基于熵值法的新农保政策实施效果研究

刘　玮，彭子璇

（湖南农业大学公共管理与法学学院，长沙410128）

基于熵值法的新农保政策实施效果研究

刘玮，彭子璇

（湖南农业大学公共管理与法学学院，长沙410128）

城乡养老保险的并轨与实施，无疑是对新农保政策的进一步推动。湖南省的新型农村社会养老保险工作自2009年正式启动至今，已经取得了阶段性的成果。本文从主观层面确定了衡量湖南省新农保实施效果的因素，运用客观赋值的方法—熵值法计算指标权重，最终对湖南省的新农保实施效果进行科学合理的评价。结果表明湖南省部分地区新农保的实施取得明显成效，但部分地区实施效果较差，有待进一步提升。

新农保；熵值法；效果

一、引言

和许多西方国家不同，中国的老龄化进程呈现出一种“未富先老”的状态。2013年我国65岁及以上的人口已经达到了 13199万人，占总人口的9.7%，相较于2010年提升了0.8%①数据来源于中华人民共和国国家统计局。。按照联合国对65岁及以上的人口达到7%作为界定人口老龄化社会的标准，我国早已经迈入了人口老龄化社会的大门。2013年中国的乡村人口数已经从2010年的67113万人增长到 62961万人，占总人口数的46.27%。在农村人口老龄化程度不断加深的背景下，中国政府以农村经济发展水平为基础，积极探索建立适应农村经济发展水平的社会养老保障制度。国务院办公厅于2009年9月发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称《指导意见》），明确提出了在农村探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会保险制度（简称“新农保”）。自2009年开始在全国10%的县（市、区、旗）进行试点，到现在已经实施了近6年。根据《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，城乡居民基本养老保险参保人数49750万人，比上年末增加1381万人。其中实际领取待遇人数13768万人。为了顺应形势发展，2014年7月，国务院在《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中，总结了新农保和城镇居民社会养老保险的试点经验，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度②《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）。。该项制度无疑是对新农保政策的进一步推动。

二、湖南省新农保政策实施现状

（一）覆盖面逐步扩大

湖南省共有14个市州、122个县市区。《指导意见》于2009年启动新农保试点工作时在湖南省确定了长沙县、株洲市株洲县等14个县（市、区）为第一批新农保试点地区；2010年又确定了常德市鼎城区、常宁市等30个县（市、区）在内的第二批试点县（市、区）；2011年湖南省新农保试点将炎陵县等52个试点县（市、区）也纳入进来，截至2011年末试点县市区总数达96个，占全省的78%。从以上数据可知，自新农保工作开展以来新农保在湖南省的实施面逐步扩大，形成了基本覆盖的局面。

（二）参保比率不断上升

截至2011年年底，湖南省16-59岁已登记参保人数为1609.6万人，占农业总人口的29.6%，全部新农保试点县参保人数达到了2137.24万人。2012年新农保的参保人数为3414万人，占乡村人口数的89.1%。到2013年湖南省农村养老保险登记参保人数为3381.0万人，占乡村人口数的90.9%。到2014年底，新农保的养老保险参保人数为3284.0万人，占湖南省乡村人口数的94.3%①数据来源于湖南省2011—2013年国民经济和社会发展统计公报。。从数据得知，湖南省新农保参保人数占乡村人口数的比率不断上升。

湖南省的新农保在自2009年实施以来，覆盖面明显扩大、参保比率不断上升，这一现状为新农保取得良好的实施效果提供了发展基础。以上为湖南省新农保实施之后至今呈现出的好的状态，但湖南省新农保实施现状中也存在以下令人担忧的情况。

（三）整体待遇水平偏低

从2009年新农保制度实施以来，政府对于新农保试点地区参保户的财政补贴按每人每月55元。而湖南省对于新农保的补贴是对新农保参保人每人每年补助30元，其中省财政平均负担20元，市县财政平均负担10元②《省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》（湘政发〔2009〕38号）。。政府的财政补贴加上集体补贴减轻了农户的缴费负担，但是低的缴费水平也必然会导致收益的下降。目前我国的缴费档次主要有五档，而根据我国的养老金的计算方法，农户在缴费满15年之后农户的待遇水平仅为10.8元—53.96元，由此可见新农保的待遇水平整体比较低下，难以保障农户的基本生活。

（四）政府管理水平较低

湖南省的新农保的管理是按照省级管理的模式，实行全省统筹管理。政府基于人社部2009年下发的《关于印发新型农村社会养老保险信息系统建设指导意见的通知》文件，建立了新农保的信息管理系统，但是其建立范围主要是涵盖至乡镇，并未直接涵盖至行政村。而且在实际管理之中各级政府、各个新农保管理部门之间缺少必要的制度配套设施。

