完善养老服务体系推动养老服务发展

武 志

完善养老服务体系推动养老服务发展

武 志

2014年12月23日，天津市第十六届人大常委会第十五次会议审议通过了《天津市养老服务促进条例》，自2015年2月1日起施行。条例的颁布实施对于促进我市养老服务健康发展具有重要意义。

一、条例的立法背景

截止2013年底，我市60周岁以上的户籍老年人口达200.85万人，占全市户籍人口总数的20.01%。伴随独生子女进入生育期，“421”、“420”家庭结构日益明显，传统家庭养老模式难以维系，养老服务形势异常严峻。

近几年来，在市委、市政府领导下，我市坚持政府主导、政策支持、社会参与、市场运作的原则，加快构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会化养老服务体系，推动养老服务工作持续健康发展。一是统筹规划，促进养老服务有序发展。坚持以规划为引领推进养老事业的发展，市和区县政府把老龄事业发展纳入本地区“十二五”发展规划，进一步健全老龄工作体系，完善社会保障体系，构建社会化养老服务体系。二是制定政策，推动养老服务加快发展。2008年以来，市政府出台了4个文件，市民政局会同相关部门出台了11个文件，涵盖居家、社区和机构养老服务三个方面。三是保障基本，构建天津特色养老服务体系。我市各级政府和有关部门着眼于老年人实际需求，优先保障孤老、优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求，探索创新，逐步形成具有天津特色的养老服务体系。四是培育队伍，支撑养老服务持久发展。通过政策扶持、就业引导，鼓励大学生、“4050”人员和社区工作者从事养老服务工作，通过建立公益岗位安排大学生到区县、街道、社区从事专职老龄工作。

目前，我市养老服务发展仍存在一些问题。一是现行养老机制体制与大力发展养老服务事业要求不相适应。二是机构养老设施建设、运营与日益增长的养老服务社会化需求不相适应。三是社区养老服务设施与支撑社会化养老服务的要求不相适应。四是社区医疗服务和社区养老资源分离与老年人医养结合的养老服务需求不相适应。五是养老服务从业人员人才匮乏与养老服务行业发展前景不相适应。为了进一步促进我市养老服务的发展，完善养老服务体系，通过立法将实践中行之有效的政策措施以法规形式固定下来，有必要制定相应的地方性法规。

二、条例的主要内容

条例共八章四十八条，内容包括总则、规划与建设、社区养老服务、机构养老服务、养老服务人员、鼓励与优惠、法律责任、附则等内容。

（一）明确促进养老服务发展的原则。2013年国务院下发了关于加快发展养老服务业的若干意见，明确了养老服务业发展的指导思想和基本原则。按照国务院文件精神，条例进一步明确本市促进养老服务发展的基本原则，即“本市养老服务发展应当与经济社会发展水平相适应，坚持政府主导、政策支持、社会参与、市场运作的原则，建立和完善以居家为基础、社区服务为依托、养老机构为支撑的养老服务体系，逐步满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。”

（二）明确政府的规划与建设责任。促进本市养老服务发展必须规划先行，建设必要的养老服务设施，为发展养老服务提供硬件基础。因此，条例规定：一是民政部门应当会同规划部门根据经济社会发展水平等情况，制定养老服务设施建设规划，并报同级人民政府批准后组织实施。二是要求住宅建设配套养老服务设施应当“三同时”。住宅建设应当按照规划和标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收交付。三是明确社区老年服务中心的建设要求。区县人民政府应当根据养老服务设施建设规划的要求，整合社区老年日间照料中心等资源，以街道、乡镇为基础，综合考虑社区老年人口数量、服务半径等因素，建设若干社区老年服务中心。四是明确养老服务设施的供地保障。五是规范公共服务设施建设和无障碍设施建设。

（三）完善社区养老服务。养老服务发展应该面向绝大多数居家养老的老年人，强化社区养老服务功能，为居家养老的老年人提供全方位的服务。因此，条例规定：一是明确社区老年服务中心平台支撑地位。区县人民政府建立的社区老年服务中心，应当整合社会资源为居家养老的老年人提供生活照料、家政服务、餐饮配送、便利购物、医疗保健、心理关爱、应急救助、活动场所等服务。二是继续发挥老年日间照料中心的作用。三是明确社区老年服务中心的组建和运营模式。社区老年服务中心由乡镇人民政府或者街道办事处负责组建和管理，其运行费用由区县人民政府承担。四是吸收各种社会力量参与社区老年服务中心建设，为居家养老的老年人提供服务。五是明确社会力量参与社区养老服务时，与服务对象的权利和义务关系。

（四）完善机构养老服务。养老院、托老所等养老机构是养老服务的重要支撑。在条例第四章机构养老服务中，主要规定：一是明确政府组织兴办养老机构的职责。政府兴建的养老机构可以自行运营管理，也可以通过招标等方式委托社会组织运营管理。二是明确政府投资兴办养老机构的收住范围和收费原则。政府投资兴办的养老机构，应当保证收住无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力的老年人。三是鼓励社会力量兴办的养老机构收住失能半失能老年人，完善补贴形式。

（五）推进医养结合。无论是居家养老还是在机构中养老，普遍急需便捷的医疗服务。条例在整合养老资源和医疗资源方面规定：一是市和区县卫生行政部门应当支持有条件的二级医院开设老年病科，提高老年病人收治比例；支持社区医疗卫生机构在社区老年服务中心设立服务站点。二是支持医疗机构与养老机构通过延伸服务、协议合作等方式，实现医养结合，优势互补。

（六）推进养老服务从业人员建设。推进养老服务从业人员的职业化和专业化是提高养老服务质量的重要措施。因此，条例规定：一是组织本市高等院校、职业院校和职业培训机构培养养老服务专业人才。二是养老机构和社区养老服务单位应当建立健全专业培训制度。三是加大对养老服务从业人员培训补贴、社会保险补贴、用工岗位补贴等力度。四是改善养老服务人员工作条件，加强劳动保护和职业防护，对养老服务人员定期进行健康检查。

（七）明确鼓励与优惠措施。

为了促进养老服务的发展，条例规定了鼓励性措施：一是进一步明确对社会力量投资兴办养老机构或者其他养老服务设施的补贴原则。社会力量投资兴办养老机构或者其他养老服务设施，符合国家和本市有关规定的，由市和所在区县人民政府给予建设补贴。根据收住失能半失能老年人的数量给予运营补贴。二是明确对利用企业厂房等从事非营利性养老服务的给予政策支持。三是进一步明确居家养老服务的补贴原则。经济困难需要生活照料的老年人，由本人或者其家属申请，经民政部门组织评估并审核后给予居家养老服务补贴、护理补贴。四是明确养老机构、社区老年服务中心和老年日间照料中心等养老服务设施用电、用水、用气、用热，按照居民生活类价格执行。五是鼓励养老机构投保责任保险，对投保责任保险的，由市和区县人民政府给予保费补贴。（作者为市人大立法研究所工作人员）