流动儿童义务教育社会排斥研究——以南京市H外来务工子弟学校个案研究为例

高丽茹（南京大学 社会学院，南京 210023）

流动儿童义务教育社会排斥研究
——以南京市H外来务工子弟学校个案研究为例

高丽茹
（南京大学 社会学院，南京 210023）

本文聚焦于南京市流动儿童享有的教育机会，通过在H外来务工子弟学校所开展的访谈、问卷调研及对相关流动儿童义务教育政策的解读，探讨流动儿童在享有教育机会上所面临的不公正、不平等待遇。尽管国家要求地方政府要为流动儿童提供平等接受义务教育的机会，但地方政府政策又在不同程度上阻碍了其获得平等接受教育的机会，包括制度排斥和经济排斥。在此基础上，提出相应的政策建议，以保障流动儿童平等接受义务教育的权利。

流动儿童；义务教育政策；教育排斥

一、引言

随着我国工业化和城镇化的快速推进，2012年我国流动人口规模已超过2.36亿人［1］。与此同时，越来越多的流动人口随迁子女到城市定居生活，2011年流动人口中0～14岁儿童的比重已高达19.8%［2］196。这些儿童正值义务教育时期，他们在流入地是否能和当地儿童一样平等地享受义务教育则成为备受关注的社会议题。

中央政府在流动儿童义务教育上经历了从控制、限制到接纳、融入的转变。特别是2006年《中华人民共和国义务教育法》的修正，以法律的形式规定流入地政府应为流动儿童提供平等接受义务教育的条件。2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》出台，标志着城市开始实施免费义务教育，在进一步强化“两为主”政策的同时，提出“符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费”［3］等。据相关数据表明，近几年来流动儿童接受义务教育的条件有所改善，但问题仍然严重。例如，2012年中国流动人口发展报告显示，全国79.5%的流动儿童在公立学校就读，剩余20.5%的流动儿童或就读打工子弟学校、或就读私立学校，或未入学［2］136。相比本地城市儿童，流动儿童在入学和接受义务教育过程中遭受了一系列不平等待遇。一方面流入地城市仅有部分公立学校向流动儿童开放，且设置了不同程度的入学门槛，部分不符合条件的流动儿童为了进入公立学校，被强制缴纳赞助费、捐资助学费等。另一方面，流动儿童由于迁移频繁，他们接受义务教育的质量和连贯性均不能得到保障。2009年对北京、上海等10个城市的农村户籍流动儿童义务教育状况的调查研究，发现学生就学年龄明显大于正常就学年龄，且年龄跨度大；学生多次转学是因为教学质量差和父母工作流动，学生就读公办学校的最大障碍是繁杂的入学手续［4］。2008至2010年珠三角地区的调查研究也证明了这一点，同时他们还发现流动儿童转学率高、失学率高、犯罪率高和学习成绩低、升学率低等现象［5］。

本文以南京市H外来务工子弟学校为例，分析南京市流动儿童所享有的教育机会，探讨其遭受教育不公平状况的原因，特别是来自地方政府的原因，以更好地理解流动儿童在教育中所受到的社会排斥，并给出相应的政策建议。

二、流动儿童教育研究文献回顾

已有研究将流动儿童的教育不公平问题概述为受教育机会的不公平、受教育过程的不公平、义务教育阶段后升学的不公平三个方面［6］［7］。从受教育机会上看，仅有部分公立学校向流动儿童开放，且需要办理复杂的入学手续，甚至被要求缴纳高额的借读费等；从受教育过程看，就读于公立学校的流动儿童易受老师忽视，在评奖评优等方面受到歧视，同时流动儿童就读的外来务工子弟学校在硬件和师资条件上多比公立学校较差；从义务教育阶段后升学方面看，高昂的借读费、与户籍制度绑定的高考政策等，使得流动儿童更难在流入地接受高中教育。学者从不同的视角对流动儿童的教育公平问题进行分析。制度排斥、经济排斥和文化排斥阻碍了流动儿童免费接受义务教育［8-11］。从公共财政的视角来看，徐占春等指出当前“两为主”流动儿童教育政策面临的财政困境，即流动儿童义务教育经费财政缺失、经费不足，并提出应加大公共财政对义务教育的投入，明确各级政府的财政分担责任，引入教育券制度，改革以户籍制度为基础的义务教育资源分配制度等［12-14］。从公共政策的视角来看，谢春风指出流动儿童教育问题的本质，是国家教育责任、儿童合法教育权益、地方经济能力与局部利益之间的博弈［15］。

