十三五：社保改革发展面临的形势与重点

■文/金维刚

十三五：社保改革发展面临的形势与重点

■文/金维刚

十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了“十三五”时期我国经济和社会发展的指导思想和主要目标任务，成为“十三五”时期全面推进社会保障改革与发展，建立更加公平可持续发展的社会保障制度的行动指南。

自改革开放以来，我国社会保障体系建设在改革中发展，在探索中前进。特别是在“十二五”时期取得重大进展，已经基本建成世界上覆盖人数最多、保障项目基本齐备的社会保障体系，正在走向全民社保的新时代。

自《社会保险法》颁布实施以来，国务院和相关部委出台或修订了40多个配套的相关法规、规章或规范性文件，使社会保障体系建设逐步纳入法制化轨道。在各项社会保险覆盖人数迅速增长、基金收支以及积累规模不断扩大的同时，保障待遇水平也在不断提高。国家还采取扶持政策逐步解决“老工伤”人员纳入工伤保险、未参保的集体企业退休人员、“五七工”“家属工” 纳入养老保险等一些比较突出的历史遗留问题。社保管理服务体系逐步实现规范（标准）化、专业化、信息化。目前，覆盖城乡居民的社会保障体系已经初步形成。

改革发展的形势严峻

“十三五”时期，我国社会保障领域的各项重大改革需要全面推进，社会保障体系建设迎来新的发展机遇。同时，社会保障领域出现的各种矛盾和问题不断增多，社保改革发展面临的形势十分严峻。

经济减速导致社会保障筹资能力受到削弱。由于受到国际经济形势不景气、中国转变经济增长方式和经济结构调整的影响，中国经济正在从过去高速增长转入中高速增长阶段，这将成为经济发展的新常态。2014年国内生产总值（GDP）增速下降到7.4%；2015年三季度已经下降到6.9%，预计全年的GDP增速将不到7%。未来一段时期我国经济发展前景存在着不确定性，预计“十三五”时期经济增长速度将在6.5%—7%之间。同时，我国正在转变经济发展方式，处于经济增速换档期、结构调整阵痛期以及前期刺激政策消化期，随着经济增速降低，中小微企业生产经营困难，失业人数和中断缴费人数都将明显增加，财政社保补助力度受到制约，这些都将对社会保障筹资特别是社会保险基金征缴产生消极影响。

人口老龄化将使社保基金运行风险不断增大。我国人口老龄化正在不断加速。2014年末，全国60岁以上老年人口2.12亿，占总人口的15.5%，约占世界老年人口的22%，约占亚洲老年人口的40%。在当前的人口政策下，预计到2030年我国人口老龄化率将达到26.5%，随后将逐步进入人口老龄化的高峰期，到2050年末，将达到35%左右，每3个人中就有1位60岁及以上的老年人。预计到2052年，全国60岁及以上的老年人口总数将达到峰值4.87亿人。我国人口老龄化水平将超过世界各国老龄化平均水平大约10个百分点。

随着人口老龄化，退休人员迅速增加，承担缴费负担的在职人员所占比重逐渐减小，抚养比不断增高，基金收入增长率低于基金支出增长率的状况将持续下去，基金征缴收入与支出之间出现缺口的地区越来越多，最终将出现总体上征缴收不抵支问题，财政负担不断加重，未来养老保险制度运行面临很大的风险。不仅如此，由于职工在医疗保险缴费满一定年限退休后不再缴费，并继续享受医疗保险待遇，而老年人的人均医疗费用通常是在职人员人均医疗费用的5—10倍左右，职工医疗保险基金面临的收支压力也将越来越大。

