混合所有制：高职改革“市场化”探索

王寿斌　刘慧平

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”“股份制”和“混合所有制”这两个原本只属于经济领域的专有术语，首次被引进职业教育界，且被正式写入国家决策文件，迅速在全国引起巨大反响。几个月来，关于“混合所有制办学”的讨论一浪高过一浪。

回顾多年实践，混合所有制经济在国企改制方面取得的成绩有目共睹，毋庸赘述，但是，经济学上的“混合所有制”能否移植于职业教育的体制改革，从而实现“混合所有制”办学模式的突破，却是众说纷纭，莫衷一是。

“混合所有制”本是经济领域的专业术语，简而言之，它是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。十八届三中全会公报指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。

其实，我们对“混合所有制”改革并不陌生。在中国转型改革的30多年中，把国有企业列为改革的重点超过20年，而国企改革的最终思路则是混合所有制，是股份制改革。这是多年来我国经济体制改革最成功的标志之一。

而将经济的思维应用于职业教育改革，将意味着什么呢？

“混合所有制”，现代职教的新命题

2014年，是中国职业教育史上的一个重要纪元，一个新的里程碑。

重大的转机始于2月。2月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育。把发展职业教育定性为“促进转方式、调结构和民生改善的战略举措”，要“以改革的思路办好职业教育”。

3月9日，“两会”期间，国务院常务会议作出的发展现代职业教育的决定，引发了会里会外、网上网下对“职业教育”的高度关注，并逐渐形成了“必须重视和发展中国特色职业教育”的共识。

在成都职业技术学院党委书记周鉴看来，这“是对中国职教人的尊重，更是国家赋予中国职业教育的责任，是社会寄予中国职业教育的期望！”

3月22日至24日，中国发展高层论坛在钓鱼台举行，“两类人才、两种模式高考”的设想被首次提出。教育部副部长鲁昕表示，中国解决就业结构型矛盾的核心是教育改革，教育改革的突破口则是现代职业教育，要充分发挥市场的力量来办学。

6月23日至24日，全国职业教育工作会议在京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就加快职业教育发展作出重要指示，要求各级党委和政府要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置，更好支持和帮助职业教育发展，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实人才保障。作为大力发展职业教育的重要改革举措之一，“引导一批普通本科高校向应用技术类型高校转型”成为大会的热点，而职业教育领域的体制机制改革也被高调提上议事日程。

在职教会议召开之前发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）明确：要“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。“股份制”和“混合所有制”这两个原本只属于经济领域的专有术语，首次被引进职业教育界，并被正式写入国家决策文件。

中央层面给予职业教育的“高规格”，让弱势的职业教育看到了复兴的希望。就连美国《华尔街日报》也惊呼，“领导人对中国职业教育的忧虑可能不是政治上的耸人听闻”，“中国重视职业教育前所未有”。

然而，作为彰显“市场化”特质的职教混合所有制改革新思路尽管赢得了一片掌声，但面对这样一个新命题，职教界人士一时还有些拿捏不准。

回顾多年实践，混合所有制经济在国企改制方面取得的成绩有目共睹，毋庸赘述，但是，经济学上的“混合所有制”能否移植于职业教育的体制改革，从而实现“混合所有制”办学模式的突破，却是众说纷纭，莫衷一是。

混合所有制的“是”与“非”

为了全面了解全国高职混合所有制的办学情况，对职教领域试行混合所有制的可行性进行深入探讨，2014年8月教育部高职处委托国家示范性高职院校——苏州工业园区职业技术学院，牵头组建团队开展专题调查研究。全国高职高专校长联席会议对该校的研究课题给予立项支持。2014年9月《基于制度创新的高职院校混合所有制办学模式研究》课题组编制了《全国各省（市、区）高职院校“混合所有制”办学情况调查问卷》，通过教育部高职处向全国各省（市、区）教育厅高教处发放。

2014年10月18日，全国高职高专校长联席会议在泰州举办年会，该课题组接受委托负责筹划“激发高职院校办学活力”分论坛，“高职院校章程建设”和“高职院校混合所有制改革”被列为提升高职办学质量和活力的两大要素，分别组织了两个模块进行专题讨论。

