衢州市综合行政执法改革探索

· 衢州市编办

衢州市综合行政执法改革探索

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综合行政执法改革是深化行政体制改革的重要内容，符合建设法治政府的方向和要求。2004年，浙江省批准衢州市开展综合行政执法试点，经过10多年的改革探索，衢州已初步构建起权责统一、权威高效的综合行政执法体系，形成了“一级执法，二级政府，三级管理，重心下移，条块结合，以块为主”的设区市综合行政执法管理体制和运行机制。

一、总体设计，分步推进，突出重点

《衢州市区综合行政执法试点方案》是衢州市综合执法改革的总体设计，明确规定了改革的指导思想、工作原则、目标以及机构撤并职能调整的具体办法、综合执法的区域范围、管理体制、人员编制等。方案确定后，衢州市有序推进改革。以城市管理领域为突破口，组建衢州市综合行政执法局，将与城市管理有关的行政执法职能进行调整综合，市综合行政执法局集中行使市容环卫、园林绿化、市政、建筑施工、房地产、城乡规划和工商、环保、公安交通等方面法律、法规、规章规定的全部和部分的行政处罚权以及与之相关的监督检查职能；将农业、国土、民政、旅游、环保、文化、劳动和社会保障等系统内的多支执法队伍归并为一支执法队伍；按照“成熟一个领域综合一个领域”的原则，创造条件全面实施综合行政执法。2012年，又进一步扩大综合行政执法领域，增加了人防（民防）管理、犬类管理两方面的行政处罚和与之相关的行政强制、监督检查职能。随着试点的稳步推进和改革的深化，综合行政执法的体系架构进一步完善。

二、建立“一级执法、二级政府、三级管理”的管理体制

一是实行一级执法，规范执法主体。2004年12月，衢州市综合行政执法局正式挂牌运行，属市政府工作部门，具有综合行政执法主体资格，实行以市为主、统一领导、垂直管理、一级执法的管理体制。核定综合行政执法局行政执法专项编制，执法工作人员为公务员，解决了执法机构和执法人员的执法主体资格问题。

二是明确市区管理职责。合理划定分局管辖区域，明确市、区综合执法工作管理职责，市、区两级加强协作。分局的日常管理以区（管委会）为主，业务指导、业务考核、教育培训由市综合行政执法局负责，组织、人事、财务、后勤等由市综合行政执法局统一管理。

三是城乡统筹联动执法。2012年，衢州市优化了执法机构设置，按行政区划和管辖范围设立了柯城分局、衢江分局、绿色产业集聚区分局和西区分局4个分局，分局下设执法大队，其中城区按街道设置执法大队，乡镇以中心镇为核心区按区域分片综合设置执法大队，共设置18个大队。分局和大队在管辖范围内按照市综合行政执法局的规定代表市综合行政执法局行使相应的行政处罚权以及与之相关的监督检查权，初步形成了“市为主导、区为重点、乡镇（街道）为核心”的三级管理、城乡联动执法模式。

▲ 执法队员正在向市民宣传城市人行道管理知识

三、实行“重心下移，条块结合，以块为主”的运行模式

一是人员配置向基层倾斜。执法重心下移，压缩机关人员比例，充实执法队伍，并向基层延伸，人员中近九成配备在基层执法一线。

二是减少指挥层级。撤销原来的5个支队2个分局，设立4个分局，作为市综合行政执法局的派出机构，分局按行政区划综合设置若干个执法大队。执法大队直接设在街道、乡镇，更加贴近群众。指挥层级的压缩，加快了执法信息传递，减少对执法工作的非正常干扰。

三是下放执法权限，问题处置一线化。对527项行政处罚事项进行清理与调整，下放494项行政处罚职能和6项行政强制权限到执法分局，减少执法审批环节，矛盾问题由“上交处理”向“就地解决”转变。执法的关口前移，实现问题在一线发现、在一线解决，把违法行为遏制在萌芽状态。

四、建立“市级保障，双重管理，协调联动”的工作机制

一是完善综合执法财政保障体制。2013年调整了执法分局财政保障体制，明确市综合行政执法局及派出机构所需经费由市财政全额保障，实行“罚缴分离”、“收支两条线”的财政管理办法，罚没收入全额上交市财政。

二是基层综合执法机构实行双重管理。分局、大队实行双重管理。分局的日常工作管理以区（管委会）为主，业务指导、业务考核、教育培训由市综合行政执法局负责，组织、人事、财务、后勤等工作由市综合行政执法局统一管理。市综合执法局任命分局主要领导时书面征求区（管委会）的意见，区（管委会）具有建议权；市综合执法局任命大队主要领导时书面征求乡镇（街道）的意见，乡镇（街道）具有建议权。为使大队日常工作与乡镇（街道）有效对接，各执法大队长全部进入所驻乡镇（街道）党委班子。

三是构建综合执法协调联动机制。成立了市城市管理委员会，市长任主任，分管副市长任副主任，市级有关部门及柯城区政府、衢江区政府、绿色产业集聚区管委会、西区管委会主要领导为成员，城市管理委员会在市综合行政执法局设办公室，局长任城市管理委员会办公室主任。印发《城市管理委员会及其办公室工作职责和会议制度》，进一步强化了市综合行政执法局在城市管理中的牵头抓总和综合协调职能，并把城市管理的各项任务落实到了各相关部门，形成部门联动、齐抓共管的综合整治、联合执法机制。建立了公园广场联合监管、户外广告联合监管、商业街区齐抓共管、市容常态化管理、火车站站前广场联合监管等机制，明确了综合行政执法与规划、环保、住建、公安等部门的沟通事项、衔接方式和执法区域划分，建立起了前置审批、征询抄告、重大案件集体会审、后续处理告知、专业技术支持等协调联动机制。此外，建立了信访投诉办理反馈机制，以行政执法责任制、错案责任追究制、案件考评与执法监督为内容的执法监督制约机制，为提高执法效率提供了有效保障。