有序推进中国农业转移人口市民化的空间思考

毛新雅，王红霞

（1.中国浦东干部学院教研部，上海201204；2.上海社会科学院城市与人口发展研究所，上海200020）

有序推进中国农业转移人口市民化的空间思考

毛新雅1，王红霞2

（1.中国浦东干部学院教研部，上海201204；2.上海社会科学院城市与人口发展研究所，上海200020）

从当前至2030年，中国农业转移人口数量将累计超过4亿，市民化的任务艰巨而漫长。人口普查数据的相关性分析表明，农业转移人口在东、中、西部地区之间以及大、中、小城市之间的空间选择严重失衡，不利于市民化的空间有序推进。数据比较分析发现，由于投资在东、中、西部地区以及行政中心城市和一般城市之间的长期失衡，致使就业机会、基础设施建设以及公共资源配置在东、中、西部地区和不同性质城市之间存在巨大差距，造成地区之间以及城市之间吸引人口迁入的能量存在很大不同，从而产生农业转移人口空间选择失衡现象，而国家区域发展战略和政策扶持在不同地区间实施的时间差更加剧了这种空间失衡。文章从国家区域发展战略、中央政府和地方政府的政策设计以及美丽乡村建设等角度提出了空间有序推进农业转移人口市民化的措施建议。

空间有序；农业转移人口；市民化

一、农业转移人口市民化是中国必须要解决的一项艰巨任务

2013年我国常住人口城镇化率为53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，这17.7个百分点的差距即为受城乡分割的户籍制度影响、被统计为城镇常住人口的农业转移人口①有时也称作农民工。及其随迁家属，规模近2.4亿左右，这些农业转移人口并未获得城镇户籍及其附加之上的城镇市民所享有的教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面的同等待遇。

根据世界城市化发展的普遍规律，城镇化率处于30%至70%区间时，将保持城镇化的快速发展，我国目前仍处于该阶段。根据每年1个百分点左右的提高速度②1978—2013年，我国城镇化率年均提高1.02个百分点，而1990年代中期以来至今，我国处于城镇化加速时期的城镇化年均提高百分点高于此水平，目前仍处于加速阶段，所以关于城镇化率年均1个百分点的提高速度的假设是合理的。，我国城镇化率在2030年可望达到70%，这意味着还将有2亿多农业人口转移至城镇工作和生活。因此，从现在开始至2030年，我国将累计有4亿多农业转移人口要逐步实现与城镇市民均等公共服务待遇的市民化问题，这是一项长期而艰巨的任务。

从经济增长角度而言，农业转移人口进入城镇就业能提高收入，正如盖尔·约翰逊（2004）研究指出的，农民增收的根本途径是减少农民［1］。目前，国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，单从农业或农产品入手提高农民收入几乎不可能实现，解决“三农”问题的重要途径之一是城镇化，减少农民数量；另一方面，农业转移人口市民化可以促使其逐步享有与城镇市民同等的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大，并带来城市基础设施、公共服务和住宅建设等方面的巨大投资需求，为经济发展提供持续的动力［2］。从社会发展角度而言，目前农民工已成为我国产业工人的主体，但其城镇融合度还较低，户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾突出，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续；另一方面，农业转移人口由于很难在城镇落户扎根，很多人居无定所，不得不与妻儿、父母分居于城镇和农村，造成农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给社会稳定带来诸多风险隐患［3］。

因此，逐步解决农业转移人口市民化问题对于中国经济社会的健康发展而言至关重要。正如习近平总书记在2015年中央财经领导小组第九次会议讲话中所指出的，推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化［4］。有序市民化问题可以从主体分类、时间阶段以及区域和城市空间等不同维度进行解析，本文主要从空间维度对农业转移人口有序市民化做出分析。

二、我国农业转移人口的空间选择存在明显失衡

自我国1990年代初实行市场经济体制改革以来，农业冗余劳动力向城镇转移寻找就业的情况日益普遍，但由于东、中、西部地区①东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（直辖市），中部地区包括黑龙江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（自治区、直辖市）。以及大、中、小城市之间的经济发展基础、政策环境以及对外开放程度存在很大差异，所创造的就业机会和薪资报酬也存在很大差异，造成东、中、西部地区以及大、中、小城市吸引农业转移人口的能量也有很大的不同，农业转移人口空间选择存在明显失衡，这突出表现在两方面：

