农业农村改革发展要顺应三大转变

沙志芳

近年来，大量农村劳动力向非农产业转移，农村人口向城镇转移，农民对土地的依附性日趋下降，传统的村庄功能逐步衰减，土地权益人——农民与土地所有者——农村集体经济组织的关系正在弱化，为农业生产方式变迁、新农村建设和农民土地权利实现创造了新的条件，提出了新的要求。

农业生产方式：从传统农业向现代农业转变

农业、农村人口的大量外流是农业生产方式从小规模、劳动密集、自给自足传统农业向适度规模、机械化、市场化、社会化现代农业转变的必要条件。从江苏的情况看，农村农业劳动力由1980年峰值的1810万减至2013年的776.01万人，其中，种植业622.6万人，分别占2614万乡村劳动力的29.7%和23.8%。尽管农业劳动力总量和占比仍然较高，但从农户结构、农业劳动力结构和农民收入结构看，呈现以下特征：一是农户兼业化。全省1436.6万农户中只有622.6万种植业劳动力，近3/5的农村家庭已没有劳动力专门从事种植业，大量农户处于离农或兼营农业状态。二是务农劳动力老龄化。据我们对一个村庄的入户调查，37名农业劳动力平均年龄为57.9岁，其中，61岁以上17人，51～60岁12人，41～50岁7人，40岁以下只有1人。三是农业副业化。2013年，全省农民人均农业收入2446元，其中，种植业收入1745元，分别占农民人均纯收入的18.0%和12.8%，农业已成为农民家庭的副业。小规模家庭农业并不必然导致粗放经营，但农业兼业化、老龄化、副业化，甚至休闲化，对农业长期发展肯定是一种伤害。据调查，苏中地区务农劳动力人均收入在8500元左右，只及外出务工收入的1/4，而且随着非农就业工资水平的提高，务农的机会成本仍将进一步上升。可以预见，未来10～20年里，随着现有务农劳动力的退出和新的劳动力补充不足，“谁来种地”、“怎么种地”的问题将现实地摆在我们面前，推进土地向规模经营集中、农业生产方式向现代农业转变将是今后一段时期的重大任务。

大力发展以家庭农场为基本形式的新型农业经营主体。新型农业经营主体包括农户（种植大户、家庭农场）、合作社和产业化龙头企业，不同的经营主体在农业产业链上承担着不同的职能。农户是农业生产经营的基本单位，是保持农业特别是种植业可持续发展最有效的组织形式，这一点已为发达国家地区和我国农村改革以来的实践所证明。发展现代农业毋庸置疑仍然要以家庭经营为主要形式，在这一点上，历史和现实都不允许我们再次“试错”。要想使农业成为有竞争力的产业，农户家庭经营农业获得不低于甚至高于从事非农经营的收入，就要求农户必须拥有相当规模的农地。在苏中地区，一般家庭经营瓜果蔬菜以20～50亩为宜，粮食等大宗作物以100～300亩为宜。过小，则家庭劳动力利用不充分，收入水平不足以吸引高素质的劳动者;过大，容易造成粗放经营，单位面积产量下降。据调查，苏中地区适度规模家庭农场、小规模农户和需要雇工经营的企业型农场稻麦两季亩产水平一般为2200斤、2000斤和1800斤，剔除租地费用和农本后的净收益在亩均800元、550元和300元。农民合作社主要有两种类型，一种是土地股份合作社，将土地流转到一起由集体从事大宗作物或高效农业经营，但更多的是把土地发包给大户或农场经营，合作社只是流转归整土地的一种手段。另一种是顺应现代农业发展需求的农机、植保、农资、农技、销售以及资金等专业合作社。通过合作，农户可以有效地提高农机的使用效率，增强农户产销和农资购买的谈判能力，提高农业生产各个环节“统的”能力，提高农业生产的规模效益。但是合作经济的发展并不能取代市场作用，更不能替代农业生产的家庭经营，它所做的应该是农户一家一户干不了、干不好的事情。形象的说法就是“日常管理靠家庭成员，耕种收靠社会化服务”。主体之间的合作可以产生“合作剩余”，分享的也只能是“合作剩余”，各种合作组织的发展只有内生于现阶段及今后农业生产需求的发展，才具有生命力。当然，从长远看，合作社可以向联社和综合经营服务发展。农业龙头企业可以有效地实现加工增值、开拓市场、打响品牌、创新技术、推进农业产业体系形成的作用，尤其是与农户之间的合作，可以帮助农民沟通与市场的联系，减少农业经营风险，提高农民进入市场的组织化程度。但农业龙头企业直接经营大面积的土地种植业必定是低效的、不经济的，应该加以控制，工商资本直接经营农业生产应该主要从事投入比较大的种苗业、设施农业和规模养殖业。

