不利于高校自主办学与学术自由的实现。在传统的官本位思想下，还会造成教师的核心价值观由学术追求向权力追求偏移，带来高校的创新精神与学术活力受损。因此，在加强党对高校领导的同时，需要从制度层面对党委权力进行明确界定，并在学校内部各项决策过程中，鼓励教师与学生参与，提高民主化程度，使高校得到有效治理。当然，还包括学校的行政管理与学院的自主运行、校长的行政权与教授学术权的规范问题。

（三）改革校长选拔程序

校长是法律规定的高校法人代表，是大学的行政指挥核心。校长全面负责本校的教学、科学研究和其他管理工作。大学校长应是集教育家、职业管理者、领导者于一身的一流学者。我国的大学校长选拔程序一般是由组织部门制定标准，并提出候选人名单，再对候选人进行考核，进行民意调查，然后确定名单，再由上级部门进行任命。整个程序由上级党委及其组织部门、教育行政部门控制，教授与广大教师的参与度很低。因此，高校的“去行政化”需要改革校长选拔程序，推进“教育家治校”。

（四）保障教授治学治校

教授治校即让教授在教学科研中起主导作用，通过教授会议等组织来依靠教授集体对大学进行治理，充分发扬民主精神。教授治校将校长的权力进行了分散与制衡，既能调动教授的积极性，又易于高校实现自治与学术自由，提高资源配置效率与办学水平。

此外，目前国内高校均在加紧进行章程的建设。高校章程上承国家法律法规，下启校内规章制度，是高校治理的基础。在世界一流高校中，章程都发挥着重要的作用。章程的制定体现着依法治学的思想，有效的章程能在制度层面保护学术自由。我国已明确规定设立学校必须具备组织机构与章程，学校按照章程自主管理。随着《高等学校章程制定暂行办法》的颁布，高校章程制定工作被提上了日程，旨在保障学术权力、落实办学自主权、建立现代大学制度。

综上，我国高校要做到真正的“去行政化”，实现学术自治，就必须突破外围式的改革而进入“深水区”，深入到法律、制度、体制的层面，这样才能给予高校充分的办学自主权，从根本上对学术权力进行保障。

（作者系对外经济贸易大学教授；对外经济贸易大学讲师）