我国现阶段社会养老保险的发展状况和问题及政策分析

姜向群，魏　蒙（中国人民大学 社会与人口学院，北京 100872）

我国现阶段社会养老保险的发展状况和问题及政策分析

姜向群，魏蒙
（中国人民大学 社会与人口学院，北京 100872）

社会养老保险制度是解决老年人经济保障的主要途径，但目前我国的社会养老保险制度还处于起步或初期发展的阶段，存在大量的现实问题。本文论述了我国社会养老保险发展的基本状况、我国老年人经济保障的基本状况、我国社会养老保险面临的主要问题，并提出建立和完善我国社会养老保险体系的对策思考。

社会养老保险制度；发展状况；问题；政策分析

社会养老保险是现代工业化社会的一项正规的制度安排。在社会现代化和建立与发展市场经济的过程中，扩大社会保障覆盖面，将更全体老年人纳入社会保障体系，是解决老年人经济保障的主要途径，也是我国解决和应对人口老龄化社会问题的制度性的措施，是政府必须承担的主要责任。

一、我国社会养老保险发展的基本状况

1.基本状况

改革开放以来，我国养老保险制度得到了长足的发展，养老保险政策不断完善，养老保险的覆盖面不断扩大，养老金水平得到了提高（详见表1）。从全国总的情况看，根据国家人力资源和社会保障部公布的2013年统计公报公布的数据，2013年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人，比上年末增加1792万人，参加基本养老保险人数为81968万人，比上年末增加3172万人。全年城镇职工基本养老保险基金总收入22680亿元，比上年增长13.4%。各级财政补贴基本养老保险基金3019亿元。全年基金总支出18470亿元，比上年增长18.7%。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存28269亿元［1］。年末城乡居民基本养老保险参保人数49750万人，比上年末增加1381万人［2］。全年城乡居民基本养老保险基金收入2052亿元，比上年增长12.2%。基金支出1348亿元，比上年增长17.3%。基金累计结存3006亿元［3］。

表1　中国城镇职工社会养老保险的发展变化

2．老年人收入来源中养老保险所占的份额

老年人收入来源中养老金占有越来越重要的地位。随着社会经济的发展和社会保障制度的进步，我国老年人的主要生活来源正在从家庭供养向社会养老转变，依靠家庭其他成员供养的老年人比例出现下降，社会保障的比例在不断提高。在我国老年人的主要生活来源中，2010年依靠退休金的占24.1%，比1994年的15.6%（1995年1‰人口调查）有较大提高；依靠劳动收入的占29.1%，比1994年的25.0%有明显的提高；依靠家庭其他成员供养的占40.7%，比1994年的57.1%有明显的下降。根据2000年第五和2010年第六次全国人口普查结果，可以具体了解老年人主要收入来源的情况 （如表2所示）。

表2　中国老年人主要生活来源构成（%）

随着我国社会现代化和市场经济的发展，老年人从子女那里获得经济保障的传统纽带越来越脆弱，老年人在家庭范围内的私人转移性的收入越来越不具有刚性保证。从具体的现实原因来看，一是生育率下降导致的家庭规模缩小，导致子女数量减少——对老年人供养的人力资源不足，二是子女一代与老年人分开居住生活和子女迁移流动的情况增加，代际之间经济上的联系纽带不断弱化，越来越缺乏加固这种联系的文化和制度上的机制，因此越发凸显社会保障的重要作用。

二、我国老年人经济保障的基本状况

1.总体状况

根据中国人民大学社会调查中心2011年“中国综合社会调查2011年度中国老年人状况追踪调查”的结果，可以发现我国老年人经济保障的基本状况。与总体老人相比，低收入老人在收入来源上一个最突出的地方就是离退休金收入比例比较低，在劳动收入、政府转移、子女亲戚供养、其他方面比较高。分析显示，在离退休金方面，低收入老人比全国老人低24个百分点，在劳动收入、政府转移、子女亲戚供养、其他方面，分别比全国老人高了0.2、2.7、17.7、3.4个百分点。

表3　低收入老年人收入来源状况（%）

2.性别差异

和总体老人相比，低收入男性老人在劳动收入、离退休金方面比全国老人要低，低收入女性老人在离退休收入、政府转移收入方面比全国老人低。与男性老人相比，女性不仅在离退休金方面较低，在政府转移方面也较低，获得的社会保护比男性老人少。分析显示，男性老人在劳动收入、离退休金上比全国老人要低2.6和33.4个百分点，在政府转移、子女亲戚供养、其他方面比全国老人分别高9.5、18.2、8.3个百分点，对于女性老人，离退休金、政府转移方面分别比全国老人低了14.6和2.8个百分点，在劳动收入、子女亲戚供养方面比全国老人高4.8、12.6个百分点。

