协商民主“三化”建设问题探析

杨根乔

当前，我国发展仍处于重要战略机遇期。作为最广泛的爱国统一战线组织的人民政协，在社会主义民主政治建设中，要积极主动适应改革发展新常态，充分发挥人民政协协商民主重要渠道作用，为抢抓机遇加快发展献智献策，其关键在于实现人民政协协商民主制度化、规范化和程序化。2015年2月9日，中共中央政治局召开会议审议通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，从改善和加强党的领导与巩固党的执政地位的高度，提出要继续重点加强政协协商民主建设。这为在新形势下推进人民政协制度化、规范化与程序化建设明确了方向。实践表明，正确认识当前人民政协协商民主“三化”建设中存在的突出问题，适应新常态积极推进人民政协协商民主制度化、规范化和程序化建设，不仅是人民政协履行职能与发展社会主义民主政治的需要，而且对于坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，深化政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主具有十分重要的意义。

一、当前人民政协协商民主“三化”建设面临的挑战

协商主体：定位不清晰，行为受限。协商主体定位是推进人民政协协商民主“三化”建设的基本环节。目前，对政治协商主体定位问题仍存在一些不同的认识。有的认为党委是唯一的政治协商主体;有的认为政协是政治协商的主体;有的认为政协委员是政治协商的主体;还有的认为，应该是谁举事谁是主体，即人大要协商事人大是主体，政府要协商事政府就是主体，等等。由于协商主体定位不够清晰，致使协商成效差别较大，不仅影响了人民政协协商民主制度化、规范化、程序化的整体推进，也在一定程度上制约了协商主体作用的发挥。这表现在协商民主活动中，一方面，作为主导方的党委和政府应主动却被动，是主导却被导，而政协反而比较积极主动。另一方面，人民政协及各界代表人士作为政治协商参与者，与中国共产党是领导与被领导关系，对决策的参与也因地位的不同和信息的不对称，常常处于辅助性地位，发挥着咨询与建议的作用，而不是决策参与作用。[1]

协商内容：规定不具体，不好操作。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《中国人民政治协商会议章程》对政治协商的内容作了原则规定，明确了“大政方针、重要问题、重要事务以及其他问题”等必须进行政治协商。同时，对应该进行协商的重大事项，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》也进行了规定。但是，由于各地对大政方针、重要问题、重大事项、重要事务以及其他问题等认识理解不尽相同，对于这些内容未做明确的界定，更没有制定具体的实施细则和标准，在什么时候、以什么形式、在什么范围、放到哪个层面进行协商，操作起来难度较大时，想到了就协商，想不到就不协商;领导有空就参加协商，领导忙时就不参加协商，以致该协商的没有协商，或以通报代替协商、以听取意见代替协商、以邀请政协负责同志参加会议代替协商、以党派协商代替政治协商等现象时有发生。

协商程序：规范性不够，难以落实。在程序设计方面，无论是中共中央颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》，还是《中国人民政治协商会议章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，都只是原则性的指导意见。但是，由于缺乏程序性规定，没有细化的可操作性的实施步骤、方式和手段，在具体协商工作实践中依然存在着“人大代表举一举手，政协委员拍一拍手”的现象。同时，在一些省级党委关于人民政协政治协商文件中，也是出台的意见多而规程或程序规定少。在程序运作方面，一些地方政协未能坚持“协商在决策之前”，即使有的在决策之前提交政协进行协商，由于通知政协的时间较晚，协商难免流于形式;[2]一些地方政协在决策之后政协委员就决策结果提出一些意见和建议，以致一些委员自我解嘲地说“不做不够意思，多做不好意思，做多没有意思”;一些地方政协逐步变为党委和政府的研究室和调研室，在协商工作中由党委、政府布置课题，政协协助调研。

