福利多元主义视角下我国居家养老服务的政府责任体系构建

同春芬，汪连杰

（中国海洋大学法政学院，山东青岛266100）

福利多元主义视角下我国居家养老服务的政府责任体系构建

同春芬，汪连杰

（中国海洋大学法政学院，山东青岛266100）

在人口老龄化的背景下，我国面临着巨大的养老压力。基于福利多元主义理论，本文构建一个以家庭、社区、国家和社会为主体的居家养老的四维责任框架。从自身属性和社会保障的角度来说，政府作为其中的一部分，应该承担相应的责任。目前我国居家养老服务主要存在着四种模式，即“依托第三方组织”模式、“市场化运作”模式、“社区主导”模式和“家庭主导”模式，不同的服务模式，政府的责任的体现也不尽相同。文章最后构建出我国政府在居家养老服务领域的责任体系，主要包括总体责任和政策制定、监督管理、资金投入、政策实施四个具体责任。

居家养老；政府责任；养老需求

一、问题的提出

近年来，我国的老龄化趋势越来越明显，截止到2012年底，我国60岁以上老龄人口达到1.94亿，约占全国总人口的14.3%［1］，对于我国这样一个“未富先老”的国家来说，如何解决近2亿人的养老需求是一个关系国计民生的重要问题。目前，我国养老的方式主要有三种，家庭养老、机构养老和居家养老。传统的家庭养老已经难以解决老人的养老问题；目前我国机构养老所发挥的作用也十分有限；居家养老最初是由社区照顾演化而来，指政府和社会力量依托社区，通过建立专业化的服务机构，为在家居住的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等服务［2］。居家养老很好地结合了家庭养老和机构养老的优点，自引入我国以来，取得了一定的发展，也预示着我国未来养老的发展方向，但是由于政府在履行居家养老服务责任过程中存在着一系列问题，限制了居家养老服务的发展。

那么，我国居家养老服务实践中，都有哪些责任主体？目前，我国政府具体承担哪些具体责任？在这些责任主体中处于什么位置？以及在我国居家养老服务中，应该构建怎样的责任体系？

尽管学者们对于居家养老服务存在的问题研究很多，但是对于政府责任的论述却很少。方颖之（2011）认为，不同地区的居家养老具体实践各不相同，政府应该在医疗护理、生活照料、文化娱乐和精神慰藉方面给予监督和管理，从而构建完整的责任体系［3］。秦艳艳、邬沧萍（2012）指出，我国政府在居家养老服务中的责任存在误区，应该从管理、规划、推进、监督四个纬度完善政府的职能［4］。高鹏、王晓腾、李萌（2013）认为，必须强化居家养老中的政府责任，即加大资金投入，完善相应的法律法规，加强政府部门之间的协调，形成政府作用和家庭作用的有效结合［5］。刘政永、孙娜（2013）指出，河北省居家养老服务的政府责任体系可以分为五点：更新观念、强化管理、完善法律法规、服务导向和财政支持［6］。总体来说，学者都是从居家养老存在的问题入手，论述政府应该承担相应的责任，缺乏对居家养老政府责任的系统性描述。本文认为，基于福利多元主义理论，我国居家养老服务具有四维度的福利责任来源，政府在其中履行着主体责任。我国目前的居家养老服务主要有四种模式，政府责任都存在着一定的优点和缺点。完善我国养老保障的基础上，应该构建我国居家养老服务的政府责任体系。

二、关于居家养老服务中政府责任的理论分析

20世纪60年代，为解决人口老龄化带来的养老负担，英国开始基于社区和家庭照顾的养老模式，“前期的居家养老主要是一种鼓励家庭照顾老人的一项措施”［7］。随着我国老龄化水平的提高，居家养老在我国得到一定程度的发展，由于在发展过程中，得不到政府足够的重视，社区和社会主体实际承担了很大一部分责任，所以，很多人就认为，居家养老服务应该交付给社会去办，从而淡化政府的责任，这其实是对居家养老服务的一种曲解。在居家养老服务中，有着多元的责任主体，而政府作为主体之一，承担着自己不可或缺的责任。