表4　低收入老年人收入来源的性别差异（%）

3.年龄差异

和总体老人比较，60-69岁的低收入老人在劳动收入和离退休金方面较低，70-79岁老人只是离退休金方面较低，但是，对于高龄老人，不仅劳动收入、离退休金方面较低，在政府转移方面也较低。分析显示，60-69岁的低收入老人在劳动收入和离退休金方面分别比全国老人低1.1和25.1个百分点，而在政府转移、子女亲戚供养和其他方面比全国老人高5.7、15、5.5个百分点。对于70-79岁低收入老人，离退休金比全国老人低23.4个百分点，劳动收入、政府转移、子女亲戚供养、其他方面分别比全国老人高4.1、0.2、17、2.1个百分点。对于高龄低收入老人，劳动收入、离退休金、政府转移方面分别比全国老人低3.2、21.8、1.8个百分点，在子女亲戚供养和其他方面比全国老人高23.1和3.7个百分点。

表5　低收入老年人收入来源的年龄差异（%）

4.婚姻差异

和总体老人相比，有配偶的低收入老人只是在离退休金上较低，但对于丧偶的低收入老人，除了离退休金比例较低外，在政府转移和其他收入的比例也较低。分析显示，有配偶的低收入老人在离退休金方面比总体老人低26.4个百分点，在劳动收入、政府转移收入、子女亲戚供养和其他方面分别高0.4、4.2、15.8、6.1个百分点。对丧偶的低收入老人而言，劳动收入和子女亲戚供养方面的比例比总体老人高3和19.1个百分点，但在离退休金、政府转移和其他方面比总体老人低19.2、0.5、2.4个百分点。

表6　低收入老年人收入来源的婚姻差异（%）

5.健康差异

身体健康和健康状况一般的低收入老人相似，劳动收入和离退休收入比重较低，政府转移收入、子女亲戚供养和其他收入的比重较高，但对于不健康的低收入老人，离退休金和其他收入的比例较低，政府转移和子女亲戚供养的比例较高。值得注意的是，不健康的低收入老人，劳动收入的份额也比总体老人高。分析显示，身体健康和健康状况一般的低收入老人在劳动收入和离退休收入上面，分别比总体老人低2.3、28.6个百分点和1.3、23个百分点，政府转移收入、子女亲戚供养和其他方面的收入比总体老人分别高2.2、22.6、6.1个百分点和1.1、12.7、10.6个百分点。对于不健康的低收入老人，离退休金和其他收入的比例比总体老人分别低19.2和3.8个百分点，政府转移和子女亲戚供养的比例比总体老人分别高3.4和16.5个百分点，劳动收入的份额也高3.1个百分点。

表7　低收入老年人收入来源的健康状况差异（%）

6．小结

对于低收入老人，一个明显的特点就是他们在收入来源上离退休金收入比例非常低，成为影响他们收入的一个重要因素。另外，对于女性老人、高龄老人、丧偶老人，他们不仅离退休金收入比例较低，在政府转移方面也较低，也就是说，受到的政府保护也不够，而这部分人恰好是需要社会资源最多的群体。对于不健康的老人，虽然离退休金和其他收入的比例较低，但是，政府转移和子女亲戚供养的比例较高，显然他们多数人处于被救助或受人帮助的境况，是老年人口中生活更加困难和亟需社会保障的群体。

三、我国社会养老保险制度面临的主要问题分析

在社会发展中如何解决好老年群体的贫困问题，使那些缺乏劳动能力、体弱多病、不能以自己的劳动获取收入的老年人得到有效的保障，真正实现老有所养，已成为当前我们必须面对的普遍问题，也是我国社会快速转型过程中所面临的巨大挑战。然而，目前我国的社会养老保险制度还处于起步或初期发展的阶段，仍然存在大量的现实问题和不得不面临的困境。从上述对老年人收入来源的分析以及对目前我国老年人收入保障状况的观察，可以看出以下几方面具体问题。