同时，围绕民办外来务工子弟学校的角色和作用，学者也展开了激烈讨论。一方面，外来务工子弟学校作为公立学校的补充，为流动儿童和其他受到排斥的儿童提供了可负担得起的教育［16-18］。如Tooley等［16］通过对尼日利亚和印度为贫穷儿童提供教育的学校进行比较，得出“在私立学校就读的儿童成绩显著好于在公立学校就读的儿童”。另一方面，外来务工子弟学校也经常饱受批评［11］。被普遍认可的一个事实是，许多外来务工子弟学校整体条件比较差，如硬件设施有限，教师水平较低且流动性大，专业教师缺乏，没有条件开设一些非考试类课程如美术课［8］［9］。与Tooley等人的研究结果相反，有学者通过上海的个案研究发现“不能进入公立学校就读的流动儿童的语文和数学成绩都比那些在公立学校就读的流动儿童差很多”［19］。甚至还有学者认为非法的外来务工子弟学校“倾向于强化社会分层、造成代际之间边缘化的再生产”［9］。

相应地，作为流动儿童义务教育政策的执行方，地方政府及其行为也成为学者关注的焦点。袁连生指出中央政府制定的由流入地政府承担管理和经费责任的政策，产生了各种地方模式如北京模式、上海模式、广州模式和贵阳模式［20］。杨东平等指出各地解决流动儿童教育问题，大致经历了从被动应对、逐渐改善管理和扩大公共服务直至制度创新的过程，地方政府正在成为制度创新的主要力量［21］。

三、研究方法

（一）H外来务工子弟学校调研背景

近些年南京市进城务工人员不断增加，2012年南京市流动人口达177.62万人［22］，其随迁子女人数亦随之增多。根据南京市教育政策规定，进城务工人员随迁子女到公办小学、初中就读，应由其父母或法定监护人向当地教育局申请，并提供以下材料：“（1）家庭户口簿和父母或法定监护人身份证；（2）由公安部门出具的父母或法定监护人在宁居住满一年的暂住证或居住证；（3）监护人相对稳定工作证明（与用工单位签订的劳动合同及个人社会保险缴费满一年凭证、工商部门颁发的满一年的有效营业执照等）；（4）随迁子女的独生子女证；（5）未接受完九年义务教育的学籍材料 （小学一年级新生无需提供）”［23］。只有流动儿童满足以上条件，才能进入教育局指定的公立学校免费接受义务教育。无疑这些政策门槛使得许多流动儿童在接受义务教育中面临排斥。聚焦于外来务工子弟学校及所就读的流动儿童，可以深入挖掘和分析流动儿童是如何受到教育排斥及其产生原因。基于该研究目标，我们选择具有代表性的H外来务工子弟学校作为研究个案。H学校所在的J区在南京六个主城区中流动人口比例最高。1999年H学校在鼓励社会力量参与为流动儿童提供教育的政策呼吁下建立起来，成为南京市和江苏省的第一所外来务工子弟学校。H学校的总校长带领一批退休老师先后在南京市J区不同地点建立起幼儿园、小学和初中，规模不断壮大，其所属的五所小学和四所初中的学生曾共计达2700多人。该校一直被认为是J区最好的民办外来务工子弟学校和南京市最好的民办外来务工子弟学校之一。