城镇化迫切需要城乡社会保障体系统筹整合。在国家大力推进城镇化的形势之下，需要将数以亿计的农民工、被征地农民以及其他转入城镇生活的农村人口纳入城镇社会保障体系，这是相当繁重而艰巨的任务。在城镇化迅速发展的过程中，城乡社保制度不统一、不衔接、管理体制分割的问题将更加突出，必须切实解决有关城乡社保制度整合以及社保关系转移接续问题。因此，迫切需要加快社会保障制度城乡统筹步伐，特别是整合城乡居民医疗保险，完善城乡之间、相关保障制度之间的衔接转移政策以及具体操作办法，妥善解决跨城乡流动人员养老、医疗等社会保险关系接续问题，推进城乡社会保障制度、政策、管理、服务的统一，并适当提高统筹层次。

社会保障体系建设面临的压力越来越大。目前，我国正处于社会转型时期，利益主体多元化，就业形式多样化，劳动关系错综复杂，容易引发各种社会矛盾和冲突。随着参保人数的不断增加，在逐步走向社会保障全履盖的新形势下，社会保障体系承受的压力也在不断增大，如何适应中国人口老龄化不断加速和满足广大人民群众不断增长的社会保障需求，已经成为当前中国社会保障体系建设所面临的突出问题。同时，随着社会发展，人民群众对于公平享有社会保障的诉求日益强烈，健全和完善社会保障体系的任务更加繁重。

亟待解决的突出问题

一是部分地区养老保险、医疗保险基金当期征缴收不抵支。近年，一些地方特别是中西部地区省市的职工基本养老保险基金征缴收不抵支，需要依靠财政补贴和动用历年累积结余确保养老金发放。同时，部分统筹地区职工医保基金和居民医保基金都出现当期征缴收不抵支；其中，有少数地区医保基金结余已耗尽而出现赤字。在今后一段时期内，养老、医疗保险基金支出增长过快、待遇水平过度增长等问题依然存在，基金收支失衡的状况将进一步加剧。

二是城镇职工退休年龄较低，抚养比逐年提高。由于我国现行的法定退休年龄偏低，加上提前退休的现象仍然比较严重，大量人员因从事特殊工种或国有企业改革而提前退休，一些地区提前退休人数占当年退休人员总数的20%—30%，导致目前全国城镇企业职工实际退休年龄平均只有54岁。同时，老年抚养比逐年提高，2014年老年抚养比已经上升到2.97：1。随着人口老龄化的迅速发展，缴费人数相对减少，享受养老金待遇的人数不断增加，老年抚养比将继续提高。

三是尚未建立兼顾各类群体的、合理的养老金调整机制。一方面，连续十多年大幅度提高企业退休人员养老金待遇也导致基本养老保险支出压力加大，使一些地区的基金积累不断减少，难以为继。显然，采取行政手段提高企业退休人员养老金的做法不可持续。另一方面，由于养老金待遇调整涉及企业退休人员的切身利益，建立新机制的难度相当大。

四是企业年金发展严重滞后。在多层次养老保障体系建设方面，由于我国企业承担的基本养老保险费率过高等原因，绝大多数企业仍然没有建立企业年金，作为多支柱的养老保障体系中的第二支柱是一个短板，导致养老保障体系存在着明显的缺陷。截至2014年末，全国建立企业年金的企业只有7.33万个，与全国现有数以千万计的各类企业总数相比，显得微不足道。企业年金覆盖职工人数只有2293万人， 不足城镇职工基本养老保险覆盖人数的6.8%，这表明93%以上的参加基本养老保险的企业职工都没有企业年金。在机关事业单位养老保险制度改革实施之后，职业年金制度将会广泛建立起来，在覆盖人数、发展速度等方面将迅速超过企业年金，未来在补充养老保险领域形成企业年金与职业年金之间在覆盖率、筹资标准、待遇水平等方面出现较大反差，容易引发新的社会矛盾。

五是城乡居民基本医疗保险仍然处于制度分设、管理分割的状态。由于这两者之间在缴费标准、药品目录、定点医疗机构、医疗费用报销待遇以及经办管理等许多方面都存在着显著差异，导致两者之间产生矛盾，不利于社会公平，不利于人口跨城乡流动，同时增加政府的不合理负担。近年，在整合城乡居民基本医疗保险方面取得一定进展，但阻力也非常大。在“十三五”时期，迫切需要突破目前的僵局，从根本上依法解决这一问题。