1.老年人社会保障收入短缺，经济自养能力差

2000年和2010年的人口普查数据表明，我国老年人不仅收入来源单一，且数量有限，经济自养能力较低，其经济供养方式落后于时代的进步。主要体现在：我国拥有社会保障的老年人比例较小，社会保障收入占收入来源的比例较低，超过40%的老年人主要依靠家庭成员供养，30%左右的老年人的主要收入来源是通过自己劳动获得，尽管2010年主要收入来源为个人财产性收入的比例较2000年有所提升，但也仅占0.4%，个人财产性收入严重不足。中国老龄科学研究中心于2010年开展的全国老年人跟踪调查也对我国老年人收入水平和收入结构做出了统计：城镇老年人平均年收入为17891元，享受退休金的老年人平均月退休金为1527元；收入结构为：社会养老保障15530元（占86.8%），市场挣得1223元（占6.8%），公共转移382元（占2.1%），家庭转移546元（占3.1%），其他210元（占1.2%）。农村老年人平均年收入为4756元（每月393.3元），收入结构为：社会养老保障890元（占18.7%），市场挣得1520元（占32%），公共转移784元（占16.5%），家庭转移607元（占12.8%），其他955元（占20.1%）［4］。上述情况表明，农村老年人的社会养老保障水平和所占比例很低，即使是相对富裕的城镇老年人，社会养老保障也严重不足。

2.不同群体老年人的收入来源差异较大，弱势群体的社会保障水平低下

在近些年的改革开放和市场经济发展过程中，居民收入差距日益加大，陷入老年相对贫困的人口比例较大而且有不断增加的趋势，这些都给社会发展和进步以及实现全面小康社会的目标带来极大的挑战。

其中，农村、高龄以及女性老年人是最为弱势、收入来源结构最不合理的群体，集中表现在以家庭成员或自己劳动为主要生活来源的比例过高，以社会保障和个人财产为主要生活来源的比例很低。尤其是农村老年人，其个人财产和社会保障严重短缺，依靠家庭成员和自己劳动的比例远远超出其他老年群体，社会保障支持最为脆弱。中国老龄科学研究中心2010年的全国老年人跟踪调查数据显示，城镇地区很宽裕的比例为1.3%，比较宽裕15.7%，大致够用61.7%，有些困难18.1%，很困难3.2%。农村地区很宽裕的比例为0.9%，比较宽裕7.8%，大致够用52.8%，有些困难30.8%，很困难7.7%［4］。

与城镇老年人相比，农村老年人在总体老年人中所占比例更高。但由于城乡发展的差异，我国农村老年人的经济保障问题非常突出，解决好他们的经济收入和社会保障问题任重而道远。历次人口普查数据表明，近些年城乡老龄化水平有了越来越明显的差距。2010年我国农村人口老龄化水平比城镇高3个百分点，随着城镇化进程的加快，越来越多的农村青壮年涌入城镇地区，未来农村留守老人将进一步增多，农村人口老龄化的趋势将更为加剧。为了解决农村老年人的养老困难，我国从2009年开始施行新型农村养老保险，由于实施时间较短，保障水平较低，尽管近年来覆盖率得到了快速提升，但其在老年人收入构成中所占比例很低，其经济保障的主导作用还有待进一步发掘。

另外，城镇就业人员的养老保险收入仍有较大的差距，主要体现在机关事业单位职工在职时不用缴费，退休后的养老金也远远高于企业退休人员，亦即养老金的双轨制问题较为突出。退休金待遇上的不公平导致多数企业退休人员不满及对立情绪，极大地影响了社会和谐与稳定。

3.社会养老保障水平低，制度建设困难重重

养老保障作为社会保障制度的重要组成部分，一直发挥着不可替代的作用。近几十年来，各国在面临老龄化危机时都普遍将社会养老保险制度作为主要应对措施。由于不能适应瞬息万变的现实社会状况，各个国家的养老保险制度或多或少都存在一定的问题，需要进行制度上的革新。

城镇职工基本养老保险制度主要体现为企业、机关事业单位职工或工作人员退休后可领取退休金。在人口年龄结构尚且年轻、支付标准较低的情况下，我国采取的是现收现付的运营方式。随着人口结构的急剧转型，我国的老年扶养比持续攀升，社会保障的支付范围扩展，支付标准不断提高，现收现付制已难以持续。为了摆脱这一困境，我国开始采取现收现付与基金积累相结合的方式，对城镇企业单位的基本养老保险制度施行改革。但由于其自身固有的机制缺陷，这种社会统筹与个人账户相结合的制度设计在具体实践过程中面临重重困难。首先，社会养老保障体制单一的现状造成退休者收入来源短缺、收入水平低。另外，由于以往退休人员数量极其庞大，且这部分人基本未缴费并参保，政府也没有预先准备退休储备金，故而大部分退休人员只能得到很少数目的退休金。不仅如此，由于制度设计存在明显的缺陷，相当一部分体制外工作人口和流动人口被排除在社会养老保险体系之外，这一状况需要予以重视并尽快解决。