第一，东、中、西部地区之间的省际迁入人口和迁出人口数量规模严重失衡，随着时间的推移，这种空间失衡未得到改观，反而更加突出。

表1列出了1990—2010年间，国内省际迁入人口和迁出人口在东、中、西部地区空间分布的占比变化。可以看出，省际迁移人口中迁入东部地区的比例呈不断上升态势：1990年省际迁入人口中有近55%迁入东部地区，2000年这一比例大幅提高至76%，2010年仍继续上升至79%。与此同时，中西部地区的省际迁入人口占比则呈现不断下降的态势：中部地区从1990年占比近24%下降至2010年的8.4%，西部地区则从21.4%下降至12.3%。从省际迁出人口的角度而言，中部地区的省际迁出占比持续上升，从1990年的31.4%上升至2010年的近47%，西部地区则从35.5%小幅下降至31.4%，东部地区省际迁出占比 1990年为 33.1%，2000年下降至18.5%，2010年又回升至21.6%。

表1　东、中、西部地区省际迁入人口和省际迁出人口占比（%）

从省际迁入人口和迁出人口占比的比较可以发现，省际迁入人口绝大多数选择迁入东部地区，省际迁出人口在东、中、西部地区之间的空间选择则相对均衡一些；2000年省际迁移人口空间选择占比与1990年比较变化幅度较大的原因在于，随着改革进程的深入，市场力量对人口迁移开始发挥更为强大的推—拉作用，并造成人口迁移选择中更为严重的空间失衡问题。

目前东部地区常住人口城镇化率为62.2%，远高于中部和西部地区 （分别为48.5%和44.8%），其中一个重要原因就在于东部地区吸引了大量的省际迁入人口，其中绝大多数又迁往城镇并居住半年以上而被统计为城镇常住人口。

第二，人口规模越大的城市吸引人口迁入的能量越大，这一特点2010年比2000年更为明显。

图1　2000年地级及以上城市省际迁入和省内迁入人口数量与户籍人口规模的相关性

十八届三中全会决议和新型城镇化规划中指出，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，对大、中、小城市的农业转移人口市民化提出了不同思路和要求。2015年中央财经领导小组第九次会议上习总书记也指出，农民工市民化，大、中、小城市有不同要求，要明确工作重点。那么，我国农业转移人口对于大、中、小城市之间的空间选择有什么特点、又将对市民化的政策设定产生怎样的影响呢？

图1和图2分析了2000年和2010年国内地级及以上城市省际迁入和省内迁入人口数量与户籍人口②规模的相关性。可以看出，无论是省内迁入人口还是省际迁入人口的数量与城市户籍人口规模之间均呈现出正向关系，即城市户籍人口规模越大，吸引省内人口和外省人口迁入越多，并且这种正向关系2010年比2000年更为明显，相关系数也更高一些，说明随着时间的推移，大城市吸引人口的能量进一步增强。同时还可以看出，对于省际迁入人口而言，出现异常高值的城市均为东部沿海开放度高的城市，如上海、广州、北京等，深圳、东莞等城市户籍人口规模较小，但吸引外省人口迁入的能量却很大；对于省内迁入人口而言，除北京、上海、广州、深圳等东部沿海城市外，武汉、成都、重庆、郑州等中西部地区的省会城市和直辖市也是很重要的迁入选择城市。

图2　2010年地级及以上城市省际迁入和省内迁入数量与户籍人口规模的相关性

如前所述，政策期待农民工尽量就近城镇化以及中小城市优先解决农民工市民化问题，超大城市则需要控制人口规模，但正如图1和图2所表明的，在市场规律作用下，人口流动迁移的主要方向却是大城市。政策引导与市场选择之间存在背离。这意味着，大城市特别是特大城市在平衡农民工市民化和控制人口总量之间存在巨大压力，“用脚投票”的迁移行为可能并不能确保农业转移人口在大城市取得永久工作和生活的制度性保障。根据现有的政策设定思路，解决人口迁移在大、中、小城市之间空间选择的失衡问题，只能从政策方面加大引导力度，提升中小城市吸引人口迁入的潜质和能力。