会上各方专家，各陈己见。与会的560多名高职院校党委书记和院校长参与了现场讨论和微信互动。会场还播放了全国9所高职院校的“混合所有制”办学案例视频。

“纯粹的公办，活不起来；纯粹的民办，大不起来。怎样才能做强做大职业院校？必须用好一个‘混’字。”最初担任公办深圳职业技术学院院长、后又转聘担任民办广东岭南职业技术学院院长、现任中国职教学会副会长的俞仲文的一席话，引发了高职院校长们的深入思考。

纯粹的公办为什么活不起来？苏州工业园区职业技术学院院长单强认为，在现有办学体制下，公办学校运行的产权基础是单一的国有制，政府是公办学校唯一的投资主体和利益主体，学校其实就是行政的附属。政府作为学校的“老板”，在不存在其他利益主体与之制衡的情况下，处处插手和干预学校的管理与决策也就理所当然；另一方面，公办学校躺在政府的怀抱里吃安逸饭，不仅不用为“柴米油盐”犯愁，而且还能“大树底下好乘凉”，万一遇上自己无法解决的事情，政府一出面，立马就能风调雨顺。在这样的优待之下，学校的“自主”无从谈起，惰性当然也无法根除，公办院校的办学活力不足也就成了普遍现象。所以，要扭转这一局面，必须在公办院校内部引入其他形式的所有权，使得公办院校的投资主体趋于多元化，以造就不同利益主体相互制约的“混合所有制”。

不难想象，“混合所有制”将彻底打破公办院校在“所有权”上铁板一块的格局，学校不再是单一政府资本的利益载体，而是各种不同资本的代表，不同资本主体之间相互制衡，在学校的发展问题上必须相互协商，政府作为股权持有人之一，自然不可能随意支配和左右学校的大小事务。这样，学校一方面不再受控于政府，另一方面也不能再单纯依赖于政府，主动参与市场竞争的“野生能力”必将快速提升，最终成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体。

那么，公办职业院校要不要“混”？广东工程职业技术学院院长劳汉生从切身体会出发给予了非常肯定的回答。从2007年开始，该校与迅达（中国）电梯有限公司开展合作，从最初一个专业的订单培养发展到现在的共建实体学院，可谓“受益匪浅，互惠双赢”。

纯粹的民办院校为什么难以做大？对于这个问题，无锡南洋职业技术学院院长周肖兴的观点显然比较具有代表性。最近几年，随着高考生源低峰的来临，全国各地高职院校都面临或多或少的生源危机，在这场愈来愈烈的生源竞争中，偏远地区、弱势行业、民办院校都居于劣势地位，高职院校“零投档”已不是新闻，而逐渐成为新常态。一方面总体生源在下降，另一方面重点本科院校的招生计划又在“稳中有升”，最受挤压的自然是收费标准较高的民办院校。民办院校不能享受政府的财政支持，源于招生的学费收入却在逐年减少，“做大做强做优”很难不是空话。骨干师资不断向公办院校回流，令民办院校面临人才危机；可支配办学经费的绝对减少，令民办院校难于保证持续投入；面对公办院校的不公平竞争，让民办院校疲于应付生计。

处于如此困境，民办院校“求混”的热情普遍高涨，且空前迫切。南通理工学院堪称全国第一所受益于混合所制改革的民办院校。据该院副院长唐勇泽介绍，学校于2014年5月刚刚升格为本科院校，其前身紫琅职业技术学院是一所民办高职院校，成立于2000年。这几年，普遍性的生源危机，该校也未能幸免，一度令举办者非常纠结。