从上述描述可以得知，湖南省的新农保推行工作在短期内取得了一定的效果。但截至2013年末湖南省65岁及以上人口已经达到了708.4万人，占总人口的10.59%，由此可见，湖南省离实现新农保农村人口全部覆盖也还有一定的距离。

因此，关注湖南省新农保的实施效果，发现实施过程中影响、制约其实施效果的评价因素，提出相应可供城乡居民基本养老保险制度并轨的借鉴措施。本文将以湖南省的新农保试点县区作为研究地点，运用专业科学的调查和分析方法对湖南省新农保的实施效果进行研究、总结。

三、指标体系及数据来源

（一）指标来源

新农保推行以来，我国已有一大批学者积极的对新农保的实施效果进行研究。目前学者们对于新农保实施效果的研究主要是基于农户角度并通过构建指标评价体系对其进行综合评分。聂建亮和钟涨宝［1］从农户的个体特征、收入状况、亲子关系、政策认知及参保情况五个层次选取了13个指标评价构成了农户对新农保实施效果的评价。柳清瑞和闫琳琳［2］选取新农保了解程度、个人账户了解程度、新农保政策信任程度、财政补贴的信心、财政补贴合理程度、参保医院强烈程度、经办人员服务态度、新农保给付满足养老开支程度、参保选择缴费档次共9个指标作为解释变量，对新农保政策实施效果进行综合评价。成志刚和曹平［3］从政策内容感知、经办服务感知、参保人满意和参保人信任四个准则层面共十八个指标对新农保实施效果的满意度进行分析。刘元花［4］从农民对新农保制度的认知程度、对新农保保障水平的满意程度、对经办情况的满意度、总体满意度几个方面对农民对新农保实施满意度进行综合评价。

（二）指标体系构建

通过对文献资料的分析，并参考各位学者对新农保实施效果的评价指标，充分考虑到指标设计的各项原则，本文构建出影响新农保实施效果的指标，具体如表1。

表1　新农保实施效果的评价指标体系

四、模型设计

（一）熵值法的原理

熵是热力学的一个物理概念，用来表示一种能量在空间中分布的均匀程度。熵值法为一种客观赋权法，它通过将指标的信息熵计算出来，反映出指标在系统之中对系统整体的影响程度。熵越大说明一个系统越混乱，其所包含的信息量越少，效用价值就越小。熵越小则表示系统越有序，其携带信息越多，效用价值越大。

（二）熵值法的计算步骤

1.原始数据的收集与整理，形成评价系统的初始数据矩阵。假定需要评某m个方案的不同情况，评价指标体系包括n个指标。这是个由m个样本组成，用n个指标做综合评价的问题，由此可以形成评价体系的初始矩阵如下：

2.对原始数据处理进行标准化处理。其中本文选择的处理方法中Xij为第j项指标值，Xmax为第j项指标的最大值，Xmin为第j项指标的最小值，X′ij为标准化值。若是正指标则选用前一个公式（2），若是负指标则选用后一个公式（3），在对数据进行标准化之后为了避免数据出现0的情况，所以对所有数据进行平移如（4）。

3.在将所有的数值标准化之后，就计算第j项指标下第i个方案中占该指标的比重Yij，公式如（5）所示。

4.再者计算指标的信息熵值和信息效用值，某项指标的信息效用价值取决于该指标的信息熵ej与1之间的差，如（6）所示。

5.接下来是对评价指标进行权重计算如（7）所示。

6.最后根据各个评价指标的权重构建综合评价线性模型。利用综合评价线性模型vi=W1X1+W2X2+ …+WnXn分别对湖南省客观、主观指标进行综合评分，在这个评价模型之中，各个评价指标的得分越高，说明其实施效果越好。

五、新农保实施效果评价

为了保证数据的全面覆盖、结果的科学合理，本次调查采取分层抽样法从湖南省96个已实施新农保的地区中选定湖南省常德市鼎城区、郴州市贵阳县、衡阳市衡山县、怀化市沅陵县、娄底市娄星区、湘潭市雨湖区、湘西市吉首县、益阳市安化县、永州市东安县、岳阳市岳阳县、长沙市芙蓉区共计十一个地区为调查区域。本文选取问卷调查的方式，在每个地区抽取样本村，发放100份问卷，共计发放调查问卷1100份对新农保参保户进行调查，最终有效回收问卷982份，问卷回收率为89.3%。本文选用李克特五分量表对新农保的评价指标进行评分，其中从1分到5分别代表从较差到好五个不同的评分等级，运用EXCEL软件确定各个指标的权重如表2。

表2　新农保实施效果评价指标权重

通过运用客观赋值的熵值法确定出评价湖南省新农保实施效果的各个指标的权重之后，根据所得权重，按照公式（7）计算出本次湖南省问卷调查地区（县）的综合得分值，具体分值如表3。