（二）调研方法及样本情况

本研究采用混合研究方法。首先在2011年3-4月对H学校四、五、六年级的所有在校学生开展问卷调研。发放问卷600份，回收有效问卷567份，有效回收率达94.5%。农业户籍流动儿童达87.9%，多来自邻省安徽省和江苏省其他地区。流动儿童在南京平均居住年限达7.4年，多于5年的约63.7%。是否符合独生子女政策及父母就业情况是制约流动儿童就学机会的主要影响因素。在H学校，81%的流动儿童不符合独生子女政策，无法获得进入公办学校免费接受义务教育的机会。流动儿童父母绝大多数是建筑工人、货车司机、小商贩、清洁工、保姆等。他们在私营企业做临时工，往往没有工作证明，致使其子女无法进入城市公立学校免费接受义务教育。

另一方面采用参与观察、访谈等方法探讨流动儿童是如何及为什么面临社会排斥。参与观察多在课间、午饭时间、放学后及在我们开展社工实务项目的小组活动中进行。通过观察，我们更加直观地获悉学校的基础设施、师生关系等情况。在H学校，所开展的深度访谈主要涉及四名校长、三位老师、五名学生及该学校所在社区的两名社区居委会干部。关于访谈老师的选择，一方面三位老师分别是H学校五年级三个班的班主任，跟学生交流最多，也最为熟悉；另一方面，这三位老师也都在H学校工作多年，对H学校非常了解。访谈的五名学生，均属于在班级各方面表现一般的同学。访谈时间大致在30到50分钟之间。对学生的半结构访谈，主要包括他们对H学校和自己老师的评价、家庭状况、H学校和其老家就读学校的比较、初中学校的选择等。对学校校长、老师和社区干部的访谈多是正式访谈，问题主要包括对流动儿童的评价、流动儿童父母选择H学校的原因、流动儿童初中就学等。

表1　流动儿童样本基本特征

表2　访谈对象一览

四、研究发现

（一）H学校的政策生存空间

据J区教育政策来看，其在2005年分别指定了一所公立小学和初中接收流动儿童。同时，J区政府也开始加强对外来务工子弟学校的管理，许多没有注册的外来务工子弟学校因为学校条件不达标而被关闭。随后，J区政府出台新规，为让所有流动儿童在三年内实现统一在公办学校就读，在2008年秋季学期开始，禁止H学校招收一年级新生，并随着每年度六年级学生毕业离开而令其萎缩。2009年H学校作为J区保留的唯一一所外来务工子弟学校，在2010到2011学年仅剩下四、五、六三个年级。尽管南京市其他区没有像J区这样明确提出关闭所有外来务工子弟学校，但原则上不会审批新建外来务工子弟学校。2011年H学校是南京市所仅存的四所外来务工子弟学校之一。在2013年5月再次走访H学校，仅剩下六年级三个班级，随着6月份这些学生毕业H学校彻底关闭。

（二）H学校的教育质量分析

流动儿童在H学校接受教育的整体状况，受到校舍、硬件设施、教师素质、课程设置等方面的影响。

H学校的校舍状况和硬件设施。H学校坐落在一个中低收入居民社区，与社区居委会等其他组织共同租用一幢楼宇，其中H学校租用的是三层和四层楼。学校具备最基本的教学设施，每间教室仅配备电灯、电风扇、课桌椅和黑板。没有图书馆，也没有操场。楼下原来用作学校的土操场已改建为水泥地面的社区广场。课间休息期间，学生仅被允许在大的活动室自由活动，不允许下楼离开学校。访谈中的学生在评价H学校时也表示：“跟公立学校比起来，有差别。主要是条件不好，椅子不好”；“（和以前老家的学校相比）地方比较小，也没有操场”；“我们平时只能在走廊上玩，因为我们这边的铁门都是锁着的”。问卷数据显示，学生对学校的环境（如教室等）不满意的达20%，43.7%的同学表示满意。