协商机制：制度不完善，执行不力。目前，我国已建立了人民政协政治协商的制度体系，但只是框架体系，还不够完善。一是从法规层面看，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”是我国宪法的明确规定。但是对于人民政协组织的性质、委员产生方式、工作职责范围、工作程序、机构设置，以及政协的组成及职责、权限仍无专门法律规定，这就直接影响了政治协商的过程以及结果的法律保障和法律效力。二是从中央文件和政协章程看，中共中央有关文件和全国政协章程，虽然在协商民主活动中具有极其重要的指导甚至指令功能，但严格意义上说仍不具备法律效力，难以对决策部门协商的随意性进行有效的制约。三是从协商制度体系看，与以人民代表大会为依托的选举民主相比，选举民主各项工作能够依法有序进行，如选举民主法律、体制和机制比较健全，基层选举、地方选举与国家选举民主层次比较清晰，重要人事安排或重大经济社会发展项目、立法等都必须经人大通过。而协商民主则是另外一种情形。虽然协商民主以人民政协为依托，但是它还未形成一套具有自身特色的运行机制，更未与选举民主形成互为补充、相互促进、相辅相成的制度体系。[3]同时，政协与党委、人大、政府的联系协调机制还不完善。四是从人民政协协商民主的具体制度看，缺乏具体的制度规范。主要表现在协商工作的领导、协商对象的补充、协商内容的确定、协商意见的反馈、协商程序的规范和协商结果的保障等方面。由于缺乏具体的制度规范，民主协商在很大程度上只能依赖于党委的统一安排。五是从协商制度的执行看，在协商民主活动中，有章不循或贯彻执行制度不力的现象时有发生，使协商民主制度的严肃性与权威性大打折扣。

二、主动适应新常态，不断推进人民政协协商民主“三化”建设

以强化党委政府职责、发挥其主导作用为前提。各级党委作为开展人民政协协商民主活动的领导者与参与者，既是协商的主导，又是协商的对象。适应新常态，推进人民政协协商民主“三化”建设，既要依靠党委的坚强领导，政府的大力支持，也需要政协的积极主动。一要增强党政干部队伍尤其是党政领导干部的民主协商意识。把协商民主制度化、规范化、程序化教育列入公务员培训、党校学员培训的课程，通过教育进一步增强他们部署、协调和组织实施政治协商的责任感，不断提高其推进人民政协协商民主“三化”建设自觉性和主动性。二要把人民政协协商民主各项工作与党政工作有机融合起来，通过建立制度、程序进行规范运作，使政协组织和广大委员的意见建议顺利进入党委政府决策程序并得到落实。三要进一步完善配套制度、程序。加强法规制度建设，从根本上解决协商民主的顶层设计和基层创新的问题，将协商民主的内容、规则、程序、方式、效力等具体问题固定下来，使协商民主正式步入有法可依、有章可循的法治化、具体化轨道。要在政协组织内部以及党委、人大、政府、政协系统之间，逐步建立一个内外联系、协调一致、系统配套的制度规范体系，从而使人民政协协商民主活动得以正常有序地开展。四要把是否支持人民政协开展协商民主活动作为党委政府转变工作作风、科学执政、依法执政、民主执政、依法治理、加强法治政府与法治社会建设的一项重要任务;把是否重视和推进政协协商民主“三化”建设作为考核领导干部政治水平与民主作风的一项重要内容，纳入地方党政和各部门以及政协组织的绩效目标考核。五是党委、人大与政府领导要坚持联系政协与非中共代表人士制度，身体力行，率先垂范，积极参加政协的重要会议与相关活动。政协也要加强与党委、人大、政府及其工作部门的经常性联系，营造互联互动的良好氛围，共同推进政协协商民主“三化”建设。