三、农业转移人口空间选择失衡的原因

就中国区域经济发展阶段而言，1970年代末至1990年代中期之前，囿于人口乡城迁移的严格政策限制，“离土不离乡”的乡镇企业创造了众多就业机会，吸收了大量农业冗余劳动力；1990年代中期以后，随着亚洲“四小龙”劳动力成本的推升，我国沿海地区由于对外开放政策的实施，比较便捷地承接了外资工厂，吸引了外商投资，创造了大量的就业机会；21世纪以来，随着中国加入WTO，外资更是加速涌入中国，此后，随着经济的不断增长和财政实力的不断增强，国有资产和民间资本实力日益雄厚，投资也愈加活跃。

可以说，1990年代至今，外商、国有以及民营等各种投资是拉动中国经济增长的最重要引擎，并直接导致企业布局、基础设施建设、就业机会和教育、医疗等公共服务资源在东、中、西部以及不同规模和性质的城市之间的不同空间分布。农业转移人口的空间选择主要追逐就业机会，同时较为完备的公共服务资源也是影响因素之一，如果投资分布存在东、中、西以及城市之间存在空间失衡，则会对人口迁移的空间选择进而市民化的空间秩序产生重要影响。

表2　东、中、西部地区固定资产投资占比以及人均额（1990—2010年）

表2显示了1990—2010年全社会固定资产投资的东、中、西部地区占比以及人均投资额情况。可以看出，东部地区基本吸收了全国一半或以上的固定资产投资，1990、2000及2010年东部地区占全国固定资产投资的比例为55%、57%和49%，而中部和西部地区分别只占全国的1/4左右；从人均投资额看，1990年和2010年东部地区人均投资额为中部和西部地区的2倍以上，1999年西部大开发战略以及2006年中部崛起战略的逐步实施，一定程度起到了均衡东、中、西部地区投资差距的作用，该数字下降为1.4左右。东部地区获得的固定资产投资远高于中西部地区，一方面是投资追求市场回报的结果，另一方面也是区域发展战略和政策引导不力的结果。固定资产投资长期的东部偏好，使得其在就业机会、基础设施建设以及公共服务资源等方面对农业转移人口的吸引力远超过中西部地区。

表3对比了35个计划单列市和省会城市与一般城市1990—2010年的人均固定资产投资额的变化情况，可以看出，二者之间的差距是很大的：1990年计划单列市和省会城市的人均固定资产投资为一般城市的2.5倍，2000年扩大至近3.8倍，2010年二者的差距有所缩小，但仍为近2.2倍。计划单列市和省会城市由于获得了较为充足的投资，在基础设施、公共服务以及创造就业方面也就显示出了比一般城市更多的优势，形成吸引人口迁入的强大引力，这一点从图1和图2人口迁入异高值的城市基本为直辖市、计划单列市以及省会城市可见一斑。

比较表2和表3还可以发现，具有行政优势的省会城市和计划单列市人均固定资产投资额与一般城市之间的差距大过东部地区与中西部地区人均固定资产投资额之间的差距，也就是说，我国的固定资产投资空间分布除了具有明显的东部地区偏好外，还具有更为浓重的行政中心城市主导色彩。

表3　计划单列市和省会城市与一般城市人均固定资产投资额比较（元）

上述分析表明，由于我国经济增长中长期存在投资在空间中的东部地区偏好以及行政中心城市优先的特点，造成了就业机会、基础设施建设和公共服务资源在东、中、西部地区之间以及行政中心城市和一般城市之间的空间布局存在很大差距，成为导致人口迁移进而市民化空间失衡的重要原因，“东部率先”、“西部大开发”、“东北振兴”以及“中部崛起”等区域发展战略实施的时间差所导致的各区域对外开放的先后是导致各区域吸引外商投资不均衡的原因之一，区域发展战略导致各地区在基础设施建设等方面得到政策扶持的先后，也是导致区域经济发展不同特点从而吸引人口迁入空间不均衡的原因。

四、农业转移人口空间均衡有序市民化的对策思路

拉美农村人口无序涌入城市造成大量贫民窟的教训十分沉重，但我们并不能因此限制农业转移人口向非农业转移、向城市转移，这是经济发展、生产率提高的必然规律。但如果无法较好的解决2亿多已转移农业人口的市民化问题以及还将持续的另外2亿多农业转移人口的市民化问题，逐步给予他们与城镇市民同等的教育、医疗、社保等方面的公共服务，中国就无法真正成为一个和谐、富强、文明的国家，“中国梦”也就无法最终实现。