（一）基于福利多元主义的四维福利框架

20世纪70年代，西方国家陷入了滞胀危机，为解决国家的财政问题，罗斯（Rose，1986）提出了福利多元组合的理论，即社会中的福利来源主要于三个部门：家庭、市场和国家［8］。阿布瑞汉森（Abrahamson，1994）、伊瓦思 （Evers，1993）和约翰逊（Johnson，1999）发展了福利组合理论，形成了福利多元主义理论。该理论认为，社会福利来源应该多元化，即不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利是全社会的产物［9］。在居家养老服务实践中，家庭、社区、政府都是福利的主要来源，除此之外，非营利组织、市场主体也都能参与到居家养老服务中，成为其福利来源不可缺少的一部分。所以，在居家养老的具体实践中，应该坚持以家庭、社区、国家和社会为主体的四维福利分析框架（如图1）。但是，这并不是说，每个主体都承担同样的福利责任。事实上，“责任定位的准确性与合理性是社区居家养老模式可持续发展的关键”［10］。家庭为老人提供精神上的慰藉和居住场所。社区主要通过发挥自己的整合功能，为老人提供活动场所和包括生活照料，医疗保健，文化娱乐等内容在内的服务平台。政府则站在宏观的角度，为居家养老服务的发展制定法律政策和中长期发展规划，提供科学规范化的管理和监督，进行一定的资金投入等等。社会中的主体参与有利于为居家养老服务注入活力，非政府组织为居家养老服务提供服务支持，市场主体的参与有利于减轻社区的负担，提升老人服务的水平。相对于家庭、社区和社会微观上的责任，政府的宏观责任才是决定居家养老发展的关键所在。

图1　我国居家养老四维福利框架图

（二）政府履行居家养老服务责任的原因分析

首先，我国养老面临的现实压力决定了政府对居家养老支持的紧迫性。长期以来，家庭养老都是我国养老的主要方式。20世纪90年代以来，经济的发展促进了人口的快速流动，年轻人受到经济利益驱使开始外出工作，致使一部分老人被留在家中，面临着无人照看的局面，加上家庭重心向下一代移动，家庭的核心化趋势越来越明显，传统的家庭养老受到现实的挑战。“敬老院等机构养老在养老中具有比较优势和规模效应”［11］，但是现阶段，我国机构养老的资源利用率不高，加上利润比较低，发展受到很大限制。另外，受到传统观念的影响，一些老人即使有一定的经济条件，也不愿意去养老院养老。“据统计数据显示，截至2010年底，我国有各类养老机构3.8万个，拥有床位266.2万张，全国养老床位总数仅占老年人口总数的1.59%，不仅低于发达国家5% 至7%的比例，也低于一些发展中国家2%至3%的水平”［12］，机构养老在我国养老中发展的作用十分有限。家庭养老和机构养老的困境和我国不断增加的养老需求形成强烈对比，居家养老很好的弥补了二者的不足，与传统养老方式不同，居家养老主要的养老场所是社区和家庭，即社区为老年人提供活动场所和生活照料、精神慰藉、医疗保健等服务，除个别特殊情况外，老人还是在家中居住。从责任分担方式来看，家庭养老主要是家庭出资，机构养老主要是由政府和家庭出资，居家养老则实行三方共同支付原则，即由政府、社区、个人三方共同出资，这样有利于分散养老风险，减轻家庭负担。居家养老不仅能够解决家庭养老的资金和服务来源问题，也符合我国几千年的养老传统。所以，为了满足不断增加的养老需求，政府应该加大对居家养老的扶持力度。

其次，居家养老的准公共物品的属性决定了政府介入的必要性。居家养老服务一定程度上具有准公共产品的属性。居家养老服务在实施过程中，老人参加居家养老服务，并不排斥其他老人同时参加居家养老服务，虽然增加一名老人需要投入一定的成本，但是这种投入随着老人参加数量的增加，成本是递减的，即满足边际成本递减规律，这使得居家养老服务具有非竞争性的特点。但是，居家养老实行个人、社区、国家三方缴费原则，老人参加居家养老服务需要交纳一定的个人费用，这就使得居家养老服务具有明显的排他性特征，即不是每个老人都能享受到服务，不缴纳费用，就被排斥在服务之外。另外，社区用于居家养老服务，修建了老年人健康服务中心以及一系列相配套的服务设施，老人可以在社区享受到一系列的服务，一些老人即使没有参加服务，也可以到社区参加部分活动，这在一定程度上具有正的外部性。所以，通过上述对居家养老服务的分析，我们得出，居家养老应该是具有非竞争性和排他性的俱乐部式的产品，且这种产品具有正的外部性。居家养老的这种准公共产品的属性使得其在发展过程中，私人配置的低效率，所以，必要政府必须介入居家养老服务，成为其配置主体。