H学校的教师。通过访谈可知，绝大多数教师是公立学校的退休老师，仅有少数年轻老师，而这些年轻老师多是因某些原因不能成功进入公立学校教学才来到H学校。关于H学校的教师待遇，通过对校长的访谈可知，教师的工资水平相当低，仅达到南京市最低工资水平，所以很难吸引并留住年轻优秀老师。此外，根据问卷数据显示36.7%的学生认为教学老师更换频繁，可见教师存在比较高的流动性。但是学生对任课老师的满意度高达73.5%，仅有6.4%的学生对自己的任课老师不满意。通过与学生的访谈及非正式交谈可知，尽管学生对老师的喜欢程度不一，但多数认为自己现在的老师教学水平比原来老家学校的老师好。

课程设置。尽管校长在访谈中强调H学校所开设的课程与公立学校是完全一致的。但通过参与观察及和学生的访谈发现，一些非考试型科目如美术、信息技术等由于缺乏专业老师并没有开设。

（三）流动儿童选择H学校的原因分析

围绕着流动儿童为何选择H学校就读，流动儿童父母无法出具南京市教育政策规定的进入城市公立学校免费接受义务教育的“五证”这一点都被访谈对象列出，“虽说政府是说让他们去公立学校，融入城市。但对于外来民工子弟进入公办学校是有条件的，其中有两条：独生子女、父母的上岗证，都已经把许多孩子挡在门外了。这些孩子多是有兄弟姐妹的，父母在城市里打工，好多都没什么上岗证”；“要上公办学校，暂住证、独生子女证的他们有几个能拿出来”；“但想想暂住证、父母务工证明这两条，就使得许多孩子没法进公办学校”。H学校收费低是另一个重要原因。“毕竟我们学校收费低，城市的公立学校费用要高些，好多孩子不能在这里上学，有一半去城市公办的学校读书就不错了，有的回老家读书，有的就不上了”；“我们学校收费也很低，每学期只要498元，不像公立学校要高额的赞助费”；“（虽然）这个学校只是提供最基本的教育，不像其他学校有自己的培养目标等，但这所小学便宜，费用低”。关于公立学校费用高，在对学校老师的访谈中获悉，公立学校都要求学生购买校服，而外来务工子弟学校则不要求；公立学校所统一订购的午餐标准也比外来务工子弟学校高。在H学校，“学生们午饭是每人5元钱，有的孩子在外面吃，（因为）有的家长给孩子的钱特别少，有的一天就给2元钱”。社区主任在访谈中也提及，“中午还会看到有家长来给学生送饭，那孩子就在外边院子里吃，他们连5元钱都舍不得”。H学校收费低之所以成为吸引流动儿童的一个重要原因，是因为流动儿童家庭经济状况平均水平在城市里相对较低。根据问卷和访谈数据可知，流动儿童父母所从事的多是低收入的工作极大地限制了其经济能力。他们的住房状况也证实了其经济状况，90.4%的流动儿童家庭住在出租房屋中，而且其中59.8%是平房，仅有28.4%是楼房。同时流动儿童家庭平均住房面积仅是35.8平方米。Y校长提到“做过家访，去过孩子家里，知道这些孩子的生活环境有多难。有的是一间房，放一张床，还有灶台，有张桌子父母要卖零碎的东西，你说孩子在哪儿写作业，床上太软，别处也没地儿。”部分访谈对象还提到流动儿童在城市公立学校会受到当地儿童和老师的排斥和歧视，也是流动儿童家长选择H学校的一个原因。“有的家庭状况比较好的农民工，在南京都有房子了，但还是希望把孩子送到我们这儿，他们害怕在公立学校，自己的孩子受到老师和其他学生的歧视。”

