社会组织的基本情况、存在问题及改革思路

文/廖 鸿

社会组织的基本情况、存在问题及改革思路

文/廖 鸿

廖 鸿：民政部民间组织管理局巡视员、副局长

社会组织在世界各国称谓不同，比如非政府组织、非营利组织、第三部门、志愿组织、慈善组织等。虽然名称不同，但其内涵基本一致。社会组织具有五个特征，即非政府性、非营利性、公益性、志愿性和独立性。

一、中国社会组织基本情况

社会组织的概念有狭义和广义的区别。狭义上，是指在民政部门登记的基金会、社会团体和民办非企业单位；广义上，还包括中介组织，比如会计师事务所、律师事务所，群团组织（含人民团体）和社会企业。按照业务领域划分，社会组织可分为5大类14小类。其中，5大类包括经济类、科学研究类、社会事业类、公益慈善类和综合类；14小类包括工商业服务、农业及农村发展、科技与研究、教育、卫生、文化、生态环境、体育、社会服务、法律、宗教、职业及从业组织、国际及涉外组织和其他。

中国社会组织的数量稳步增长。1988年为4446个，2000年增长到15.3万个，到2014年，达到60万个，增长了100多倍（详见图1）。在这20多年间，年均增长21%，即便是在基数比较大的2000年以后，年均增长为12%；近几年有所下降，年均增长为8%左右，但总体上呈平稳增长态势。

图1 社会组织历年发展情况（1988年-2014年 单位：个）

二、社会组织改革发展存在的主要问题

一是对社会组织缺乏应有的认识。调研显示，有的领导和部门对社会组织的认识存在“三不”、“四少”的状况，即不重视、不信任、不放手；过问少、调查少、研究少、服务少。这是困扰社会组织发展的最大问题。社会公众对社会组织的认知度也不高。这与改革开放前长期存在“政府办企业，企业办社会”以及目前政府仍包办过多社会事务有关，也与相关知识的传播和新闻宣传力度不够有关。

二是法规体系不完善。主要表现在立法层次低、内容不完善、政策不配套和法规不健全等方面。

三是管理体制不健全。门槛过高，一些社会组织因找不到主管单位难以进行合法登记；政社不分，也助长了不规范行为；多头管理使得监管职责难以落实。

四是管理力量不足。目前全国民间组织管理系统仅有3600人，影响到监管力度和覆盖面。

五是社会组织能力有待提高。多数社会组织规模较小，专业人才不足，动员社会资源水平不高，承接政府转移职能和提供公共服务的能力还有待提高。同时，部分社会组织内部治理不完善，民主管理不落实，财务管理不规范，工作人员中兼职人员和离退休返聘人员较多。部分政社不分，独立性不强，对政府部门依赖性强，有的社会组织甚至与政府部门或其下属机构“一套人马两块牌子”。

三、社会组织改革发展的思路

一是要更新观念，充分认识社会组织在社会治理中的作用。要强调“三个离不开”和“三个要分开”。“三个离不开”是指服务企业发展、开展行业自律、维护市场秩序和参与国际市场治理，离不开行业协会商会发挥积极作用；满足人民群众在教育、文化、卫生、科研、养老等众多领域的多样化公共服务需求，离不开民办学校、医院、养老院等提供多样化的公共服务；有效预防和化解社会矛盾，也离不开社会组织的协同和社会公众的参与。“三个要分开”是指要把合法登记的社会组织与在中国境内从事非法活动的少数境外非政府组织区分开来；与未经登记、开展破坏社会稳定的少数草根组织区分开来；与少数行为不规范、违法乱纪的社会组织区分开来。

二是深化改革，建立有利于社会组织更好发挥作用的体制机制。统筹推动行政体制改革、事业单位改革和社会组织改革。推进政府职能转变，将政府不应行使和可以由社会组织承担的工作、适合由社会组织提供的公共服务、社会组织通过自律能够解决的事项，转移给社会组织。把事业单位改革置于整个公共服务体系建设框架下统筹安排，探索使一部分公益性事业单位转型为社会组织。实行四类社会组织依法直接登记制度，适当降低社会组织登记门槛，探索一业多会。加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治，激发社会组织活力。加强事中事后监管。

三是健全法制，为社会组织参与社会治理创造制度环境。尽快制订社会组织法，明确社会组织的法律地位、组织原则、权利义务等，调整有关法律关系，保障社会组织的合法权益。分类制定行业协会商会法、慈善事业法、志愿服务法、境外非政府组织法等专门法律，实现社会组织的分类发展、分类管理。按照充分发挥市场作用和更好发挥社会力量作用的原则，在相关法律制订和修订中，为社会组织参与社会治理留出空间。

四是完善政策，加大政府培育扶持社会组织发展力度。重点是财政支持、税收减免和人才培养政策。建立财政支持社会组织发展的政策体系，通过建立政府向社会组织购买服务制度、公共财政资助和奖励机制、社会组织发展专项基金和培育孵化基地等措施，多渠道扶持社会组织发展。完善社会组织税收优惠政策，简化税收减免程序，全面落实现有税收优惠政策，扩大税收优惠种类和范围，逐步建立统一、合理、普惠的社会组织税收优惠政策体系。加强社会组织人才队伍建设，将社会组织人才纳入各地人才培养的统一规划，完善社会组织人才的社会保险、职称评定、人才交流等政策，大力培养社会组织领军人才和专业人才，造就高素质、职业化的社会组织人才队伍。

五是拓展渠道，为社会组织参与社会治理搭建平台。完善党委、政府决策咨询机制，吸收相关行业或领域社会组织参与听证、论证；完善社会组织信息专报制度。引导社会组织立足社会需求提供优质高效的公共服务，弥补政府和市场的不足，形成多元化、多层次的公共服务供给格局。发挥社会组织作为社会协商平台的作用，化解会员内部、行业之间、不同群体之间的矛盾，增强社会弹性，促进社会融合。拓宽参政议政渠道，建议在党代表、人大代表、政协委员中增加社会组织代表比例，在政协设立社会组织界别。

六是加强引导，提升社会组织参与社会治理能力。引导社会组织加强内部治理，完善民主选举、民主决策、民主监督的运行机制，加强财务管理，规范服务行为，增强自律性。引导社会组织加强人员培训，稳定专职工作人员队伍，提高专业化、职业化水平。做好政社分开，促进社会组织回归社会属性，提高社会代表性。加强社会组织的党组织建设，保持正确政治方向。

七是创新监管，提高社会组织的规范化水平。建议建立社会组织工作领导小组或联席会议机制，建立多部门联合执法机制。建立社会组织负责人、资金、合作活动、涉外活动和收费行为等管理制度，确保其行为规范。优化年度检查，强化行政执法，净化社会组织发展环境。加强信息化建设，逐步建立覆盖全国的社会组织管理信息系统，提高监管效能。建立第三方评估制度，推进信息公开，完善投诉举报受理机制。