从全省各调查区（县）评价结果可以看出（表3）：

第一，新农保实施效果整体发展不均。由表3可见，在综合得分之中株洲市、湘潭市、长沙市、常德市、衡阳市、岳阳市的最终得分以 0.176688、0.163096、0.159699、0.118924、0.118924、0.101935列前五名。这说明在湖南省新农保的实施过程中，以上县（区）取得较好的结果。而永州市、湘西市和怀化市分别以 0.09514、0.091742、0.088344、0.088344列最后四名，新农保的实施效果相对较差。

第二，实施层面地域差异明显。从政策文本层面分析，株洲、衡阳、岳阳的分值分别为0.629003、0.623016、0.62065，位列前三。这说明株洲、衡阳、岳阳的政策落实效果较好，政府以及村集体对于新农保的财政补贴水平较高、且各项文本制度得到了有效的落实。而从政策宣传层面分析，株洲、湘潭和衡阳的分值分别为0.307965、0.295792、0.292149，说明其政府宣传效果较好，而怀化市分值为0.177976，说明其宣传效果较差。从政策经办层面看，湘潭、长沙、株洲的得分别为0.513693、0.485257、0.48032占据前三，娄底市得分0.286637排列最低。最后从政策管理的层面看，湘潭市、株洲和长沙得分0.230954、0.204138、0.199346占据前三，湘西州得分0.115477列最后一名。

第三，政策文本及政策经办对湖南省新农保实施效果影响较大。根据本次调查显示，政策文本和政策经办水平对新农保实施效果的影响较大，政策宣传和政府管理水平对其影响稍弱。从新农保主观指标的各个准则层面来看，政策文本所占比重45.7%，在新农保的评价体系中占据主导地位。政策经办占了25.9%，政策宣传和政府管理水平分别占16.8%和11.5%。更具体的分析，据所示在新农保的评价指标之中，待遇水平、缴费标准、“捆绑制度”合理性、缴费年限的设置、养老金的领取程序、经办服务人员的态度这几个指标对于新农保实施效果的评价的影响最大。政府管理水平、基金管理方式、政策宣传有效性、宣传力度、政府管理有效性所占比重较小。

六、提高新农保实施效果的建议

（一）注重统筹发展

湖南省的新农保实施效果在各个县（区）之间的发展非常不均衡，建立完善统一的城乡居民养老保险制度，提高统筹管理水平，同时推进养老保险制度的宏观管理是非常有必要的。通过建立城乡居民养老保险制度，湖南省的城镇、农村共行一套养老保险制度，这使参保对象在筹资、缴费、待遇水平上享有一样的权利和义务，而作为管理主体的政府也能用统一的管理方式对养老保险政策的实施的相关问题进行管理，这对缩小城乡差异、缩小地区间差异将会有非常大的作用。所以在城乡居民养老保险制度并轨这样好的契机之下，湖南省应当认真调查研究新农保实施效果较差的地区影响并制约其实施效果的因素，对症下药，通过改善新农保实施效果较差区域的新农保实施状况，达到提升湖南省新农保整体实施效果的目的。

（二）建立健全制度体系

首先是要科学合理设置及调整缴费标准、年限及待遇水平。我国缴满15年之后每人每月的待遇水平从10.79到53.96元，其待遇水平很难保障老年人的基本生活需求。不能把新农保定位在过度依赖政府补贴的福利制度上，应当定位在适度普惠的保险制度上，在政府提供一定数额基础养老金的基础上，要由目前的静态定额缴费向动态比例缴费转变，通过逐步提高缴费标准增加基金积累，进而使参保人得到一个适中的养老金待遇水平［5］。

其次是要建立来源广泛、充足有力的筹资机制。目前我国政府对于新农保的政策补贴主要是基于《指导意见》中“政府对于个人缴费至少每人每年补贴30元，对东西部的基础养老金部分50%由中央安排。”随着经济发展水平的提高，应当根据其经济发展水平适当的提高政府财政补贴水平，各级财政补贴要及时到位，积极鼓励村集体对参保农民给予补助。而城乡居民养老保险制度并轨之后，我国设置的缴费标准从100元至2000元共12个档次，这也为农民提供了更大的选择空间。政府应当对选择高档次缴费、主动延长缴费年限的农民采取增加月基础养老金等激励措施［6］。通过实行“多缴多得”的政策，增加新农保缴费的边际补贴水平，鼓励农民选择与自身实际情况相符合的缴费档次，最终提升湖南省养老保险金的收益水平。