最后，政府介入居家养老领域源于政府对社会保障的责任。现代意义上的社会保障，是在资本主义工业化背景下产生的，是市场经济发展到一定阶段的产物［13］。自社会保障制度建立以来，就存在着政府责任的巨大分歧，关于政府在社会保障中的责任模式可以分为三种，有限政府模式、责任政府模式和政府包办模式。虽然三种模式在政府承担多少责任方面存在争议，但无不在强调政府在社会保障中不可替代的作用。近代以来，随着经济和社会的发展，社会结构发生了巨大变化，生产方式和生活方式由传统以家庭为核心向以社会为核心的趋势发展，国家的责任也由传统的被动干预转变为积极主动干涉社会各个方面，以保证社会的良性运行。社会保障制度作为一种重要的社会政策，在经济、社会、文化等方面都起到了巨大的“稳定器”作用，而具体的社会保障制度无论从政策制定，还是运行机制来说，都离不开政府的干预。居家养老服务属于社会化的养老方式，从整体来说，属于社会保障的一部分，居家养老的政策制定、推行实施、监督管理、资金投入等各个方面都离不开政府的支持，所以，政府同样应该介入居家养老服务领域，完善我国的养老保障制度。

三、我国居家养老服务模式中政府责任的现状

2001年，我国开展“星光计划”，旨在建立“星光老年服务活动”，充分利用社区资源发展居家养老服务，在一些经济发达地区如广东、上海、江苏等省份进行先行试点。经过几年的探索，试点工作向全国普及，并由沿海推向内地，城市推向农村［14］。2008年2月21日，为了应该不断增长的养老需求，全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部等10个部门联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，推进居家养老的建设，自此居家养老工作全面推广开来。截止到2013年，我国很多地区实行了居养老试点，政府对居家养老服务的探索不断加大，服务覆盖的范围不断扩大，家居养老的模式逐渐走向成熟，基础设施不断完善，服务网点不断健全。其中，全国范围内看，关于居家养老服务主要分为四种模式（如表1）：

表1　我国居家养老服务的主要模式

从表1可以看出，我国居家养老服务模式主要分为四种，“依托第三方组织”模式，“市场化运作”模式，“社区主导”模式和“家庭主导”模式不同的模式，模式不同，政府的责任体现也有一定的差别，通过具体实施地区的情况，对不同的模式的优缺点进行分析：

（一）“依托非营利组织”模式，以宁波市海曙区为例

宁波市海曙区是居家养老依托非营利组织模式的典型代表。2003年，为了应对不断提高的老龄化水平，海曙区开始探索社会化的居家养老方式，主要是政府将居家养老服务委托给海曙区星光敬老协会，由协会主要负责居家养老的一系列事项，政府每年对该协会进行一定的财政补贴，并且积极进行宣传指导，鼓励社会各界力量广泛进行参与。随着居家养老服务的实践，海曙区的各项条件和规定实现了标准化和统一化，并根据不同的老年人群体，实行不同的政策。该区居家养老服务主要实行老人“走进去”和“走出来”的模式，“走进去”主要是通过政府购买服务，“义工银行”和老人个人购买服务等走进老人家里，满足老人多元化的需求。“走出来”主要是通过社区和街道的日托中心，社区卫生服务站和各种老年俱乐部等场所，让老人走出家门，走进社区。

这种模式比较符合服务型政府“以人为本”的服务理念。在具体实施中，政府通过把居家养老服务委托给非营利组织，不仅有利于吸引社会力量参与公共服务领域，也有利于减轻政府的负担，政府的职责由公共服务的直接提供者变成了监督和管理者。政府每年对星光敬老协会进行一定的资金支持，在进行宣传的同时，鼓励社会力量兴办居家养老服务。但是这种模式也存在很多的问题，主要体现在三个方面，第一，政府的政策设计职能和监管职能存在缺失。宁波市政府并没有制定具体的居家养老政策作为指导，不仅不利于居家养老服务的具体实施，政府对协会的监督管理同样缺乏依据，监督的效果受到很大影响。第二，长期以来，中国的非营利组织发展速度缓慢，政府把居家养老服务完全托付给星光敬老协会，一定程度上对协会要求过高，前期发展过程中也难以取得社区居民的信任。第三，对于市场的利用率不高，发展过于片面化，政府也缺乏对社区资源的整合，不利于社区其他优势资源的发挥。