然而，2010年11月，江苏省出台了《省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》（苏政办发[2010]135号），其中第八条明确规定，“有国有资产参与举办的从事学历教育、学前教育、特殊教育的民办学校和从事非学历教育的民办教育培训机构，可以登记为事业单位法人”。正是这句话让该校萌生了引入国有资产、探索“混合所有制”的想法。这样做的初衷非常朴素——登记为事业单位法人，就可以为教职工缴纳事业单位保险，就能引进和留住人才，让教职工更加安心地工作，把学校办好。于是，在2012年，南通理工学院引入了江苏省教育发展投资中心，占股5%，成为有国资参与的“混合所有制”学校。2013年4月，学校在江苏省民办高校中率先登记为事业单位法人。由于有国有资产参股，并被登记为事业单位法人，学校在社会上的美誉度上升。教职员工也士气高涨，队伍更加稳定。江苏省教育发展投资中心作为学校股东之一，选派一人进入校董会担任副董事长，成为办学主体，责任自然内生，在学校“升本”的关键时期，给予学校1000万元的资金支持。

在许多民办院校管理者的眼里，南通理工学院的“成功”更多地只能算是一种个案，除了羡慕之外，“复制”的可能性并不大。但在中国民办教育协会法律事务部部长、上海市教科院民办教育研究所所长董圣足看来，即便在学理和法理上仍然存在着争议，但并不妨碍各地对教育“股份制”和“混合所有制”的探索。董圣足多年来对民办学校法人治理结构有着潜心研究，在他的研究视野中，从20世纪末，我国一些地区的教育领域就已出现了“股份制”的尝试，浙江台州椒江的书生中学被公认为是“教育股份制”的发端。1996年，椒江区教育局提出“教育股份制”的构想，由教育局牵头、邀请32个企事业单位和个人共同入股，集资成立了书生教育事业有限公司，投资建设了书生中学。

而苏州工业园区职业技术学院则是我国高职领域第一个吃螃蟹的“混合所有制”高校。苏州市教育局、市劳动和社会保障局、园区管委会、国内外知名高校以及行业领军企业共同组成的董事会，成为学院最权威的决策机构。而政府、企业、学院管理层的共同持股，则较好地构建了多元化的产权结构。

此外，浙江大学城市学院在高校二级院系层面的探索应该也比较具有代表性。浙大城市学院先期由三方投入：浙大以品牌投入6000万元，杭州市政府投入6000万元，浙江省邮电管理局投入5000万元校产。由公办高校发起、吸收社会力量参与举办，应当属于“混合所有制”办学。

对于职业院校“做大做强”的理解，四川雅安职业技术学院党委书记张大凯站在了另外一个角度：无论是民办还是公办院校，混合所有制必然会为资金的大规模聚合运作以及办学资源的最优配置拓展更广阔的空间。这种“抱团取暖”式的“混合”和相互制衡式的科学决策，必将有利于促进学校做大做强，铸造我国高等教育的“航空母舰”，以迎接教育国际化浪潮，应对发达国家的知名高校进军和瓜分中国的教育市场。这就要求我们必须打破地区、行业、部门乃至所有制的限制，积极组建混合所有制高校。

混合所有制跟谁“混”、怎么“混”？

董圣足认为，教育属于公益性事业，学校是非营利法人，理论上讲不能渗入经营的成分。现有的教育法、高等教育法、职业教育法、民办教育促进法等法律条文里也并无混合所有制一说。从法律层面看，我国教育领域并不存在严格意义上的“股份制”或“混合所有制”。要深化办学体制改革，必须首先对相关法律法规进行修订。

然而，苏州工业园区职业技术学院院长单强却认为，根据目前掌握的情况看，职业教育领域的“混合所有制”形式已经客观存在，只不过以前我们没有充分地认识或对其进行总结。从现有的案例看，职业教育领域的“混合所有制”可以分为“大混合”和“小混合”两个层次。

“大混合”是指国有资本、集体资本、私有资本、外资这四种资本中，国有资本与其它他三种资本中的一种或几种混合，共同出资举办职业院校，在院校法人层面实现混合，其中，国有资本与其他三种资本之一进行混合是必要条件。“小混合”则是指学校内部二级办学机构层面或具体项目层面的混合，包括二级学院、专业、实训基地、研发中心等载体中的混合，但必须涉及实质性的“产权”合作或资金投入，且以法人资格出现，否则，即便组建职教集团、合作联盟或协作组织，也只属于一般的常规校企合作。因此，判定“混合所有制”办学体制的核心要素有两个，首先必须有国有资本参与，是国有资本与其他资本的混合，二是“混合所有制”的主体必须是独立法人。