（三）优化经办水平

首先，经办水平的提升需要提升经办人员的素质、态度。经办人员素质是影响农民新农保评价的直接因素，需要对新农保经办人员进行严格的考核，对于某些特殊岗位，必须实行严格的职业资格证准入制度。同时还要通过继续教育、职业教育等方式强化经办人员的业务素质能力；经办人员的态度主要通过自我提升和外力敦促两个方面来促进。政府可以实行绩效评价制度，通过服务与绩效挂钩，来约束经办人员的服务，以达到为农民提供更好服务的目的。其次，新农保养老金的领取方式和领取程序也是经办水平提高的标志。由于新农保的领取对象均为老年农民，过于繁琐复杂的领取方式和程序会为其顺利领取养老金带来阻碍，所以要采用简单便利的结算方式，有效地简化养老金的领取程序，为农民领取养老金提供便利。

（四）加大宣传力度

从调查结果显示，政府宣传对湖南省新农保实施效果的影响权重不大，说明在政府在宣传部分还存在不足的地方。由于农民群体相较于城市居民而言，其文化观念稍显落后，目前还有一部分农民仍旧深受“养儿防老”等传统观念的影响，而且其投资理财意识、资产管理能力较弱，有一些农民根本就没有考虑过今后的养老问题，因此加大对新农保的宣传力度是非常有必要的。

首先，考虑到目前新农保的宣传主要是短期的、分散的，使许多农民缺乏对新农保相关知识的了解。在城乡居民养老保险实施之后，应定期、集中开展各种宣传活动，通过加强政策的宣传力度使政策能够深入农民心中。其次，政府还应当采用多种宣传手段，如印发宣传册、进行宣传教育活动，而且在新媒体广泛得以运用的今天，更要充分的利用新媒体的巨大优势，将政策宣传广泛推行。最后需要建立合理的宣传效果回馈机制，宣传效果是否有效将会直接影响参保户对于政府宣传的评价，所以政府可以采用如开办知识竞赛、调查问卷等多种形式对新农保宣传政策的效果进行反馈。

（五）提升政府管理水平

总体上，政府应当要加强对新农保政策的管理，主要是要加强对政策文本的落实管理、政策经办的监督、政策宣传的强化以及回馈等，而且要通过建立相应的考核机制来有效的测量政府的管理有效性。另外，政府应当针对重点管理对象如新农保的基金管理，一是理顺个人账户产权关系，明确基金风险责任；二是尽快制定并出台新农保基金投资运营管理办法，完善新农保投资运营的管理体制与机制；三是提高新农保基金管理层次［7］。

本文关注新农保制度取得的成效及发展，结合湖南省试点县的实地调查数据，评价了湖南省新农保的实施效果。最终得出两点主要结论：湖南省目前新农保实施效果较好，但是存在着地区发展不平衡的特点；政策文本和政策经办对于湖南省新农保实施的影响程度是最大的，而政策管理和政策宣传对其影响程度则稍弱。✿

［1］钟涨宝，聂建亮.农民群体分异与新农保制度评价——基于对湖北省孔镇的问卷调查［J］.中国人口与经济，2014（5）：124.

［2］柳清瑞，闫琳琳.新农保的政策满意度及其影响因素分析—基于20省市农户的问卷调查［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2012（3）：68.

［3］成志刚，曹平.新型农村社会养老保险满意度研究［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），201438（5）：37.

［4］刘元花.新型农村社会养老保险满意度调查分析—基于湖南省长沙县黄花镇的入户调研［J］.广西经济管理干部学院学报，2014（01）：17.

［5］褚福灵.我国新农保现状评析与改革建议［J］.第一资源，2013（6）：55.

［6］李放，黄阳涛.农民对新农保满意度影响因素的实证研究—以江苏三县为例［J］.晋阳学刊，2011（6）：40.

［7］张思锋，张文学.我国新农保试点的经验与问题-基于三省六县的调查［J］.西安交通大学学报（社会科学版），2012，32（2）：38.

Abastract：Mergering and implementation of urban and rural Endowment Insurance（NREI）is undoubtedly further promote the New Rural Endowment Insurance（NREI）This policy which is implied.since 2009 in Hunan has abtained primary achievements.This artical has determined the factors which had influence on the NREI in Hunan.It uses objective valuation method-Entropy method to caculate the index weight，and evaluats scientifically the implementation effect in Hunan.Finally，the results show that some areas achieved the prominent effects about the implemention of the NREI，others appears poor effects and needs to be improved.

Reasearch on the Implementation Effect of the New Rural Endowment Insurance in Hunan Based on Entropy Method

LIU Wei，PENG Zi-xuan
（Hunan Agriculture University，College of public administration and law，Changsha，410128）

New Rural Endowment Insurance；Entropy method；effect

C916

B

1007-0672（2015）06-0063-05

2015-05-11

教育部人文社科项目：基于城乡统筹发展的农村公共产品供给效率研究（12YJCZH072）。

刘玮，女，湖北襄阳人，湖南农业大学副教授，湖南省普通高校青年骨干教师培养对象，研究方向：农村社会管理；彭子璇，女，湖南澧县人，湖南农业大学研究生，研究方向：农村社会保障。