（二）“市场化运营”模式，以上海市静安区为例

上海市是积极引入市场化发展居家养老的范式。上海市是我国最先进入老龄化社会的地区，早在20世纪80年代，上海市就开始进行基于政府购买的居家养老服务实践，经过30年的积累，在市场化购买服务方面有责丰富的经验。上海市政府在居家养老服务的发展过程中，制定了《社区居家养老服务规范》，作为全市居家养老服务的指导性文件，主要内容是按照市、区、街道分工合作的原则，政府向每一个街道提供资金支持，进行网点建设和政府购买服务，设立评估标准，对于不同的人群实行不同的养老政策，通过整合社区医疗、餐饮和生活服务等资源，推出一系列助老服务项目。服务的内容主要有日常照料、日托服务、特殊老人照顾服务以及老人关爱行动等，老人只需要拿出少量的钱，就能享受到高水平的服务。“经过多年的实践，上海市以政府购买服务为核心的居家养老建设已经形成较为成熟的体制和制度”［15］。

这种模式，居家养老服务实施的效率很高。另外，上海市是少数制定居家养老服务规范的城市之一，为全市居家养老服务的发展提供政策依据，政府对服务发展设立评估标准，对居家养老服务的实行进行规范管理，也在一定程度上有利于对服务的监督管理，居家养老服务体系也比较完善。政府对每一个街道提供资金支持，积极引入市场力量进入公共服务领域的建设，对于优势资源的整合和资金投入比较到位。但是，在这种模式，根据不同的经济能力，制定不同的服务水平，过于强调市场化的作用，重视效率，一定程度上缺乏对公平性的追求。另外，市场主体追求利润的本性，不利于服务的长期健康发展。

（三）“社区主导”模式，以青岛市市南区为例

青岛市的居家养老主要突出社区的主导作用。2006年以来，青岛市开始了居家养老服务试点，主要是政府通过财政投入，对60岁以上“三无老人”、“低保老人”、边缘家庭中的老年人以及“三老”优抚对象无偿提供家政、康复、精神慰藉等居家养老服务。另外，2009年，青岛市在城阳区、莱西市进行农村试点均取得成功，颇受群众欢迎，开始探索居家养老的城乡一体化。到2012年，青岛市全面实现了居家养老服务，并且制定了《关于加快养老服务业发展的意见》，依托于社区，为有需求的老年人提供服务。以青岛市市南区为例，社区建立老年人服务中心，为老年人提供生活照料、医疗保健、文化娱乐为一体的“一站式”服务，目前社区居家养老服务形式已从上门做饭、洗衣、打扫卫生等简单的服务，逐步向助餐、助浴、精神慰藉等项目化、集约化运作形式发展，在政府购买服务中，通过资金补贴，让老人享受到高水平的服务。

青岛市“社区主导”模式是大部分实施居家养老的地区采用的模式。这种模式，政府的责任相对完善。青岛市制定《关于加快养老服务业发展的意见》，作为居家养老服务的指导规范，充分发挥基层政府组织的作用，通过对社区建设进行了大量的投入，从而发挥社区的辐射作用。此外，青岛市还是少数探索城乡居家养老服务一体化的城市之一，在居家养老服务实施城市中属于发展比较快的城市。但是居家养老服务项目还缺乏规范化和制度化的保证，对于市场主体准入机制和“政府购买服务”缺乏规范化管理，一些“助老活动”也只是点状实施，没有形成全方位的服务体系。

（四）“家庭主导”模式，以大连市沙河口区为例

大连市沙河口区居家养老服务主要突出家庭在居家养老服务中的重要作用。为应对不断增加的老年人口，解决老年人的养老问题，2002年，大连市沙河口区推出了“家庭养老院”的居家养老模式。2002 年11月至2003年7月，沙河口区政府先后下发了《关于实施“星光计划”推行社区居家养老院服务体系建设的通知》、《沙河口区加快推进社区居家养老院建设的设施方案》、《沙河口区实施居家养老服务经费补贴办法》三个文件，在全区所有街道全面推进“居家养老院”建设［16］。主要内容是，通过对全社区的老年人口进行评估，对老年人建立资料档案，在社区招募下岗职工，建立居家养老服务队伍，上门为老人提供养老服务。老人可以享受到诸如洗衣、做饭、医疗、聊天等一系列服务，一定程度上能满足老人的生活照料，医疗保健，精神慰藉等一系列的养老需求。沙河口区对老人家庭进行相应的补贴，通过资助，老人不仅能够享受到居家养老的服务，又能最大限度的在家里养老，得到了社区居民的大力支持。

