地方创新10年：跌撞中累积制度遗产

夏自钊

鉴往事，有资于治道。梳理过去10年的创新案例，深入地方创新的机理进行观察，无疑能给地方政府和改革者们带来诸多启迪。

2014年，东海之滨小城温岭的参与式预算改革平稳的走到了第10个年头。巧合的是，《决策》杂志的地方公共决策评选也始于2005年，在本刊关注到的数百个地方创新案例中，温岭是少有的从未间断的长青样本，10年来一直沿着螺旋式上升的轨道，完成了一个完整的创新系统。

同样是2005年，河北邯郸公布全国首份市长权力清单，市长的权力被严格限定在93项。所不同的是，邯郸未能像温岭那样制度化的可持续演进，只是昙花一现。

地方创新制度化与否、可持续与否的背后支撑究竟是什么？过去10年的地方创新呈现出怎样的阶段性和区域特征？鉴往事，有资于治道。梳理过去10年的创新案例，深入地方创新的机理进行观察，无疑能给地方政府和改革者们带来诸多启迪。

“靶点”形成怎样一条曲线

纵观这10年的地方政府创新，创新“靶点”具有一定的阶段性特征。为呈现这种变化曲线，本刊记者选取了这10年榜单中的115个有效样本进行了梳理。这些样本大致可分为五个类别，其中行政改革类和政治改革类分别以46个、30个位列前两名，此两类改革细分领域也最为丰富。社会管理和公共服务类改革在伯仲之间，分别有16个和15个，“三农”类改革最少，仅有8个上榜。

在细分领域中，行政改革中的流程优化和简政放权类改革上榜数量最多，有10个。政治改革范畴中的基层民主和干部人事制度改革，与社会管理创新中的政社互动类改革均有9个上榜，并列第二。同有6个上榜并列第三的是预算改革和财产申报、规范政府行为和依法行政类，两者分属政治改革和行政改革范畴。

民主选举类创新2005年前后出现了一个小高峰，随后逐年下降，创新重点也退回到民主决策、民主监督和预算改革等风险较小的领域。这一时期的民主选举类创新也最为丰富，村委会“海选”、“两票制”选举村书记、“公推公选”乡镇长和乡镇党委书记、乡长候选人直选、县级党代表直选、乡镇人大代表直选等。探索最多的当属乡镇党政领导产生方式的改革，并出现了一些突破性变革。

过去10年里，每年都有上榜且年度分布、区域分布最均匀的是行政改革类创新，显示出旺盛的生命力，创新重点也从节约成本、提高效率、流程再造等浅层次改革转向依法行政、政府绩效和简政放权。

2008年之后，公共服务和社会管理创新开始遍地开花，数量仅次于行政改革类创新，成为创新最密集的两个领域。

继2005年基层民主之后的第二个创新高潮出现在2011年，《决策》也将是年称为“社会出壳年”。该年十大地方创新中有6个属于社会管理类创新，而且区域分布极为均衡，6个创新分属6个省份。

与基层民主试验高潮更多源自底层自发突破“禁区”不同，2011年社会管理创新直接来自高层的推动。是年，“加强和创新社会管理”频见于中国政治话语，顶层设计使得社会管理创新获得极大的势能，这也解释了为何2011年之后的社会管理创新遍布东、中、西部。

中央编译局经济发展战略研究处处长丁开杰分析认为，创新的阶段性与改革的机会窗口有很大关系，2005年前后的公推直选是某些地方和官员抓住了机会窗口，而现在改革创新更多来自公众需求的压力。同时，改革也从机會窗口过渡到了平台期，公共服务就是一个大平台，而且公共服务创新无风险，属于“加分型”改革，各层级、各部门都可以从中找到创新的点，所以近年来该领域创新最为密集。