另一方面，农村地区社会养老保障匮乏、保障水平较低的问题与城市相比更为突出。一直以来，大多数农村老年人的主要照料来源是子女、亲友等非正规照料方式。随着现代化进程的加快，非正规照料机制的作用日益衰弱，亟需正规养老机制的补充。因此，为解决农村老有所养的问题，我国从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）工作。由于新农保试点本着“保基本、广覆盖”的基本原则，尽管目前农村领取新农保的老年人数目较多，但是很多地区每人每月只有55元，仅在少数经济发达地区能够达到一两百元，养老金水平仍很低，老人的养老需求得不到满足。总的来说，我国农村社会养老保险制度还处在刚刚起步阶段，虽然近一两年新农保得以迅速发展，但仍旧面临覆盖面窄、保障水平低下的问题，本该占据主导地位的社会养老保险制度没有发挥出行之有效的替代作用。今后应从扩大覆盖面、提升保障水平两方面着手，力求能更全面深入的满足群众的养老需求，达到制度应有的保障目的。

四、健全和完善我国社会养老保障体系的相关制度措施

如上所述，我国社会养老保险制度尚存在着诸多问题，亟需我们群策群力，探讨完善相关制度措施。国务院发布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，“‘十二五’时期，随着第一个老年人口增长高峰到来，我国人口老龄化进程将进一步加快，老龄事业发展任重道远。健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，初步实现全国老年人人人享有基本养老保障。”［5］结合我国社会经济发展的实际状况，目前我们应致力于从以下几方面提出改进措施、拓宽发展思路。

1.加强财政转移支付力度，缩小不同群体社会养老保障水平的差异

社会养老保险制度在保障老年人的社会生活、防止老年人贫困方面发挥着主导作用，是国家进行强制性的收入再分配的重要手段。当前，我国的社会养老保险制度还存在多方面的问题，如保障水平较低、历史欠账多、收入分配调节功能不强、结构单一等。因此健全和完善社会养老保障体系至关重要。首先，需要加强财政转移支付和国有资产的返还，缓解养老金缺口，满足已经退休的低收入老年人的养老保障需求，从制度层面解决社会养老保险的历史欠账问题。其次，取消养老金双轨制，改革机关事业单位养老保险制度，提高企业低收入退休群体的养老保障水平，缩小机关事业单位与企业职工之间的收入差距，实现既得利益阶层向弱势群体让利。再次，针对农村社会养老保险资金不足和保障水平过低的问题，加强法制化管理，提高财政转移支付的比例，强化国家再分配的职能，完善农村社会养老保障。此外，建立国民养老保险制度，将不便于管理的人员纳入国民养老保险［6］。

2.构建多支柱的养老保障体系，完善相关补充机制

快速发展的人口老龄化趋势对建立一个多支柱的养老保障体系提出了要求，即不仅要保证国家层面的制度供给，也要确保个人、家庭及市场等主体发挥出应有的保障作用。政府应采取政策优惠和财政扶持等有效手段，鼓励发展企业年金及各种补充性社会养老保险，进一步发展完善商业养老保险体系，鼓励劳动者及企业在基本社会养老保险个人账户的基础上，自主参加商业保险机构举办的各种养老保险，作为基本社会养老保险制度的补充，以满足不同层次的需要［7］。对于各类补充保险，政府需进行有效监督，确保监管到位。

3.建立公共财政资源和社会资源互为补充的养老保障和服务体系

社会养老保障及服务体系的建设需要从两方面着手，一是公共财政资源，二是社会资源（包括民间资本），前者为主体，后者为补充。从世界各个国家的实际以及人道主义的角度来看，公共财政资源的首要用途应该是解决贫困老年人的基本生活保障问题，做到物尽其用。以年龄还是以经济条件作为政策的出发点，是一个需要澄清的问题。建议将政府的财力和老年人的保障需求综合考虑，作为政策的出发点和实施操作标准，明确合理的界限，建立满足民众基本生活需要的社会养老保障及服务体系［8］。例如，公办养老院应将生活困难、有赡养需求的老年人作为收养对象，真正做到“雪中送炭”，而不是为经济收入正常的老年人“锦上添花”。