解决农业转移人口的市民化问题，空间均衡有序从而扩大城市的总和承载力是一个重要原则，这一方面需要如政策设定所期待的，中西部地区的城市以及中小城市能够持续提高其创造就业的能力以及提供公共服务的水平，另一方面需要农村创造更多的非农就业机会、提高基础设施和公共服务水平，促使更多农业转移人口就地城镇化。笔者就农业转移人口市民化进程的空间有序推进提出如下对策思路：

第一，进行国家区域均衡发展战略的再布局并推动其有效实施，以促使农业转移人口进而其市民化进程在东、中、西部地区之间的空间均衡布局。西部大开发战略和中部崛起战略一定程度起到了均衡东、中、西部地区发展的作用，为了防止政策效用递减，需要配之以其他战略的实施。当前，中央政府已提出和大力推进的“一带一路”战略以及长江经济带战略对于中西部地区的进一步开放和产业结构升级而言意义重大，随着这两大战略的推进，我国东、中、西部地区的发展可望进一步趋于均衡，将为中西部地区农业转移人口的就地城镇化和市民化奠定必要的区域经济基础。

第二，中央政府和各省区政府要弱化对直辖市、省会城市以及计划单列市等行政中心城市的优先性和倾斜性政策措施，可以国有投资项目、基础设施建设以及公共服务资源配置为抓手，对一般城市特别是中小城市给予适度倾斜，促使中小城市创造更多的就业机会，具备更良好的公共服务能力，以吸引农业转移人口有意愿迁往中小城市或在中小城市就地城镇化，推动农业转移人口市民化在大、中、小城市之间的空间有序开展。

第三，给予各级政府制定农业转移人口市民化的相应政策权利和灵活度。全国第五次和第六次人口普查数据显示，地级及以上城市2000年、2010年的迁入人口中，平均80%以上为省内迁入，而其中60%左右又为一个城市人口的内部迁入，这启示我们，在农业人口转移及其市民化进程中，中央政府可以给予省级层面大部分的自主权，而省级政府也应该给予县市级城市层面较多的自主权。央财经领导小组第九次会议、2015年中央政府工作报告以及十八届三中全会决定都强调。农民工市民化，大中小城市有不同要求，要明确工作重点，这就要求不同规模城市农业转移人口市民化有不同的政策设计，将农民工市民化具体政策制定的权利和灵活度更多地让渡给地方政府和市县政府，可以确保政策更加因地制宜、更具有操作性。

第四，继续在基础设施、教育、社会保障等公共服务资源以及信息化建设等方面推进美丽乡村建设，改善农村生活条件，促使农村创造更多的非农就业机会，让农业劳动力能够在农村提高收入水平，缓解其迁往城镇的紧迫意愿，使得农业转移人口在农村和城市之间的空间转移更为有序。具体可以展开以下几方面的工作：

（1）促进农村兼业化和农业转移人口就地非农化，作为市民化的过渡和缓冲。据盖尔·约翰逊（2004）的研究，农村的兼业化和非农化是人口稠密地区城市化过程中的显著特点，日本和中国台湾在城市化过程中农村发展就显著具备该特点［5］。富永健一（2004）认为，二战后农民兼业化和土地出租，既促使了农户平均经营规模扩大和农业现代化，又为农业转移人口的城市融入奠定了基础［6］。中国在农业转移人口市民化进程中，面临数量规模的巨大压力以及空间选择失衡压力，可以将农村兼业化和非农化作为过渡和缓冲，农业人口若通过兼业化和非农化提高收入水平，也能为其最终转移至城镇的市民化积累物质基础，这其中探索农民取得更多土地使用权收益成为一个重要途径。我国土地承包责任制长期不变，这意味着分散的小规模土地经营在较长时期内是农业生产的主要方式，一方面要确保农民工宅基地和承包地的使用权收益，另一方面，也要鼓励通过出租、抵押、入股等多种形式，实现土地流转，提高农民土地使用权收益和收入水平。

（2）加大对农村教育的投入对于农业转移人口的城市融入及其市民化而言至关重要。从2001年开始的农村义务教育撤点并校的做法一定程度起到了整合教育资源的作用，但家校距离增加、学校规模扩大带来的教育质量和管理问题以及农村学校文化传承断裂等问题对农村教育和发展也带来了诸多伤害，一些农村地区出现因学校撤并导致学生辍学现象增多，加之大量农村青壮年劳动力长期在外务工，农村留守儿童的教育状况更是令人堪忧。毫不夸张地说，中国社会最大的不公平，就是政策长期严重偏向城市特别是行政中心城市，对包括教育在内的公共服务领域长期对农村投入不足，这对于农业转移人口的城市融入十分不利。朴振焕（2005）认为，韩国新村运动中，政府和农村家庭对教育投资一直非常重视，农村人力资本积累为韩国过剩农村人口迁往城市就业及其城市融入起到了至关重要的作用［7］。中国各级政府需要进一步加大对农村教育的投入，这对农村发展和农业转移人口市民化而言都十分必要。