六是降低社会保险费率的压力增大。目前，由于经济形势不景气，不少企业生产经营比较困难，其中人工成本（包括社保缴费）较高，企业以及政府都期望进一步降低社会保险费率，特别是降低养老、医疗保险费率。但是，在目前不少地方的养老保险、医疗保险基金当期征缴收不抵支的情况下，如果降低上述两大保险费率将进一步加大基金收支失衡的压力，未来基金收支缺口风险将更大。因此，是否降低养老、医疗保险费率进退两难，难免顾此失彼，如何调整有关费率政策面临着严峻的考验。

七是数以千万计的失能、半失能人员的长期护理问题日益突出。随着人口老龄化，失能、半失能老年人口不断增多。2014年，全国失能、半失能老年人超过3500万人；80岁以上老人超过2000万人。这些老人生活难以自理，迫切需要家庭或社会等提供长期医疗护理和生活照护，对老年人的长期照护服务的社会需求迅速增长，而老年人有限的养老金不足以支付长期照护服务的高额费用，迫切需要解决长期照护所需的筹资问题。

统筹推进的重点工作

按照党的十八大提出的关于社会保障发展要坚持实行“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，并且以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，根据十八届三中、四中、五中全会精神，在“十三五”时期要建立更加公平可持续的社会保障制度，全面推进实施各项社保改革措施，健全和完善社会保障体系，基本实现法定人员全覆盖，使全体国民都能依法公平享有社会保障。

全面实施全民参保计划。根据党的十八大以及三中全会精神，人社部从2014年7月开始在全国组织实施“全民参保登记计划”。五中全会提出要全面实施全民参保计划， 更加明确地强调实施这一计划的主要目的是为了实现全民参保，并且在“十三五”时期基本实现法定人员全覆盖。

为此，在“十三五”时期，要进一步加大扩面征缴力度，促进各类符合社保覆盖范围的人员都能依法参保。在养老保险方面，新增1亿多人参加养老保险，平均每年新增参保人数为2000多万，到2020年争取基本养老保险参保总人数达到10亿人、参保率达到95%以上的发展目标，基本实现法定人员全覆盖。要通过实施机关事业单位养老保险制度改革，将5300多万机关事业单位工作人员和离退休人员全部纳入城镇职工基本养老保险覆盖范围。要通过加大政策激励和引导，促进尚未参加养老保险的农民工、灵活就业人员、城乡居民基本上依法参保。在医疗保险方面，积极推进城乡居民医疗保险整合，在减少重复参保的同时，解决漏保问题，切实提高参保率，进一步巩固全民医保。同时，将生育保险和基本医疗保险合并实施，使原有的生育保险待遇整合到基本医疗保险之中。在工伤保险方面，积极探索面向家庭服务企业、新兴网络服务企业以及农村地区企业扩大工伤保险参保范围，大力推进高风险企业、中小微企业以及有雇工的个体工商户参保，特别是在建筑行业通过实施相关政策促进农民工参保，基本实现建筑企业全员参保。此外，在失业保险方面，也要加大扩面征缴力度，促进法定人员全覆盖。

全面实施机关事业单位养老保险制度改革。在推进机关事业单位养老保险制度改革过程中，必须妥善解决改革所涉及的各种实际问题，包括合理确定缴费基数、事业单位分类、混编人员的界定、已参保人员的个人账户资金处理、历史遗留问题等，并尽快出台有关职业年金的投资管理办法，切实保障各类人员的合法权益。实施机关事业单位养老保险制度改革的关键是如何实现改革前后养老待遇平稳衔接，确保改革之后有关人员特别是“中人”的养老保障待遇水平不受到显著影响，以实现新旧制度的平稳过渡。