以明确协商内容、拓宽协商领域为方法。人民政协开展协商民主的内容十分丰富，涵盖各领域、各层面的重大问题。适应新常态，推进人民政协协商民主“三化”建设，需要依据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》之规定，明确界定改革发展新常态下需要协商的“重要问题”的范围。在经济发展方面，协商内容主要包括国民经济与社会发展规划、经济社会发展战略和思路、财政预算决算、重大投资项目拟定和实施、重要基础设施项目决策、改革开放重大事项等;在社会建设方面，协商内容主要包括社会发展总体战略及其配套政策措施，城市建设总体规划及其他重要规划，关系人口、资源、环境和医疗、卫生、教育、就业及社会保障的重要决策;在党务政务方面，协商内容主要包括贯彻上级方针政策，党代会和政府工作报告，重要法规、行政规章与相关决定，各民主党派之间的共同性事务与有关爱国统一战线的重要事项，重要工作机构的设立，重要岗位领导干部人事任免等。[4]同时，随着经济社会发展，还要不断拓宽协商领域，围绕有关经济社会发展具有战略性、前瞻性与全局性的一些重大理论与实践问题，以及人民群众普遍关注的热点、难点和重点问题，开展深入的调查研究，形成调研报告、提案和建议案等，通过提出具有现实针对性的意见建议，为党委政府决策提供重要参考。

以丰富协商形式、完善协商机制为抓手。适应新常态，推动人民政协协商民主“三化”建设，首先，要明确开展政治协商的形式。当前，政协委员全体会议全面协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协调、提案督办和委员视察座谈会等，都是比较定型的有效协商形式。在此基础上，还必须不断创新如政协与党委的恳谈会、政协与政府的联席会、听证会、双向交流会等人民政协协商民主的新形式，增加协商密度，提高协商成效。除此之外，还应借鉴近年来我国基层治理和群众自治中涌现出许多协商民主的有效制度形式，在实践中不断创新人民政协协商民主的新形式，如民主议事会、民主恳谈会、民主理财会、民情恳谈会、民情直通车、社区民主论坛、民主听政会、平安协会等，有针对性地进行民主监督和参政议政，以提高协商成效。其次，要建立健全各方自觉遵守、有效运转的工作机制。人民政协协商民主活动机制主要有内部与外部机制。内部机制，主要是指人民政协内部机构设置及其运作程序。外部机制，主要是指人民政协与党委、人大、政府及其有关部门关系问题，这种关系要以法定形式加以规定。当前，要把人民政协协商民主制度化、规范化、程序化要求融入党委政府工作程序和运作机制之中，就必须建立和完善政治协商、民主监督的操作机制、党委、人大、政府与政协之间的互动协调机制、各级政协重点工作列入政府工作目标的运作机制、各协商主体信息共享机制、协商议题遴选机制、政协意见、建议办理落实督办与反馈机制、协商效果考核评价机制等。[5]

以规范协商程序、提高协商实效为重点。适应新常态，就必须针对人民政协协商民主“三化”建设中程序化建设处于相对薄弱的实际情况，重点加强程序化建设，加快程序性制度建设步伐。首先，确保常规程序有效运转。在这里，协商议题的提出与确定、协商活动的准备、协商会议的组织、协商成果的报送、协商意见的处理与反馈、协商成果的跟踪问效等，都是常规程序。将其细化并作出明确的程序和要求，让各协商主体的工作有制可依，有规可循，使所有协商参与者对程序的严肃性心存敬畏。其次，着力抓好重点环节。在这里，重点环节主要是指协商议题的提出与确定、协商意见的实施与监督。从协商议题的提出与确定看，依据中央要求和《政协章程》之规定，按照年度工作重点，协商议题先由党委、人大、政府、民主党派和人民团体等提出，再由党委研究决定后组织相关协商主体进行协商。在这个环节尤其需要制定具体操作制度，进一步明确各协商主体特别是各级党委的权力和责任。从协商意见的实施与监督看，必须对党委、政府及其有关部门落实政协意见建议办理的时限要求、反馈方式等做出明确和具体规定，要向政协及有关部门及时反馈，并由政协及有关部门向参与协商的各党派、团体和各界委员进行反馈;建立健全协商意见督办落实联席会议制度，由协商各方共同研究、跟踪督办、定期检查协商意见落实的具体情况;建立健全通报制度，将贯彻落实情况在一定范围内及时向其他协商方通报，或借助媒体向社会公开。