（四）流动儿童的初中学校就读选择

从与学生的访谈和非正式交流中得知，有的学生并不知道自己以后去哪里读初中，有的则表示父母希望自己回老家读书。甚至有的学生提到“南京的初中都好贵，初中是学习好的小孩才可以上，学习很不好的小孩就贵，或者上很不好的学校”。通过对老师和校长的访谈可知，学生小学毕业后的初中就读情况，一方面仍受是否具备“五证”的政策限制，另一方面也与学生自身的学习成绩相关。“大约一半的孩子毕业后就进入了南京当地的这些学校，像28中、沙州中学，教育局都有让他们过来招生的，沙州中学就是指定的招收外来务工子弟的。也有大约一半就没学校接收了，有些这边的学校是名额满了，就不招外来务工人员的孩子了，来招也是只要学习成绩好的，现在就是那些学习差的，不好办。这些孩子去这边的这些中学上学，比较差的孩子最多交到七八千块钱，好的交几百的也有，也有的就不用交。像28中是有爱心班的，还是比较好的，沙州中学以前也是有爱心班的，但现在也开始收钱了，跟成绩挂钩，交的钱也不等。”“现在城市的孩子都是直升户口所在地的中学。现在城市的初中招生出现两极分化，针对外来工子弟，差生都不要了，大多数学生只好回老家啦。现在差生的家长不论拿多少赞助费，初中学校也不要他们啦。外来务工子弟的初中学校的选择性很小，对他们开放的学校很少。全南京市只有J区、秦淮区和白下区开放面向外来工子弟招生的初中，同时开放的这些学校并不是较好的初中。”

五、结论与讨论

（一）流动儿童教育排斥表现

流动儿童教育所受到的排斥主要表现在制度排斥和经济排斥两个方面。制度排斥集中体现为：第一，地方政府制定的流动儿童进入城市公立学校接受教育的政策门槛，如南京市的“五证”，使得不符合条件的流动儿童，如非独生子女、父母无法出具正规工作证明的流动儿童等，都不能进入城市公立学校免费接受义务教育。第二，指定的招收流动儿童的公立学校数量有限，无法容纳更多的流动儿童。第三，对于不符合政策条件的流动儿童进入公立学校就读，被迫缴纳数额不等的赞助费。经济排斥则是多数流动人口因其所从事的工作性质影响，收入水平有限。对于不能提供“五证”的流动儿童家庭，城市公立学校的高昂赞助费使许多流动儿童被拒之门外。

流动儿童在城市接受义务教育所面临的排斥，具有差异性。第一，不同地方所设定的政策门槛不同，且具有高低之分，流动儿童因生活于不同城市遭受不同程度的教育排斥。第二，相比学习成绩好的流动儿童，学习成绩不好的则遭受到更多来自公立学校的排斥，或被要求缴纳更多的赞助费，或被拒之门外。

（二）流动儿童教育排斥原因

总体上来看，流动儿童教育不平等的罪魁祸首是基于户籍制度的义务教育就近入学原则和地方政府负责的教育制度。《义务教育法》（2006年修正）第十二条就明确规定，“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，且至今基于户籍制度的就学原则都没有被打破。关于“地方负责，分级管理”的教育制度，《义务教育法》（2006年修正）规定义务教育经费由国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，但实际则主要是由区（县）政府承担义务教育的财政责任，也因此导致不同地方之间存在教育差距。相应地，地方政府财政是根据当地户籍人口中的学龄儿童数量来配置教育资金和资源。根据现行的“两为主”政策，流入地政府需要承担流动儿童接受义务教育的财政责任，这将不可避免地增加其财政负担。出于地方自身利益的考虑，各级地方政府都通过设置政策门槛来减轻自身财政负担，致使部分流动儿童受到排斥无法平等地享受义务教育权利。另一个重要原因是，地方政府担心会形成所谓的“洼地效应”，即一旦降低流动儿童在城市接受义务教育的门槛，使其可以更容易地在城市公立学校获得免费的义务教育，这将造成越来越多的流动儿童涌入城市。随着城市流动人口的激增，地方政府将应对一系列流动人口管理和服务的问题。地方政府所坚持的政策理念，仍是想更多地从流动人口作为城市发展所需的劳动力方面进行索取，远甚于为流动人口提供公共服务。换言之，地方政府仍然更多地只是把流动人口看作是促进城市经济发展的一部分，而并没有赋予其当地居民一样的完整意义的公民身份。