实行职工基础养老金全国统筹。

“十三五”时期，职工基础养老金全国统筹方案将出台并付诸实施。通过实行城镇职工基础养老金全国统筹，在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题，进一步扩大养老保险基金调剂范围，逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况，提高基金承受能力和资金使用效率。实行基础养老金全国统筹的关键在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明确双方的事权与财权相对应，各负其责，共同支撑职工养老保险制度以及基金的平稳运行，促进养老保险的公平可持续发展。

建立基本养老金合理调整机制。要加紧建立合理的养老金调整机制，按照公平合理的基本原则，适当考虑相关因素，既要使退休人员基本生活得到保障和逐步提高，能够适当分享经济发展成果，又要将待遇调整控制在基金和财政所能承受的范围之内。为此，基本养老金调整要形成与居民生活费用价格指数和职工工资增长挂钩机制。同时，要统筹考虑机关事业单位、企业退休人员和城乡老年居民的基本养老金调整，逐步建立统筹兼顾各类人群基本养老金的合理调整机制。

大力发展年金及商业养老保险。通过制定必要的优惠政策扶持和促进企业年金和职业年金发展。进一步完善税收优惠政策，将单位供款的免税限额从现有的5%提高到8%，促进企业年金和职业年金制度的广泛建立。研究制定并实施有关个人向企业年金或职业年金以及储蓄养老计划供款的税收递延政策。今后，随着城镇职工基础养老金实现全国统筹和养老保险基金投资运营，养老保险基金的筹资能力和支付能力都将显著增强，将会适时适当降低基本养老保险费率，从而为促进年金发展拓展新的空间。同时，要积极促进商业养老保险的发展，支持有条件的企业建立商业养老保障计划，提高员工保障水平，探索个人养老年金保险业务，通过税收优惠政策鼓励个人购买商业养老保险，拓宽商业养老保险服务领域，引导和鼓励商业保险公司开发终身年金或养老保险产品，以适应商业养老保险市场发展的客观需要。

全面实施城乡居民大病保险制度。

7月，国务院办公厅下发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，提出在2015年基本实现大病保险覆盖所有城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗参保人群，大病患者看病就医负担有效减轻的基础上，到2017年，建立起比较完善的大病保险制度，与医疗救助等制度紧密衔接，共同发挥托底保障功能，有效防止发生家庭灾难性医疗支出。在“十三五”时期，要通过进一步完善大病保险政策，坚持政府主导、统筹协调、专业承办，全面推进实施城乡居民大病保险，城乡居民医疗保障的公平性得到显著提升。

积极推动城乡医保制度与管理的整合。在相关部门对城乡居民医保整合存在着立场和原则分歧的情况下，应当由国务院依法对城乡医保统筹以及管理体制问题尽快作出重大决策和统一部署，将新农合与城镇居民基本医疗保险进行整合，且归并到人社部门统一管理，建立城乡统一的居民基本医疗保险制度，实现城乡居民医保制度、管理服务、信息系统的统一，促进城乡医疗保障一体化。

在统筹城乡医保的过程中，要妥善处理城乡居民医保统筹所涉及的相关制度、政策、管理和经办服务以及信息系统等方面的统一、整合、调整、改进和完善等方面的问题。特别是要加大对基层经办服务平台的支持和投入，加快推进县（区）及以下医疗保险管理服务信息系统建设，不断提升经办管理服务水平，以适应统筹城乡居民医保发展的客观需要。

健全医疗保险稳定可持续筹资与待遇调整机制。首先要推行城乡居民医保筹资机制改革。目前，城乡居民医保筹资主要依靠财政补助，个人缴费占比较低。2015年，对居民医保的人均财政补助标准已经提高到380元 ，占筹资额的比重接近80%。显然，在这种筹资机制中财政负担比较重，容易导致福利化倾向，不利于城乡居民医保的可持续发展。