（3）健全农村社会保障体系，引导农业转移人口合理有序流动。谷延方（2011）指出，英国城市化的教训和启示在于，只有建立和完善社会保障体系，保障城市化快速推进中农村移民等社会弱势群体的基本权利和最低生活需求，才能引导农村劳动力合理有序流动，发挥社会“稳定器”的作用［8］。但正如李迎生（2013）研究所指出的，我国农村目前的社会保障水平远低于城镇，并且覆盖面也过窄［9］，这成为农村人口迁往城镇寻求更高收入的原因之一，从社会公平、社会稳定以及农业人口有序流动和市民化角度而言，都需要进一步健全农村社会保障体系。

总之，要推动农业转移人口市民化的空间有序发展，一方面需要从政策层面引导投资和公共服务资源在东、中、西部地区以及大、中、小城市之间的空间均衡分布，另一方面需要增加对农村基础设施以及教育在内的公共服务资源的投入，缓解农业转移人口迁往城镇的意愿。农业转移人口市民化进程的空间有序推进，有助于中西部地区城镇化的快速发展，并加快实现中国美丽乡村的美好景象。✿

［1］［5］（美）盖尔·约翰逊，经济发展中的农业、农村、农民问题［M］.林毅夫，赵耀辉译.北京：商务印书馆，2004.

［2］［3］国家新型城镇化规划（2014—2020年）［EB/OL］.新华网，2014-03-17，http：//news.xinhuanet.com/house/wuxi/2014-03-17/c_119795674.html.

［4］习近平主持召开中央财经领导小组第九次会议 ［DB/OL］.人民网，2015-02-10，http：//finance.people.com.cn/n/2015/0210/c1004-26542081. html.

［6］（日）富永健一.日本的现代化与社会变迁［M］.李国庆，刘畅译.北京：商务印书馆，2004.

［7］（韩）朴振焕.韩国新村运动［M］.潘伟光等译.中国农业出版社，2005.

［8］谷延方.英国农村劳动力转移与城市化：中世纪盛期及近代早期［M］.中央编译出版社，2011.

［9］李迎生.农村社会保障制度改革：现状与出路［J］.中国特色社会主义研究，2013（4）.

How to Space-orderly Realize the Citizenization of Chinese Rural Migrants

MAO Xin-ya1，WANG Hong-xia2
（1.Department of Academics，China Executive Leadership Academy Pudong，Shanghai，201204；2.Research Institute of Urban and Population，Shanghai Academy of Social Science，Shanghai，200020）

From now to 2030，the number of rural migrants in China will pile up to more than 400 million，so，how to realize their citizenization is an arduous and long-term task for China.Census data and correlation analysis show that since 1990，the spatial flow of rural migrants among the eastern，central and western part of China as well as among large，medium and small sized cities of China is seriously imbalanced，which undermines the spatial order of the citizenization of rural migrants.Through data comparison analyzing，this article points out that it is the imbalanced spatial distribution of investment that lead to the huge gaps of job opportunities，infrastructure development and allocation of public resources among the eastern，central and western regions as well as the administrative center cities and ordinary cities，which causes huge different capabilities of attracting migrant workers among different regions and cities of China.And time lags of the implementation of national region development strategies along with the supporting policies for different areas further exacerbate this kind of spatial imbalance.This article proposes measures like regionbalanced development strategies，policies designs of both central government and local governments and the interaction between urban and rural areas be taken to promote a space-orderly pattern of the citizenization of rural migrants in China.

spatial order；rural migrant；citizenization

C922

A

1007-0672（2015）06-0001-05

2015-05-03

中国浦东干部学院科研课题“有序推进农业转移人口市民化研究”（CELAP2014-INS-14）；国家社科基金项目“人口‘区域城市化'与城市群经济形态研究”（10CRK006）。

毛新雅，女，安徽舒城人，博士，中国浦东干部学院副教授，研究方向：人口城市化；王红霞，女，山东泰安人，博士，上海社会科学院研究员，研究方向：人口城市化。