空间与动力：地方政府创新的来路与去路

付倩倩

地方政府创新的阶段性特征与两方面因素有关系，一是公众的需求，二是改革中的机会窗口。一旦失去机会窗口，利益板结化，推行改革创新就很困难。

“改革设计年”

《决策》：2014年被称为“全面深化改革的元年”，新一届领导集体更加强调改革的中央权威和整体推进，提出地方不要盲目抢跑，您怎样看待这对地方政府创新的影响？

丁开杰：从地方政府的创新动能来说，虽然是深改元年，但是没有明显的提升和削弱，还是处在一个稳定性的状态。这两年顶层设计的力度很大，地方自主探索的空间和力度都是有限的，更多的还是围绕上面的顶层设计去执行和落实。

我认为现在是到了一个大攻关的阶段，这个时候肯定要更多强调整体协同推进，目前看来也是需要这种整体性和系统性的，因为地方性探索多数是局部问题。

其实2014年更准确地说是改革设计年，改革首先要设计好才能推动。目前来看，自下而上的改革推动上层改弦更张的似乎少一些，更多的是自上而下的规定动作。前者固然是一种改革创新，但是后者的价值也不应该被低估，不能说这就不是改革创新，值得注意的是，现在很多地方在执行上面的改革任务时也有创新，是一种执行中的创新。

燕继荣：2014年地方的很多动作还是围绕着中央的改革部署进行。

一方面，中央的顶层设计某种程度上肯定了地方的探索，给了地方更大的动力和积极性；另一方面，中央越来越强调顶层设计，也可能让地方有了等和靠的思想，在中央没有明确表态之前，不敢有什么动作。

另外，随着反腐的浪潮越来越猛烈，一些地方官员也是有所忌惮的，少干事总比创新出了事风险小，这样也会对地方的创新精神有一些影响。

还有一个需要注意的方面是法治政府建设的影响，强调改革要于法有据，法无授权不可为。虽然这个和地方创新不是一个层面的问题，但是很多人会这样理解，过去的一些政府创新被质疑缺乏法律依据，现在等于给政府创新划定了一个边界，地方创新必须在框架内进行。所以对法治政府建设和地方政府创新的关系，我们也应该有更清晰的解读和认识。

《决策》：新的时代背景下，“新常态”的语境体系对地方决策者转变领导方式提出了哪些新的要求？

燕继荣：“新常态”会倒逼地方转变发展方式和施政思路。但是据我了解，很多地方还处在观望的状态，怀有一种等待的心理，没有意识到这个“新常态”将是一个长期的过程。过去那种好大喜功的高速发展模式将不可持续，还有反腐的新常态，八项规定的新常态，不是临时刮一阵风就结束了，领导干部要有心理准备，不能想着扛一扛就过去了。

机会窗口与创新平台

《决策》：地方政府改革创新的动力来源一直是我们关注的问题，您认为其受到哪些方面的影响？

孙柏瑛：地方改革的动力来自于哪里，分为几个层面。个体的动力来自于公务员薪酬的上涨，组织的动力来自财税体制的改革以及建立对下负责的机制。对于地方领导干部来说，改革的动力首先来自于政绩，地方创新往往被默认在个人升迁中，问题在于他的下属愿不愿意创新，因为对他们而言创新并不会带来实质性的利益。

丁开杰：回顾地方创新的动力，往往有这样几个方面：

一是倒逼力，不得不去做，要解决问题必须突破一些东西；二是个人性的，有些人有很大的个人抱负，自身的闯关能力也强，愿意承担风险，拥有开阔超前的视野；三是承继性的，自然而然到了那个阶段，有创新的需求也有氛围。

《决策》：纵观近10年的地方政府创新，创新“靶点”是否具有一定的阶段性特征？

丁开杰：以前的地方政府创新可能很多是在政治领域，现在更多转向社会管理、环境生态，这样创新的合法性挑战会小一些，风险也小一些，空间会大一些。

每年我们也会做一些分析，创新的地域性特征呈现两端高，即发达地区和落后地区比较多，中间地带的创新弱一些，这个跟前面所说的创新动力是吻合的，东部是承继性，而西部是突破性。

另外，现在有一个政绩观转变的趋势，很多地方不考核GDP了，这对地方创新也会有一个显著的影响，随着不同地区政绩考核的不同，创新的地域和领域也会不一样，欠发达地区可能会成为创新高地，民生领域和公共服务领域的创新越来越多也是符合这个政绩导向的。

地方政府创新的阶段性特征与两方面因素有关系，一是公众的需求，二是改革中的机会窗口。

之前有段时间的公推直选创新突出是有些地方抓住了改革的机会窗口，那个时候基层民主比较简单，没有很多相关利益，往往是推选出一个人品和人缘好的人，现在强调能人治村，老百姓会考虑能不能给我带来发展的利益，一旦失去了机会窗口，牵扯到更多复杂的利益，或者利益板结化，推行就越来越困难。

现在更多的是创新的平台，公共服务就是一个大平台，乡镇县市各个层级的相关部门都可以从中找到创新的点，而且每个人的切身利益都在这个平台里，涉及面非常广，所以大家的关注度也比较高。

“中层至关重要”

《决策》：一直以来，改革过程中顶层设计和基层探索的关系都是热议的话题之一，在未来的地方政府创新中，您怎样看待这个问题？

孙柏瑛：顶层设计和基层探索并不是一个矛盾体，它们之间应该有一种合作。在中央和地方的关系上，我认为首先要建立一个法定分权框架，从内部性分权走向外部性分权。

当然建立分权框架应该有几个基准，从中央的层面来说，有几项权力是非常重要的，必须统合上来。

第一，国家认证的能力要加强，也就是说国家对一些基础性的事务要有统一的标准，应该以法条或者法规的形式确立。比如说国家要制定重大管理事项中的一些标准，类似于安全标准、环保标准等；还有国家规范公务员行政裁量行为的权力，要有一个基准认证；再比如国家的一些强有力的监管和控制能力。

第二，一些基准的公共服务，中央应该承担更大的责任。例如中小学的义务教育，完全放给地方，边远地区的孩子上学就很困难。

第三，在碎片化日益严重的时候，尤其凸显国家层面的整合化能力。一方面，国家要有整合老百姓共识的能力，包括政策制定过程中，公民的讨论和参与；另一方面，也要具备对一些政治精英的统合能力。

基层政府往往只能解决服务机制的问题，而不能解决服务体制上的根本性稀缺问题。从现阶段来看，顶层需要建章立制的東西很多，底层很多时候找不到方向。由中央提供框架，地方再根据自身的实际需求来做出相应的改革。

对于地方来说，我认为有三个功能。第一是要设定本土化的公共服务框架；第二是信息的统合和问题的上报；第三就是用新的手段和办法提升合作治理的能力。

《决策》：您认为地方治理的关键之处在哪里？未来的地方创新应该避免哪些误区？

燕继荣：我认为现在地方治理中，中层的作用至关重要。上层有很大的动力，基层也有很大的需求，关键是中层能不能提供上下传达通畅的框架，从而把中央的精神落实到位，给基层百姓提供一套可以运行的制度框架。也就是说中国地方治理的绩效目前主要取决于中层的结构和表现。

孙柏瑛：下一步地方政府创新的动力，我觉得一个很关键的影响因素是财税体制改革。未来的地方改革会有一个底线限制，中央制定框架，更多的是限定你必须做什么和不能做什么。我不太看好的地方创新是不断的行政化下沉，现在的一个现象是越是经济发展水平高的地区，行政化下沉往往越严重，在有些地方，社会组织在政府的影响下生长，最后变成了政府一条伸到下面的腿。