“10年前基层社会还没有那么多利益纠葛，基层民主无非是举举手、说说话，但现在有利可图的村居、社区又受到家族和各种势力的影响，急于搞选举的是想在集体资产和利益中分一杯羹，由此出现了很多贿选。无利可图的地方却没人愿意出来选举。”北京大学政府管理学院教授燕继荣认为这样的“基层民主”往上推已经意义不大，就暂时搁置了。

从近期来看，行政改革类和公共服务类将继续成为政府创新的热点，而从中长期来看，政治改革将不得不继续完成其未竟的使命。

115个样本中立法和司法领域的创新都只有1个上榜，分别是2007年重庆试行立法回避制度和2014年上海的司法改革，排名末尾。地方立法和司法改革尚任重道远。

阶段性变化还不足以立体呈现地方创新机理，各区域创新特点背后的东西更值得探究。

地域图景中的“主力军”

省级行政区中，浙江、广东以18个样本位居榜首，看似不相上下，各自的18个样本却大有分析价值。梳理发现，两省不相上下仅仅在行政改革领域，分别有8个和7个上榜，然而在政治改革和社会建设方面这一“上”一“下”之间，两省却有了明显的分野。

在政治改革领域，浙江在广度和深度上都走在了最前列，以6个样本位居榜首，而且这些创新覆盖了政治改革的各个方向。椒江模式指向党内民主，嵊州村治试水基层民主，乐清探路人大监督，杭州则实实在在的践行了民主决策，从民主恳谈到参与式预算，温岭长达15年的创新是制度化、系统化改革的长青样本。

而广东则在社会组织成长和政社互动方面独树一帜，以7个样本一骑绝尘。市场经济孵育了有参与意愿和行动能力的公民，倒逼政府治理改弦更张，从珠海到深圳、从中山到佛山，社会组织蓬勃发育，政社亦形成良性互动，广东一步步迈入公民社会。

政治改革和社会改革是“高端”创新的两翼，浙粤两省的上榜表现某种程度上反应一个共同点，民营经济和草根活力永远是推动可持续、制度化创新的最大动力，同时也是最大保障。

而以12个样本位列第二的江苏则仅仅在行政改革领域有些许亮点，政治改革和社会建设都乏善可陈。这与江苏的政府主导型经济发展模式不无关系，强政府下难以成长出有倒逼能力的市场经济和草根社会。

四川和湖北均以7个上榜位列第三，所不同的是，四川在政治改革方面胜出，湖北则更多在行政改革领域。

长期跟踪调研四川政治改革的中央编译局研究员高新军分析认为，四川“政改”是用选举获得的政治合法性来弥补经济发展不足而欠缺的合法性。由此，四川的政治改革多数为一把手的政绩工程，人走政息，不可持续，缺乏制度化的条件和动力，而且没有给普通干部和民众带来好处，认同度较低。

而湖北在行政改革领域的创新集中在治庸问责和简政增效，主要来自经济发展的压力和招商引资的需要。

颇感意外的是，上海、北京、天津、山东等经济发达地区却无多少创新案例涌现，分别仅有6个、4个、2个、2个上榜。

丁开杰分析认为，浙粤等发达地区是一种承继性的创新，即经济社会的发展自然而然的到了创新的阶段，这个时候既有需求也有氛围，一个接一个的创新就出来了。创新活跃地区已经形成了有利于创新的人才储备、组织文化和政治生态，将继续保持较高的创新活跃程度。而中西部地区的创新，更多的是一种发展压力的倒逼和闯关型人物的个人抱负。

中国人民大学公共管理学院教授孫柏瑛则发现了一个需要警惕的现象，越是经济发达的地区行政化越厉害，因为财政充裕，可以保证一批批的人力下沉，比如北京的网格、上海的区域化党建、广东的智慧城市。反而欠发达地区无力建设北京、广东那么好的网格监控平台，只能另辟蹊径，更多选择社会自治。