针对筹资机制方面存在的问题，建议改变现行的定额筹资方式，逐步建立以居民可支配（纯）收入为基数、按固定比例缴费的居民医保筹资新机制，使得居民医保筹资与居民收入增长、合理医疗费用增长相匹配，筹资水平兼顾财政支付能力、个人筹资能力与医疗机构合理利益要求，并将上述筹资方式方法形成规则、标准和规范，使之制度化，通过筹资的合理、稳定增长来保障居民医保基金安全和可持续发展。为此，可以借鉴江苏、广州等地的改革经验，以城镇居民可支配收入或农村居民人均纯收入的算术平均数为缴费基数，按适当比例缴费。同时，合理确定居民个人缴费与财政补助的比例关系，参考职工与用人单位之间的缴费比例关系，建议将居民个人缴费与财政补助从目前的1：4调整为1：3。

其次，要适当调整城镇职工基本医疗保险的筹资结构，适当提高单位缴费划入统筹基金的比例，并相应减少单位缴费划入个人账户的比例，以提高统筹基金的筹资水平和支付能力，并扭转个人账户资金占比过大、结余过多的状况。要加紧建立合理控制医保费用报销比例的调整机制。在住院费用支出方面，应当参考国际经验，将医保费用报销比例控制在比较合理的水平和限度之内，使患者个人支付所占的比例保持在适度水平上，以抑制过度医疗行为。在医保费用报销比例的调整方面，要建立规范、合理的调整机制，有关部门要组织必要的研究论证，建立严格的审核和决策程序，防止随意性和福利化倾向。

推进医保支付方式改革。为严格控制医保支出过度增长，促进医保可持续发展，在推动新医改不断深化特别是在促进公立医院改革的同时，积极推进医保支付方式改革，加强医疗费用支出的监控。要按照人社部关于进一步推进医疗保险付费方式改革的指导意见和要求，结合基金收支预算管理加强总额控制，探索总额预付。在此基础上，结合门诊统筹的开展探索按人头付费，结合住院门诊大病的保障探索按病种付费。付费方式改革的基础是总额预算制度，即按照“以收定支”的原则，执行落实基金预算，将医疗费用支付的增长幅度控制在基金收入增长范围以内，努力实现总额控制。从医保付费方式改革的发展趋势来看，应当积极倡导和推广按疾病诊断相关分类（DRGs）付费方式，这是目前国际上最先进的一种支付方式，在严格规范医疗服务行为、科学合理地确定和有效控制医疗费用方面具有重要作用。近年，北京等一些地方已经开展DRGs付费方式的试点，并且取得显著成效。应当在试点的基础上，在全国大多数具备条件的地区广泛推行这种先进、有效的医保付费方式。

同时，要加强医保智能监控系统建设，对医疗机构的医疗服务行为实行实时监控。将医保精细化管理与精准医学应用相结合，提高对医疗费用的合理、有效的监控管理水平，减少医保费用无效支出所导致的巨额损失。

适当降低社会保险费率。长期以来，许多企业特别是中小微企业反映单位缴纳的社会保险费率总体负担较重，特别是养老保险费率偏高，企业难以承受。从调查情况来看，社会保险费率偏高确实导致企业人工成本上升，影响企业的生产经营和经济效益，一些企业甚至转移到人工成本比较低的东南亚国家。党的十八届三中全会提出要适时适度降低社会保险费率。2015年2月，国务院决定降低失业保险费率，由现行条例规定的3%统一降至2%，单位和个人缴费具体比例由各地政府确定。6月 ，国务院决定从今年10月1日起，将工伤保险平均费率由1%降至0.75%，并根据行业风险程度细化基准费率档次，根据工伤发生率对单位（企业）适当上浮或下浮费率；将生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%；工伤保险和生育保险基金超过合理结存量的地区应调低费率。上述降低费率的政策措施有利于减轻企业人工成本负担，促进企业发展。