基于上述观点，单强领衔的课题组认为，从理论上来讲，完整的产权一般包括所有权、管理经营权、收益权和资产处置权，而“混合所有制”改革是针对产权的改革，因此，体制创新的空间就很巨大。他们就“跟谁混”与“怎么混”的问题，提出了几种“混合”假设——

公办院校自改自治 仿照国企MBO（管理层收购）的改革思路，由政府牵头对公办院校资产进行清算，将其部分股权（1/3）让渡给学校的管理者和教师。可以根据职称、教龄、专利等资源确认持股数，让管理者和教职工拥有管理权及收益权，做学校的主人，做事业的主人，齐心协力把学校办好，提升办学绩效。

公办吸纳民资盘活 优质公办高职或者困难相对较小的公办高职，可以向民间资本开放，引进优质的企业或国外教育集团，形成产权关系上的“混合”。以较少的国有资本吸引巨额的民间资本，以使优质公办高职进一步做强，帮助困难相对较小的公办高职摆脱危机。

国资注入民校引导 民办职业院校一直缺少国家财政的支持，不仅没有任何生均拨款，甚至在各级各类科研项目上民办高职院校也鲜有机会成功申请。政府或教育主管部门不妨遵循“奖励先进、激励后进”的原则，对所辖范围内那些办学有特色、管理有创新、能得到当地企业认可的民办高职院校，通过注入国有资金、购买服务、减免利息等形式给予资助，充分发挥指挥棒的杠杆作用和引领作用。

公办接管弱势民办 对于经营不善、办学已出现较大困难或濒临倒闭的民办高职院校，可由政府或教育主管部门对其资产进行清理核查，并按就近、从优原则责成同一辖区内办学较好的公办高职院校负责接管。民办高职院校以其本身自有的资产、师资折合清算成股份入股公办职业院校，以解决民办学校的存亡问题。

民办托管低效公办 对办学效率极其低下、社会认可度极低或难以维系的公办学校，尤其是国企举办的学校，可以在先行核查清理资产的前提下，同样按就近、从优原则将资产以股份的形式变卖给同一辖区内办学有特色、运营状态较好的民办高职院校，以避免国有资产长期低效运行或过快衰减，造成教育资源的巨大浪费。

中外合作办学 教育国际化是大势所趋，我国职业院校可以寻求与境外职业教育机构、跨国教育集团或相关行业、企业以资本、知识、技术、管理等要素参与合作办学，创新“混合所有制”办学模式，形成一批高水平、国际化的职业院校。

“混合所有制”还要迈过几道坎

江苏省民办教育协会副秘书长、无锡太湖学院高教研究所所长阙明坤认为，发展混合所有制职业院校，一方面可以消除各种所有制形式之间孤立并存、相互封闭的体制痼疾，实现不同所有制形式互相联合、优势互补。另一方面，有利于转变政府职能，实现“管办评”分离。

但理论上的设想与实际上的操作毕竟不是同一回事，许许多多不曾预料的事情都可能会成为阻碍体制改革的羁绊。

青岛职业技术学院党委宣传部部长解水青担心，公办与民办院校合并之后，在新组建的“混合所有制”学校里，办学主体的性质如何界定、管理决策权和处置权怎么安排、不同历史身份的教师如何享受待遇，都将会影响教职工的积极性，进而影响到学校的秩序稳定。

解水青的顾虑具有一定的典型性。种种迹象表明，职业院校的“混合所有制”改革不可能一帆风顺，甚至能否顺利“起航”都未可知。我国长期以来形成的学校办学体制“非公即私”的固有观念，是严重影响职业教育办学体制和管理运行机制创新的思想桎梏。

“混合所有制”的优势显而易见，但公办院校肯定会自觉不自觉地出于“本能”对改革进行抵制。盐城市教育科学研究院研究员解太林认为，鉴于目前情况，全国需要“混改”的主体是公办院校，个别公办院校凭借传统制度的优势花着财政拨款，教师享受事业单位编制和待遇，不关心生源、不关心教育教学质量，普遍养成慵懒习气，“混改”必然使其失去安逸舒适的优势，因为惧怕改革，难免抵触改革。