在发展养老服务事业方面，为满足多数老年人的生活照料及服务需求，鼓励社会资源进入并充分发挥其在养老院、社区养老服务设施建设中的作用是一种可行的举措。鉴于此，需要政府制定鼓励性的政策或法规，保证社会组织在养老服务领域的权益——实现社会效益的同时获取一定的经济效益［9］。

4.完善老年社会救助制度，克服老年贫困问题

完善老年社会救助制度是克服老年贫困问题的重要手段，相对于社会养老保险制度有更明确的指向性。随着现代化进程的加快，我国家庭结构和家庭代际关系产生了长足的变动，子女给老年人的经济支持不断减少。由于当前的社会救助是以家庭为单位计算收入，即将老年人和家庭成员特别是和子女作为一个整体来计算收入，这就使得很多生活困难的老年人得不到有效的救助，老年贫困化问题增多。所以，在计算经济收入的时候，不能以家庭为单位计算收入，而应将老年人自己或老年夫妻的实际收入作为计算标准，才能定位好实际有需求的群体，解决生活困难老年人的经济问题［10］。

5.建立分行业可选择的渐进性的延迟退休年龄政策

党的十八届三中全会提出建立渐进性的延迟退休年龄的任务。随着人口寿命的延长和健康水平的提高，延迟退休年龄成为大势所趋。但是，考虑到我国的国情，实行这一政策必须充分考虑社会的承受力和可行性。首先，不同行业的劳动强度不同，对工作年龄以及健康条件的需求不同。其次，在我国经济转型过程中出现了大量的下岗失业人员，应考虑到这个群体的实际困难。因此，政策应该是有差别的、可供个人选择的，而不应该搞一刀切。此外，延迟退休年龄对于解决养老金来源不足的困难只是手段之一，解决这一困难更多地是要由政府承担更多的责任。

［1］李子君，郑蕊.去年养老保险基金累计结存超3万亿［N/OL］.北京商报，2014-05-29.http：//finance.sina.com.cn/money/insurance/bxdt/20140529/013919257240.shtml.

［2］吸纳就业，三产成绝对主力［N/OL］.人民日报，2014-06-21.http：//rsj.hrbcs.gov.cn/show.jsp？newsid=4101.

［3］国家人力资源和社会保障部.2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报［R/OL］. 2014-05-28，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/ t20140528_131110.htm.

［4］中国老龄科学研究中心.2010年中国城乡老年人口状况追踪调查基本数据［Z/OL］.http:// news.cntv.cn/china/20120710/110618.shtml.

［5］国务院办公厅.国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知［EB/OL］.中国政府网.http://www.gov.cn/zwgk/2011-09/23/content_1954782.htm，2011-09-23.

［6］姜向群，魏蒙.我国城镇养老保险制度的沿革变迁与稳健对策［J］.上海城市管理，2014 （3）：10-13.

［7］申曙光，龙朝阳.要更加重视老年经济保障体系的建设［J］.经济纵横，2010（9）：38-41.

［8］姜向群.改革开放以来中国老年社会保障制度的发展变革及政策思考［J］.人口研究，2009 （2）：20-31.

［9］孙建娥，王慧.中国老年长期护理产业发展路径研究［J］.湖南师范大学社会科学学报，2012（2）：5-8.

［10］姜向群，郑研辉.中国老年人的主要生活来源及其经济保障问题分析［J］.人口学刊，2013 （3）：42-48.

Abstracts：Social endowment insurance system is the main way to solve the economic security of the elderly，but our social endowment insurance system is still in the initial or early development stage at present，with a large number of practical problems.This paper discussed the basic condition of the development of social endowment insurance and economic security of the elderly in China，the main problems the old age social security are facing，and proposed countermeasures of perfecting our country’s old age social security system.

The Development Status，Problems and Ppolicy Analysis of Social Endowment Insurance at the Present Stage in China

JIANG Xiang-qun，WEI Meng
（Renmin University of China，School of Sociology and Population，Beijing，100872）

social endowment insurance system；development status；problems；policy analysis

F840.612

A

1007-0672（2015）02-0077-05

2014-07-31

姜向群，男，辽宁营口人，中国人民大学社会与人口学院教授，博士，研究方向：老年社会保障。魏蒙，女，山东潍坊人，中国人民大学社会与人口学院博士研究生，研究方向：老年社会学。