以健全协商制度、规范操作为基础。适应新常态，推进人民政协协商民主“三化”建设，必须以完善、健全、规范的制度为依据和保障，使协商有章可循、有章必循、循章必果。首先，必须从宏观着眼，将其纳入我国社会主义政治制度自我完善和自我发展总体布局之中，在坚持、修改和完善现有制度的基础上，着力加强实体性制度、程序性制度与其他各项制度的配套建设，逐步形成以《宪法》和《政协章程》为核心的科学管用、配套齐全的人民政协协商民主制度体系。具体说，一是建议由中央或全国政协制定关于加强人民政协协商民主总体制度建设的规范性文件。二是根据中央规范性文件，制定贯彻落实的实施细则。包括协商议题提出办法、协商议事规则、协商意见落实制度、重大事项决策协商信息公开制度、协商监督制度、协商成果评价机制等。三是建立增强协商民主实效的保障制度。这既包括强化政协委员队伍和政协机关干部队伍建设制度，参加协商民主活动委员的遴选制度、提高委员参政议政能力制度，也包括设置政治协商办事机构，调整政协界别设置、创新协商民主活动方式等方面制度。四是建立党政部门支持并参与政治协商的具体制度。主要有党委和政府议事规则和工作规则，实行协商民主的考核考评制度和责任追究等制度。其次，必须从法治入手，确立人民政协作为实行我国协商民主制度的政治形式和组织形式的法律地位，逐步制定《人民政协政治协商法》、《党派法》、《人民政协组织法》、《民主监督法》等法律法规，以及与法律法规相配套的规章或条例。把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律，使政协工作既有政策依据，又有法律保障。

以强化理论研究、政协自身建设为途径。首先，深入研究新常态下人民政协协商民主重大理论与实践问题，为推进人民政协协商民主“三化”建设提供理论指导。针对当前人民政协协商民主理论研究相对滞后于改革发展新常态的实际情况，各级党委和政协组织应把这项工作纳入重要议事日程，一是加强研究队伍建设。成立专门的理论研究机构和研究会，整合社会各方面研究力量，借助各级统战部门、党校、社科联、高等院校和社会科学研究机构力量，推动研究成果的交流与共享。二是深化研究内容。既要深入研究新常态下推进人民政协协商民主“三化”建设的重要意义、存在的突出问题及其根本原因，以及如何适应新常态推进人民政协协商民主制度化、规范化、程序化乃至法治化建设，又要进一步深化协商民主理论研究尤其是中外协商民主理论的比较研究，更要着眼于新常态下人民政协协商民主的新实践与新发展，深刻总结人民政协协商民主“三化”建设中各地行之有效的成功经验，把握新常态下人民政协协商民主活动的新特点与政治协商工作的新规律，从而不断推动人民政协协商民主“三化”建设的创新发展。其次，适应新常态，不断加强人民政协自身建设，为推进人民政协协商民主“三化”建设奠定组织基础。一是进一步强化政协领导班子建设，整合与优化班子的文化、年龄、专业和党派结构，以更好地担当重任。二是着力提高委员的综合素质和参政议政能力，把好委员入口关，真正吸收那些代表性强、具有参政议政热情与较高素质、敢于直言进谏的人到政协组织中来，切实发挥人民政协组织“人才库”和“智囊团”的优势。三是不断优化人民政协机关干部队伍结构，做好优秀年轻干部的培养和选拔工作，加大政协机关干部到党政部门的交流任职和到基层挂职锻炼的力度。

参考文献：

[1] 陈家刚.协商民主与政治协商[J].政治发展研究，2007（2）.

[2]余育国.程序法建设对履行政协职能程序化的启示[J].中央社会主义学院学报，2007（2）.

[3]李昌鉴.关于中国的协商民主制度[J].中国人民政协理论研究会会刊，2008（3）.

[4]张仁海.找准政协发挥协商民主作用的突破口[J].江苏政协，2013（8）.

[5]柴宝勇.简论人民政协协商民主：概念、原则与制度化建设[J].中国政协理论研究，2013（4）.

（作者系安徽省社会科学院马克思主义研究所所长，研究员）

责任编辑：张功杭