不过，目前城镇用人单位五项社会保险费率合计仍接近本单位职工缴费工资总额的30%，仍然处于负担较重的状态。其中，绝大多数地区用人单位缴纳的养老保险费率为20%，个别地区高达21%；用人单位缴纳的城镇职工医疗保险费率一般在6%—8%，个别地区高达11%。因此，五中全会再次强调要适当降低社会保险费率。按照五中全会精神的要求，今后要尽可能适时适度降低用人单位缴纳的养老保险费率。为此，需要采取必要的措施为降低单位缴纳的养老保险费率创造有利的条件。一是应当加大财政对职工养老保险的投入，贯彻落实《社会保险法》的有关规定，对国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担，将这项费用经过测算后纳入财政预算支出并划拨给养老保险基金，建立财政对职工养老保险的投入机制。二是加紧推进城镇职工基础养老金实行全国统筹，增强基金的调剂和支付能力。三是通过市场化、多元化的投资运营，提高职工养老保险基金的投资收益率。四是进一步拓展或扩大基金筹资渠道。通过实行上述措施来改善养老保险基金收支状况，从而可以适度降低用人单位缴纳的养老保险费率。此外，在医疗保险费率调整方面，要通过深化医改和推进医保付费方式改革，有效遏制医疗费用过快增长，努力减轻医保基金支出压力，实现医保基金收支基本平衡，为部分费率较高的地区适当降低医保费率创造必要的条件。通过进一步降低社会保险费率，减轻企业人工成本负担，促进企业特别是中小微企业的发展和稳定就业局势。

划转部分国有资本充实社保基金。

划转部分国有资本充实社保基金方面，不仅要充实为应对人口老龄化而建立的作为国家战略储备的全国社会保障基金，而且要探索将划转国有资本的一部分用于充实城镇职工基本养老保险基金。由于城镇职工基本养老保险基金承担了养老保险制度改革的转轨成本或历史债务，并承担了历年来国企改革中提前退休的1000多万退休人员的养老负担，这是导致城镇职工基本养老保险基金收支失衡的一个不可忽视和回避的重要原因。所以，为促进城镇职工基本养老保险制度可持续发展，不仅需要划转部分国有资本充实全国社会保障基金，而且更应当划转部分国有资本充实城镇职工基本养老保险基金。只有这样，才能从根本上扭转城镇职工基本养老保险基金收支失衡的局面，有利于实现基金收支的长期平衡，并为适当降低养老保险费率创造必要的条件。

探索建立长期护理保险制度。随着人口老龄化程度不断提高，数以千万计的失能、半失能老年人对于长期护理的需求越来越迫切，仅仅依靠个人或家庭承担相应的经济支出和政府有限的补助，是远远无法满足不断增长的社会需求的。应当借鉴国际经验特别是德国、荷兰和日本等国的经验，在中国探索建立长期护理保险制度。目前，在青岛市已经探索建立了长期医疗护理保险制度，并在山东省部分地区推广。国家有关部门已经开始研究建立长期护理保险的必要性、可行性以及制度设计等。建议实行“两步走”战略：第一步，依托基本医疗保险设立附加的长期护理保险，或将医疗护理费用纳入医保支付范围，并探索建立商业性的长期护理保险，促进医养结合的护理产业的兴起和成长；第二步，建立独立的具有社会保险性质的长期护理保险。今后将依托长期护理保险制度的建立和政策扶持，大力发展专业化的护理机构，特别对公益性的、大众化的护理机构给予更多的政策扶持，促进各类护理机构的迅速发展。

“十三五”时期，是我国社会保障体系建设的一个关键时期，社会保障领域的改革将全面展开，改革的难度相当大，任务十分艰巨。在推进健全和完善全民社保体系的过程中，要按照中央关于社保改革发展的指导思想和目标要求，坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，统筹规划，协调推进，稳步发展。在不断扩大社保覆盖面和基金规模以及提高统筹层次的同时，要更加注重制度运行质量，更加注重增强公平性，更加促进制度可持续发展，在社会保障领域为促进全面建成小康社会打下坚实的基础，努力实现“十三五”时期社会保障的发展目标。■

作者单位：人社部社会保障研究所