大连市沙河口区居家养老服务最大限度的发挥了居家养老的优势，即充分利用老人的家庭观念，把养老场所建立在老人家里，得到了社区老人的欢迎。社区连续发布三个政策文件建立居家养老服务是政府履行政策制定责任的具体体现，通过社区招募一系列下岗职工建立服务队伍，不仅能够促进就业，而且能为老年人提供相应的服务，政府的组织实施责任也得到了很好的发挥。政府对不同类型的老人分别进行服务补贴，是政府履行财政责任的表现。在政府的支持下，沙河口区的居家养老服务得到了长足的发展。但是，社区过于注重家庭的主导力量，没有最大发挥社区和市场在居家养老服务中的作用，缺少对志愿者队伍，社会组织等社会力量参与到服务中来的引导，对社区资源的整合也不够，居家养老服务发展缺乏潜力。

图2　我国居家养老服务的政府责任体系

上述四种模式一定程度上体现了当前我国居家养老服务的类型及政府责任的现状，可以看出，我国居家养老服务的具体实践，随着各地的经济发展水平不同而有所不同，政府所体现的责任也不尽相同。居家养老发展比较成熟的地区，政府的责任相对完善，例如上海、广州、宁波等地区。而对于经济发展水平相对滞后的地区，政府在居家养老中的责任主要体现在资金支持和监督管理上，政府在政策标准制定，政策实施，资源整合，服务协调等方面的存在着责任缺位现象，同时也存在着了政府职责的混乱，即“该管的没有管，不该管的强管”［4］。所以，需要对我国的居家养老服务的政府责任进行完善，促使政府的责任归位，构建完整的政府责任体系，以有利于居家养老服务的新发展。

四、我国居家养老服务政府责任体系的构建

居家养老服务归根到底是一项多元主体参与的养老保障方式，个人、社区和国家都对居家养老服务承担相应的责任，除此之外，社会组织、市场主体都是居家养老服务的提供者之一。而政府作为居家养老的责任主体，必须通过自己职能的发挥带动整个居家养老体系的发展。所以必须根据居家养老的具体实践，并从社会保障中的政府责任出发，明确居家养老服务中出政府的责任体系。居家养老的政府责任体系包括总体责任和具体责任（如图2）。居家养老服务是在我国人口老龄化的形势下产生的，是我国社会化养老的重要组成部分，所以我国政府在居家养老服务中责任的总目标是，在完善我国养老保障制度的基础上，发挥自己的主体责任，协调其他主体之间的关系，并通过履行自己的具体职能，促进我国居家养老服务的可持续发展。而在总体责任的基础上，政府的具体责任主要包括：

（一）政策制定：政府责任的前提

政策制定是居家养老服务制度推行的基础。居家养老的政策制定主要指通过立法或管理机构设计居家养老制度框架，规定居家养老服务具体的实施细则，并规范调整各主体之间的关系以及各自应当承担的责任，为居家养老服务的具体实施提供规范指导。在居家养老政策制定的过程中，要坚持“两个制定”和“两个区分”的原则，“两个指定”指的是，其一，在居家养老实施过程中中，应该制定一系列居家养老政策，用于全国普遍性的居家养老服务的指导工作。其二，由于不同地区的具体实践不同，所实施的居家养老的模式有所不同，地方可以根据自己的实际情况，制定了地区性的居家养老规章，为居家养老的具体实施提供依据。所以，一个全国性的指导政策和一个地区性的指导文件都十分必要。在制度设计过程中还应该坚持“两个区分”，第一个区分是对老龄人口进行分类，坚持“以老人为中心”的原则，具体根据不同年龄段的老人的不同需求，制定不同的实施细则。第二个区分是要分清各主体之间的责任，通过制度设计，明确各主体的责任范围，促进相互之间的协调，并在实施过程中不断对制度进行完善。