（三）政策建议

流动儿童与城市当地儿童一样享有免费的义务教育权利，应当得到保障。为了改变流动儿童受教育不平等状况，教育政策的调整刻不容缓。首先，享有义务教育权利应当与户籍制度彻底分开。即义务教育的提供应以儿童的居住地为基础，而不是户籍所在地。无论儿童的户籍所在地和实际居住地分别在哪里，作为公民享有免费接受义务教育的权利不可剥夺。其次，关于流动儿童的义务教育财政制度，中央和流入地省级政府应当承担大部分财政责任，流入地区级政府仅承担小部分财政责任，以减轻流入地区级政府的财政负担，来提高其为流动儿童提供义务教育的积极性。第三，流入地政府所设定的流动儿童接受义务教育的门槛应当逐渐废除，特别是具有明显歧视性的、不相关的限制，如符合计划生育政策、是否独生子女等。尽管地方政府以计划生育政策是我国的基本国策，为自己制定该政策门槛寻找根据，但这明显是不成立的。一方面，流动儿童的家庭是否违反了计划生育政策，与儿童享有免费接受义务教育的权利，是完全不相关的。另一方面，对于违反计划生育政策的家庭，其也已承担了相应的违反政策的代价。

（四）对流动儿童获取义务教育途径的讨论

尽管我国流动儿童义务教育采取“两为主”的政策，并没有完全否定社会力量办学的形式，但在政策执行中，一些地方政府完全排斥并取缔社会力量办学。围绕民办外来务工子弟学校的角色和作用，学者也是争议不断，有褒有贬。本文认为，对于外来务工子弟学校的政策，不可盲目一刀切，对于一些城市特别是流动人口规模庞大、教育资源紧张的大城市，在当前其公立学校尚不足以为所有流动儿童提供平等义务教育时，应当允许并支持合法的外来务工子弟学校的发展。基于个案研究发现，尽管H学校的硬件设施、师资等水平并不尽如人意，但流动儿童对H学校和老师的满意度仍比较高，且多数认为要好于自己在老家所就读的学校及老师。对于因地方政府设置政策门槛而被城市公立学校拒之门外的流动儿童，外来务工子弟学校是其最后的救命稻草，可以为其提供一定质量的义务教育，使其不至于沦为留守儿童或失学儿童。

［1］国家卫生和计划生育委员会流动人口司.中国流动人口发展报告2013［M］.北京：中国人口出版社，2013.

［2］国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告2012［M］.北京：中国人口出版社，2012.

［3］国务院.国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1778/200 808/38125.html.

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Study of Social Exclusion in Compulsory Education of Migrant Children：Based on a Case Study of H Migrant School in Nanjing

GAO Li-ru
（School of Social and Behavioral Sciences，Nanjing University，Nanjing，Jiangsu 210023）

This paper focuses on the educational opportunities available to rural migrant children in Nanjing.Findings based on the field interviews and questionnaires conducted in H migrant school in 2010-2011，suggest that migrant children with rural residency status have received a series of unequal treatment in access to education and the process of receiving compulsory education as compared to local ones.Although the central government has worked out policies and required the local governments provide equal access to compulsory education for migrant children，the local governments still set the different policy barriers in access to equal education in public schools，including institutional and financial exclusions.Further recommendations for policies are discussed.

Migrant Children；Compulsory Education Policy；Education Exclusion

C913.5

A

1007-067292015）02-0123-06

2014-08-30

2010年度教育部重大攻关项目 “中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”（10JZD0033）；2012年度江苏省普通高校博士生科研创新计划项目“民生需要满足与发展型城市社区福利构建研究”（CXZZ12_0015）；2012年度国家社会科学基金“我国迁移群体的福利态度与福利不平等问题研究”（12CSH085）；2013年度国家留学基金委“国家建设高水平大学公派研究生项目”（2013—3009）。

高丽茹，女（汉族），河北衡水人，南京大学社会学院博士研究生，研究方向：儿童福利、社区福利。