推进土地整理。20世纪进行的两轮土地承包，由于考虑到作业远近、地块质量和水利条件等因素，客观上造成了农村土地的细碎化，自发的土地流转很难实现集中连片，形成规模经营和规模效益。正在进行的农地确权，虽然可以给予农户承包地以物权保护，增强权利的稳定性，减少农户对土地流转的担忧，但也可能固化现有土地细碎化的状况，给土地规模流转设置障碍。从世界农业先进国家发展的经验看，在这一阶段，土地整理可以有效地归并零散地块、平整土地，加强农田基础设施建设，提高耕地质量和农业生产环境。目前，江苏高标准农田只有50%不到，需要从政策、制度层面大力度推进农地整理工作。

推进适应规模经营需要的农业生产技术创新。传统的农业生产技术以小规模、精耕细作为主，已不能适应规模农业生产的需要。苏中地区存在大量的直播稻，这种种植方式因为要人工清除杂草，对农民来说并不省工降本，而且后期如遇低温往往会减产，也容易倒伏，但由于插秧期间劳动力和机械紧张，农民不得已而为之。因此，当务之急是必须在良种良法、肥水管理、病虫害防治、防灾减灾保护耕作技术等方面综合多学科的研究成果和生产经验，集成适应规模经营需要的农业生产技术模式。

落实以促进土地流转和提高单位面积产量为核心的农业支持政策。现行的以承包农户计税面积为基准的粮食直补等四项补贴对调动小农户的生产积极性发挥了积极作用，已在一定程度上固化为农民的收入，但随着土地流转、适度规模经营的推进，这一政策的局限性显而易见。要制定促进土地流转的支农政策，优化农业补贴的对象和结构，新增的农业补贴应主要向实际生产经营主体倾斜。要落实高产高价政策，国家正在试点用目标价格制度取代目前的托市收购和临时收储政策，在制定目标价格时要充分考虑单位面积产量的因素，或者在执行补贴时考虑这一点，让高产者得高价，促进农场在提高产量和土地产出率上下功夫。要制定向家庭农场倾斜的农机装备补贴政策，家庭农场经营规模较大，农机装备是其必需的要素投入，也是提高农户劳动生产率、经营收入的重要途径，政府应把这方面作为投入重点。当前，尤其要重视粮食烘干、仓储等设施建设，土地政策上对农业必要的仓储设施建设用地也要给予保证。

村庄功能：从生产生活并重向以生活为主转变

中国传统的村庄是在人多地少的情况下形成的小农户集居的集生产与生活于一体的空间共同体。随着大量人口外流，在改变农村人地关系的同时，也导致村庄的分化，特别是传统农区村庄的空心化，具体表现为农民的“不在户、不在农、不在村”。在工业化、城镇化背景下，传统农区村庄的衰败和萧条、村庄生产功能的弱化是一种必然现象，但也使得村庄的生活功能问题凸显出来，甚至提出了新的挑战。一是约占村庄人口总数20%的老人、10%的儿童仍生活在村庄。二是15%左右本乡镇非农就业人口实际上过着半工半农，白天外出就业，晚上回家过夜的“两栖”生活。三是外出务工人员中在工作地有房、有养老保险的只占40%左右，相当部分农民工，尤其是老一代农民工将来仍要回乡养老。因此，适应村庄功能变迁的需要，加强美丽宜居的新农村建设仍是不容回避的现实任务。