（二）监督管理：政府责任的保证

政府的监管责任是居家养老服务长期发展的保障。政府的监管职能指的是在居家养老政策的基础上，制定规范的监督管理准则，以监督、检测居家养老服务的实施情况。政府的管理和监督责任主要体现在两个方面，第一，建立相应的监督管理机构，完善相应的管理体制，强化监督机制的职责，对居家养老的资金筹集、日常事务管理和资金的日常使用以及市场的准入机制等放方面进行监督考察，以保证居家养老服务的健康发展。第二，不断提高对居家养老的管理能力。首先，成立居家养老服务管理机构，专门负责居家养老的工作，包括制定居家养老服务的日常管理准则、实施细则以及发展规划等。其次，提升管理人员的管理水平。政府应该积极引入专业化的管理人员，并对管理团队进行专业培训，提高其管理能力。管理人员观念的转变是居家养老进一步发展的前提，政府应该将居家养老工作纳入政府绩效评估体系，使其真正认识到居家养老服务在解决人口老龄化中的重要性。最后，加强服务队伍人员的规范化管理。服务队伍的水平直接决定了老年人享受服务的水平，所以，在服务队伍建设方面，要制定服务人员的管理规范，对于服务的对象、标准、注意事项等进行严格规定，以保证服务的质量。严格区别服务项目，对于日常生活照料、聊天谈心、家政服务等项目的服务人员，可以从社区直接招募，但对于医疗护理、心理治疗等一些专业化的服务项目要聘请专业化的服务人员。

（三）财政支持：政府责任的关键

财政投入是政府履行居家养老服务责任的具体体现。政府的财政责任指的是政府通过财政手段对居家养老服务的具体实施给予一定的资金支持，用于居家养老的基础设施建设，服务项目的部分补贴，日常的机构运作等方面，以促进居家养老服务的发展。居家养老具有一定程度的福利性，这也是政府对其进行资金投入的原因所在，从居家养老长期发展来看，财政责任是政府在居家养老服务中的“第一”责任，但这并不是说政府是资金的唯一来源，政府、社区、个人都是资金的提供者，都承担着各自一定的财政责任。政府对居家养老服务的财政责任主要通过三种途径实现：一是政府财政直接列支，用于社区公共设施的建设；二是通过税收优惠，对市场主体进入居家养老服务领域给予一定的税收优惠和政策支持，以增加活力，促进服务水平的提高；三是通过其他途径，如彩票收入、地方土地征用、政府捐赠用于居家养老服务领域等。

（四）政策实施：政府责任的核心

实施责任是居家养老服务最重要的一环。居家养老服务的各个项目只有得到切实地实施，才具有现实意义和价值。从这层意义上说，实施也是居家养老服务运行的核心内容，居家养老服务的实施主要包括两个方面，第一，设立具体的服务实施机构，并通过机构的运营，保证各个服务项目的正常实施。二是加大对居家养老服务的宣传，主要包括政策的宣传和中国传统“孝悌”价值观的宣传。政府应该提倡社区兴办居家养老服务，并对兴办的社区进行资金支持，在居家养老实施过程中，倡导从老人的利益出发，坚持“以老人为中心”的原则；在生活照料过程中，要以老人方便为出发点，建立老人医疗预警机制；在文化娱乐方面，要开设有利于老人身心发展的项目，项目内容应该多元化。

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The Building of Government Responsibility System of Our Country in Home-based Care Services under the Welfare Pluralism Perspective

TONG Chun-fen，WANG Lian-jie
（School of Law&Politics Science，Ocean University of China，Qingdao Shandong 266100）

Under the background of the aging population，our country has faced with the huge pressure of pension.Based on the welfare pluralism theory，this paper build a four dimensional framework for responsibility，which treat family，community，country and society，as the main bodies in the Home-based care services.From their own attribute and the social security point of view，the government as a part of it，should undertake certain responsibility.At present，there are four main types of Home-based care services mode，namely“relying on third party organization”，“marketing operation”，“community dominance”pattern and the dominance of"family"pattern.Different service modes have different government's responsibilities，but there are a lot of advantages and disadvantages.Finally this paper build up the government responsibility in the field of Home-based care services，which including overall responsibility and four policy specific responsibilities，there are supervision and management，capital investment and policy implementation of four specific responsibilities.

Home-based care services；government’s responsibility；Pension demand

C913.6

A

1007-0672（2015）01-0073-06

2014-07-27

同春芬，女，陕西西安人，中国海洋大学法政学院教授，研究方向：农村社会保障、海洋渔业政策。汪连杰，男，河南信阳人，中国海洋大学法政学院社会保障专业2013年硕士研究生，研究方向：居家养老政策。