“简政放权、放管结合、转变职能”的若干理论思考

凌宁

党的十八大和十八届二中、三中、四中全会以来，新一届政府就推进行政体制改革、转变政府职能推出一系列的改革政策和举措，尤其把简政放权、放管结合、转变职能作为重要内容。这次改革是中国共产党和政府审时度势做出的一项重大抉择，是一次具有全面行政改革含义的政府改革，表现了党和政府坚定的改革信念和决心。

简政放权、放管结合、转变职能是我国实现可持续发展的历史性诉求。随着国际时空的新变化，大数据、云计算、“互联网+”时代的新发展，我国全面深化改革的新战略，经济运行的新常态，人民群众生活的丰富化、多元化对政府提出的新要求，政府传统管理模式已经成为经济社会发展的障碍。尽管30多年来进行了多次行政改革，但改革进展与人民群众的期待还有较大差距，一些措施不落实、不配套等问题亟待解决。因此，政府全面深化行政体制改革是目前我国实现可持续发展的历史性诉求。

简政放权、放管结合、转变职能是系统性行政改革。行政改革是一项复杂的系统工程，不可避免地会涉及诸多的变数和错综复杂的关系。从政府内部运行系统看，十八大以来的行政改革是一次以转变政府职能为深化行政体制改革核心，简政放权、放管结合作为“先手棋”，广泛涉及行政理念、行政思想、行政体制、行政制度、行政管理方式，涉及政府公共政策能力、公共行政管理能力、公共服务能力及其有效性等一系列问题的较具系统性的行政改革。从外部运行系统分析，这次行政改革直接与经济体制改革、社会治理改革紧密相连，进而与经济社会发展紧密相连。其逻辑过程是，通过简政放权、放管结合、转变职能的系统改革，一方面，“处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来”。另一方面，通过“深化行政体制改革、转变政府职能要简政放权、放管结合、优化服务同时推进，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化”。因此，这次行政体制改革要求加快各级政府自身改革的步伐，进而以卓越的政府公共政策和公共行政管理迎接新的挑战。从这个意义上说，这次行政改革的成败将直接关系到我国各级政府公共政策能力和公共行政管理能力的提高，关系到能否逐步实现政府治理能力现代化，进而关系到我国经济社会的全面进步，关系到中华民族伟大复兴的历史进程。

简政放权、转变职能与规律性地推动经济发展。本次政府简政放权、放管结合、转变职能改革的根本历史意义和现实意义在于通过调整国家政治上层建筑以适应市场经济基础，通过调整生产关系以进一步解放和发展社会生产力。从我国改革开放以来发展进程看，每一次的行政改革都带来5年左右的经济繁荣期，经济增长速度都在10%以上。1978年，党的十一届三中全会召开，推进组织体制改革、经济体制改革;1983年，十二届三中全会做出经济体制改革决定，扩大企业生产经营自主权，放宽地方管理权限，合并职能交叉机构，精简人员和编制，带来了1983～1988年的5年繁荣。1992年，党的十四大召开，提出按照市场经济要求推进改革，加快实行政企分开，转变政府职能，带来了1992～1996年的5年繁荣。2001年，中国加入世界贸易组织，规范了一系列政府行为;2002年，政府职能转变迈出新步伐，市场作用增强，社会管理和公共服务加强，带来了2003～2007年的5年繁荣。必须认真研究如何通过调整国家政治上层建筑以适应市场经济基础，通过调整生产关系以进一步解放和发展我国的社会生产力;如何通过转变政府职能，释放改革红利，打造中国经济升级版。

简政放权、放管结合、转变职能的改革是一套“组合拳”。2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是稳增长调结构的紧要之年，简政放权、放管结合和转变政府职能的任务更加紧迫，更加艰巨。为把这项改革向纵深推进，在重要领域和关键环节继续取得突破性进展，促进经济社会持续平稳健康发展，国务院推出六大改革“组合拳”，即：深入推进行政审批改革，推进投资审批改革，推进职业资格改革，推进收费清理改革，推进商事制度改革，推进教科文卫体领域相关改革等。这些改革涉及政治经济文化社会运行的方方面面，有必要开展六大改革的背景、特征、条件、难点、政策等方面的深入研究。

推进简政放权、转变职能要做到“放管服”相结合。李克强同志指出，改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理，管住管好该管的事。这就要求我们研究推进简政放权、转变职能要求下的“放管服”结合，找准“放管服”的边界，处理好政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与社会组织的关系;研究公共行政组织及其公务人员在公共行政中如何坚持做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明;研究如何实现抓大事、议长远、谋全局，增强宏观调控的针对性、有效性和权威性;研究如何保证行政权力在“放管服”的结合中、在法律和制度的框架内运行，同时研究如何依法规范企业、社会组织和个人的行为。

简政放权、放管结合、转变职能需要推动保障机制。《国务院关于印发2015年推进简政放权、放管结合、转变政府职能工作方案的通知》指出，地方各级政府要抓紧建立简政放权、放管结合、职能转变工作推进机制。一是上下联动机制。这次改革只有在各级各地政府及其官员始终保持共同的立场和一致的态度等条件下才能顺利进行。要研究如何根据行政改革的总体部署和要求，强化责任，积极跟进，搞好衔接，上下联动，形成联动机制。二是调查研究机制。要树立问题导向，积极探索，针对改革中的重点难点问题和前瞻性、长远性问题，进行深入调研，提出对策建议。三是完善评估机制。对出台的重大改革措施，组织开展第三方评估。形成简政放权、放管结合和转变政府职能事项的专家评估机制。研究建立符合我国国情的关于政府改革的系统评估体系。四是健全监督机制。加大督查力度，对重大改革措施的落实情况进行专项督促检查。抓住典型案例，推动解决社会反映强烈的问题。五是制度完善机制。配合各项改革，做好法律法规起草、修订、审核、清理等工作。六是决策咨询机制。从建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的高度，加强理论研究，发挥决策咨询作用。七是长效运行机制。严格落实任务和责任，对工作不力的进行问责。要把职能转变工作纳入年度考核，接受群众监督。

简政放权、放管结合、转变职能需要延伸改革配套。推进简政放权、放管结合、转变职能内蕴含着深刻的行政制度创新思想和一系列制度创新。这里的行政制度创新主要是指从我国的国情出发，根据一定的理念和原则，对政府及其功能重新进行制度安排，包括对政府与政府外主体的关系、政府机构之间的关系、不同层级政府之间的关系做出必要的调整，对政府的行政权限、管理职能、行为方式、工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等进行再审视、再设计、再组合、再定位，进而通过新的制度安排。要进一步研究简政放权、放管结合、转变职能推进导致的行政机构、人员编制、工作流程的变革和趋势。

制度建设是简政放权、放管结合、转变职能的重要保障。要研究通过什么样的方式最终确定和巩固本次改革成果。走出政策运行的误区，防止政策运行的随机性、不稳定性、灵活性甚至随意性。按照依法治国、依法行政的原则，引入法制化、规范化运行途径。通过简政放权、放管结合、转变职能，深入推进一系列相关改革以后，是否可以考虑完善关于行政审批制度、投资审批制度、职业资格制度、收费制度、商事制度的法律法规，包括制定《公共服务法》等法律法规，以此为下一步全面的行政改革奠定制度基础。

（作者系中共江苏省委党校公共管理教研部教授）

责任编辑：戴群英