梳理还发现，省级行政区发起实施的政府创新日益增多，县级行政区在过去十年中始终是最为活跃的创新主体，各类创新居首。地级市和副省级城市非常活跃，有后来居上之势。乡镇在乡财县管、行政执法权上收、机构和人员精简后，自主权日益萎缩，在各领域的创新都有趋于沉寂的倾向。

如何走向制度化

制度化和可持续化一直是地方创新成功与否的关键所在。塞缪尔·亨廷顿在代表作《变动社会的政治秩序》中颇有洞见的指出，较高的制度化水平是国家和社会转型的关键所在。

《决策》记者梳理发现，经济发达地区唯一的可持续创新出现在温岭，1999年民主恳谈以来，历经5任书记、市长、人大主任，改革一直在制度化地向深度广度推进。市场经济和草根活力倒逼改革等都是常识，本刊在此不做赘述。梳理温岭的改革，记者发现了更有价值的东西。

温岭改革的核心是“激活人大”，充分利用现有体制中未被开发的空间，而非另起炉灶，在法律上避开了风险。

2005年前后，民主恳谈到了一个瓶颈，作为体制外的渠道，不定期和难以承载繁杂事务使其难以为继，民主恳谈的存在还使得体制内的人大进一步虚化。温岭人发现，激活人大不仅可以降低改革的成本，减少改革的阻力，而且可以直接推动原有体制的改革，于是把体制内外两种渠道的融合点锁定在“参与式公共预算”。

改革最终需要人去落实，官员群体的共识是温岭创新成功的重要保证。高新军曾跟踪调研过温岭，他清楚记得新河镇刚开始搞参与式预算时，当时的镇长心里很紧张。但是几次下来，他感到这样做对他的工作是有好处的，预算的执行也得到民众的理解。在极强的示范效应下，改革创新在其他乡镇也蔚然成风。

高新军同时表示，不可否认，温岭许多干部搞改革创新是有政绩心的，但温岭决策层很好的将政绩冲动与改革结合在一起，非常智慧的引导和“利用”了这种心理。改革既能解决问题，又被默认在政绩中，遂成为温岭干部的普遍共识。

同时，改革还给当地经济社会的发展带来了实实在在的好处。让更多的民众分享改革创新的红利，是改革创新可持续的又一个重要保证。

“民主恳谈已经成为一种习惯，停不下来了，”2013年重访温岭时，当地官员告诉《决策》，这不仅仅因为它已经成为政府的一种工作方式，更成为老百姓一种生活方式。

中西部地区唯一的可持续样本出现在合肥。2006年合肥“大拆违”以来，外界对合肥的印象是大规模的城市建设和高速的经济发展，其实，2006年以来，合肥的制度创新建设一直与城市发展同步进行。投融资机制创新、公共资源交易改革、城市基建工程“六分开”、公务员大轮岗等等，合肥的改革任务被分解到一项项制度建设上。9年以来，随着种种创新带来的多重利好，一系列制度逐渐内化为政府运行的机理和规范动作。

与温岭一样，合肥的改革创新从受惠者和服务对象的支持中获得强大的力量，无形中抵制了压力和质疑，从而保证了持续不间断。

合肥是如何避免人走政息的呢？因为创新带来切切实实的好处，后来者和绝大多数官员都能从中受惠，继续创新与其政绩追求丝毫不矛盾，从而使制度获得了持久的生命力。更重要的是，因为改革的巨大利好，在体制内获得了极大的认同，重塑了官员的思想观念和官场政治生态，还锻炼储备了大量的改革人才，保证了创新的不间断。

回望过去10年的地方创新，有逢山开道、遇水搭桥的魄力和坚持，有迫于压力、囿于条件而“中道崩殂”的扼腕叹息，有绕石而过的改革策略，更有累积形成制度遗产和良性循环系统的大智慧。改革的智慧是在屡遭踬踣中碰撞出来的，我们深信，温岭和合肥的创新样本绝不会是制度化创新的“孤本”。