完善乡村建设规划。规划是乡村建设的顶层设计，要综合考虑村庄的产业、区位、历史、文化，特别是人口迁移等因素，为规划建设提供依据。中心村是乡村建设的重点，尤其那些有特色、有历史、有“故事”的中心村落，应该重点规划建设，山水田林路和农民集中居住点建设统筹推进，为生产发展、生活富裕、生态良好的“三生型”乡村建设打下坚实的基础。集镇是乡村的中心，承担了沟通城乡联系、服务周边居民生产生活的功能，在大量村庄功能衰退的情况下，集镇的功能作用愈加凸显。对那些常住人口在5000人左右的集镇要作为城乡发展一体化的重要节点加以建设。

加强农村公共产品供给。这是促进乡村复兴、增强农村吸引力的关键举措。当前的建设重点，一是要实现村庄环境的“四化”，即道路硬化、亮化、绿化和环境净化，还村庄以农家生活景象。二是要通水。只有用上不间断供应的自来水，农民才能真正享有现代文明生活。三是要高度重视农村养老服务。江苏有700万老人在农村，其中，“空巢”老人400万，要采取敬老院、居家养老服务中心以及“一助一”服务等多种方式解决他们的养老护理问题。四是要加强农民公共活动空间建设，采取多种措施丰富村民的精神文化生活。农村公共服务既解决有的问题，还要解决布局和质量问题。调查中发现，有的村庄撤并后，新的村民服务中心建在三个庄台中间的大田里，前不靠村，后不靠店，群众办事很不方便。现在农民有病，是小病不出村，大病去县城，农村医疗卫生建设的重点应该是村卫生室和全科医生队伍。在子女教育上农民是舍得花钱的，许多农民在集镇甚至县城购房也是冲着学区去的。这些问题都需要我们在城乡发展一体化的背景下统筹考虑。

完善村庄治理机制。随着劳动力的大量转移，农村面临着党组织与党员长期分离、村委会与村民长期分离、家庭成员与主要劳动力长期分离“三个长期分离”的现状，农村的组织资源与组织能力大大削弱，完善村庄治理结构、提高村庄的组织程度已是当务之急。要加强农村基层党组织建设，选优配强农村党组织带头人，注重在新型农业经营主体和农业产业链上发展新党员，真正让农村党组织强起来，农村干部强起来，不断夯实党在农村的执政基础。要落实“先议后定”农村公共事务治理规则，做实村民代表会议和村务监督委员会，真正做到村务公开、民主管理。要推进村庄事务的规范化管理，对村庄事务进行细分，对协助政府工作的项目要严格准入，规范科目细则、责任主体和保障标准;对日常管理中的工作，“两委”成员以岗定责，落实到人，严格考核、评议;对涉及村庄发展的重大事项，“两委”主要负责人亲自组织协商推进，确保村庄治理有序有效。要培育新的村庄治理资源，发挥新型农民合作组织、村民理事会等社会组织的作用，尤其要注重发挥乡贤调解矛盾、定止争、促进和谐和“反哺”乡村建设的作用，加快形成多元共治、良性互动、充满活力的乡村治理新格局。

农民土地财产权：从保护向实现转变

地权是农民最主要的、也是最重要的权利，对农民来讲，土地作为一种特殊的生产要素，承担了生产资料、社会保险、财产三重功能。当今中国正处在城镇化快速推进阶段，预计从现在起到2020年，约有2亿左右的农村人口陆续到城镇落户。如何保障这部分离村农民的土地权利，帮助他们更好地实现农地、宅基地和农村集体建设用地的财产价值是迫切需要研究解决的重大问题。

全面推进农村土地确权登记。新开展的农村承包地确权登记，是对农民土地承包权由合同保护向实施长久而又稳定的物权保护的基础性工作，也是农民土地财产权公示的一种方式，对农民土地权利有着远高于原先合同保护的法律效应，要全面推进实施。不只是农用地要确权登记，宅基地、农村集体建设用地也要确权到位，赋予农民土地更有法律效应的权利保障。