对此，河北某公办职业院校的校长坦言：作为校长，虽然办学没有绝对的自主权，但自己在学校里还是具有较高的决策权和指挥权、分配权，这是自己履职的必要条件。“混合所有制”改革让学校引进了其他所有权主体，自己以后必将失去在校内“说了算”的特权，同时，“混合所有制”改革将改变学校的性质，“矮化”了公办学校的形象，削弱了学校的优势，以后对外交往将困难重重。

另一位即将退休的老校长，则担心自己做了改革的“先锋”，就有可能会成为教职工口碑中的“先烈”，他明确表示“自己不想变成教职工‘后顾有忧’的罪人”。

对于改革中的重重阻力，西南大学教育学部教授李玲认为，就职业教育的混合所有制改革而言，我国推动改革的政策制度目前尚不够健全。要进行自上而下的改革，系统的顶层设计和相关制度必需先行。要建立健全完备的法律制度，才能从根本上为改革保驾护航。

中国职教学会副会长俞仲文强调：改革的前提必须进行充分调研，以解决好非国有资产的“寻利性”与国有资产的“公益性”之间的根本矛盾，确保国有资产和私有投资者的资产安全和权利平等，才能确保改革的成功。

而在单强看来，经济领域混合所有制改革的成功得益于良好的“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”，目前职教领域的“混合所有制”办学体制改革正在摸索阶段，迫切需要借鉴经济体制改革的经验，健全的制度保障尤为关键。

众所周知，“大混合”模式改革是大刀阔斧、自上而下的改革，在改革过程中必然会伤筋动骨、牵一发而动全身，如果处理不好，很可能会危及改革全局。所以，有专家建议，“混合所有制”办学模式改革不妨从“小混合”尝试开始，由点到面，逐步推开。目前可以成为改革平台和主体的有，高职院校里有独立法人登记的重大项目、专业、二级学院，甚至包括允许教职工以工龄、资本、知识、技术、管理等各种要素参与入股，政府或国企则可以通过向学校购买相关服务的方式让国资逐步参股，逐步激发高职院校办学活力、积累体制改革经验。

改革，总会有阻力；改革，总会有曲折。尽快制定扶持政策，激发地方政府和院校的改革动力，直接关系到改革的推进与成败。

常州信息职业技术学院党委书记邓志良认为，政策的可操作性和激励性非常重要，对率先试点混合所有制的学校，在招生问题上应当给予特别照顾，指标确定体现自主，招生对象扩大范围，考试形式更加灵活，录取方式更加自主。对参与混合所有制改革的民办院校，政府可以适度支持和分担学费，对于首批试点的公办院校则可在一定程度上放开学费的收取，或给予专项拨款。

邓志良的建议引发了高职院校同人的连锁反应，各种政策建言纷至沓来，虽然多为“碎片”，但充分集聚了群体智慧。将“混合所有制”学校注册为事业法人，教师的养老保险参照公办院校执行，学生享有政府一定比例的生均补助，是呼声最高的建议，几乎所有参与讨论的代表都担心改革后的“混合所有制”学校会被降格为人人不管的民办院校。

“混合所有制”改革的最显著效果将是学校的活力增强、办学质量提高，所以有学者建议，地方政府对办学成绩突出、办学信誉较好、服务区域经济发展和社会进步有功的混合所有制院校，要给予一定的绩效奖励；政府应当彻底改革教育财政经费“普惠”但低效式的投入机制，通过购买服务形式，实现向不同所有制院校，尤其是混合所有制院校的公平投入。

俞仲文认为，一位好的校长就是一所好的学校。目前，在行政化的管理体制下，高校校长被赋予了行政级别，校长的专业化要求被削弱，“走马灯”式地更换校长成为常态，不利于校长教育思想的实施。因此，对试点“混合所有制”的院校校长，应当给予职业身份认定，延长任期，调高待遇，以引导有思想、有能力、有远见的校长积极投身改革、推进改革。