创新农地承包权更好实现的方式。农地承包经营权的实现从大的类别上讲有三种：转租，转让，质押或担保。转租收入实际上是农地承包权地租价格的体现，为使农民实现较好的转租收入，一方面，要推进大规模的农村土地整理。现实中，农村许多零散的土地流转往往是亲友、邻居之间的委托耕种，租金很低，甚至不要租金，只有适合规模经营的地块才更有租入需求。另一方面，要建立健全土地流转市场服务平台。通过公开市场发现价格，充分发挥市场在农地资源优化配置中的调节作用。转让实际上是承包经营权的有偿出让，原先农村土地承包法规定的转让是指在二轮承包期30年或剩余年限农地承包经营权的出让，现在农户拥有的是长久而稳定的承包经营权，如何转让需要研究。可以考虑仍然是交易双方设定一定期限经营权的转让，承包户仍保留“田底权”，与转租的区别只是每年获得租金收入与总价款一次性交割清楚。需要注意的是，农民土地流转的定价要留有一定的柔性。现在交易双方较为接受的是实物地租，每亩确定一定量的谷物租金，并按市场价随行就市折算成现金支付，可以较好地保护农民的利益，也有利于交易双方签订较长期限稳定的合约。质押、担保是农地承包经营权的重要权能，政策上已经没有障碍，但由于对经营风险，特别是无法处置变现的担忧，金融机构普遍没有积极性。日本和我国台湾地区设有农村土地银行，作为政策性金融机构承担农村土地存贷、开发整理、办理土地承包经营权抵押贷款等职能，可以借鉴。

探索创新农民宅基地退出的实现形式。宅基地是农村集体经济组织成员享有的福利，现行法律规定农民只有土地使用权，是一种不可转让的用益物权，农民只能处置土地上的房屋，而且只能在农村集体经济组织内部成员之间交易，由于“一户一宅”政策的限制，农民宅基地的价值理论上无法出清。但现实中我国承认农村“地随房走”的习俗，土地用途管制也导致宅基地价值的存在，跨地域的农村住房交易也随处可见，只不过交易过程得不到法律的保护。大量的农村住房空置对土地紧缺的国家来说是一种资源浪费，对农民来讲是一种财产闲置和损耗，需要探索提供农民宅基地制度化退出的通道。各地正在进行的城乡建设用地增减挂钩是一项有益的探索，其本质是通过农村建设用地资源的异地空间配置，以提高其土地级差收益为“杠杆”，用于农民宅基地使用权退出和土地整理的补偿。现存的问题一是对增减挂钩形成的建设用地指标限制使用，造成地方政府投入资金无法回收，资金流无法正常循环;二是少数地区存在逼农民“上楼”的现象，而且对集中居住的农民没有安排一定的菜地，一定程度上增加了农民的生活成本;三是部分地区工作不细，土地全域整治中少量农户不配合，影响整体效果。须总结经验教训，进一步规范操作。实际上，城乡建设用地增减挂钩政策是建立在土地用途管制和农地转用计划控制基础上的，政策实施有一定的“窗口”期，随着城镇化、城镇建设用地高峰的过去，城乡建设用地增减挂钩的政策操作“杠杆”就失效了。当然，从长远看，需逐步改革现行宅基地管理制度，通过补缴地价款或征收增值税等方式，允许宅基地及其之上的房屋进入市场交易。

及时完善相关法律法规。农民土地权利的实现需要得到法律的保障。随着改革进程的推进，一方面，许多改革要点，如农民进城落户不需要退出承包地和宅基地，农民土地承包经营权可以质押、担保等都没有得到法律的确认，亟待对农村土地承包法、物权法、担保法相关条款进行修订。另一方面，关于农民宅基地、农地整理、城乡建设用地增减挂钩等管理调节，许多仍停留在部门规章甚至文件、通知的层面，需要制定出台新的相关法律，织密农民土地权利保护和实现的法律法规体系。

（作者系中共扬州市委副秘书长、市委办公室主任）

责任编辑：戴群英