政府决策中公共危机信息管理模式分析

陈淑娇

【摘要】公共危机信息管理能够为政府公共危机决策提供非常重要的支撑，同时也是任何的政府公共危机决策做出的前提，完善公共危机信息管理，可以提升政府公共危机决策的科学性与有效性。文章对政府公共危机信息管理的收集、处理、沟通以及反馈机制进行了分析，而后基于云技术，建构了政府危机决策的预警、应对以及恢复三个不同阶段的公共危机信息管理模式。

【关键词】公共危机决策 信息管理 云技术

【中图分类号】C913.9 【文献标识码】A

随着社会经济的不断发展，世界格局的不断演变以及各种技术的突飞猛进，旧有的稳定的秩序也纷纷被打破，世界正进入一个前所未有的危机爆发的高峰阶段。各种公共危机给人类所造成的损失以及伤害都是惊人的，2008年南方雪灾以及同年5月的汶川地震、2008年9月爆发的牛奶三聚氰胺事件、2010年玉树地震、2012年北京特大暴雨灾害、2013年天兔台风肆虐、2014年佛山工厂爆炸事故等等都是公共危机的表现形式，而处理这些危机已经成为了政府所必备的能力。

在这些危机的处理过程中，需要政府能够及时地做出正确决策，任何的决策失误都可能导致危机的损害加大，从而影响政府的公信力。正因如此，危机管理的核心自然是危机决策，而作为危机决策的基本前提条件和重要的数据支撑，危机信息管理的科学性与有效性在很大程度上决定了政府部门的公共危机决策的科学性与有效性。在上述背景之下，对公共危机信息管理模式进行探讨，具有非常重要的现实意义。

政府公共危机信息管理的机制

公共危机信息管理是公共危机信息的收集、处理、沟通和反馈需要遵循的基本的规则或者规范。公共危机信息管理机制包含了如下几个方面的内容：

危机信息收集机制。危机信息的收集，是整个危机信息管理机制的基础和前端，只有建构起常态化、规范化的危机信息收集机制，才能够确保各项政府危机决策所需要的信息以及数据能够得到足够的保障。

公共危机信息的收集需要经历三个基本的流程：第一步，信息收集，由专业的信息收集人员采集自然灾害、公共卫生等相关信息，完成信息的初步采集工作；第二步，信息组织，由专业的信息组织人员，对信息收集人员所采集的数据和信息进行初步的加工与分类；第三步，信息入库，将上述已经完成了信息组织的数据和信息，按照不同的公共危机类别、严重程度以及时间进行存储，建立起信息索引①。

危机信息处理机制。危机信息处理机制是指危机信息处理专员或者相关专家，根据信息处理技术，对上述的危机信息进行处理和加工的机制。其基本的流程如图1所示：

图1：危机信息处理机制示意图

危机信息沟通机制。危机信息沟通机制是指公共危机信息需要在不同的主体之间进行有效的沟通的机制。事实上，不同的社会主体对于公共危机的反应、认知以及其所掌握的相关危机信息程度是不同的，同时公共危机对不同的社会主体的影响也存在着较大的差异。危机信息只有在不同的主体之间进行有效的沟通，并且不断地补充和完善，才可能实现危机信息的有效流动，而政府决策部门也才可能获得最为客观的危机信息，并且据此作出危机决策。

危机信息反馈机制。公共危机信息的反馈机制是在公共危机管理过程之中，政府的危机决策制定并且实施之后，社会会对该等危机处置的活动进行评价和反馈，并且反过来对公共危机管理活动施加影响，而政府则能够基于该等信息对自身的公共危机决策进行改进，从而提升危机处理能力②。

服务政府危机决策的公共危机信息管理模式建构

公共危机信息管理模式的建构目标。关于服务政府危机决策的公共危机信息管理模式的整体框架设计，本文在政府公共危机信息管理模式的建构方面，首先选择将公共危机划分为危机预警阶段、危机应对阶段以及危机恢复阶段三个基本的阶段。文章的服务政府危机决策的公共危机信息管理模式的建构，也以此作为依据，分不同的阶段来进行信息管理。

首先，在危机的预警阶段，政府需要通过各种途径获取大量的危机信息，并且对这些危机信息进行分析和处理，借助于大数据挖掘，发现可能存在的风险，或者爆发风险的可能性，从而根据预设的参数触发预警机制，对公共危机或者可能爆发的公共危机进行及时的处置，尽量地减少损失和伤害。

其次，在危机的应对阶段，需要及时收集危机爆发过程中的实时信息，便于政府决策部门更好地掌握危机当前的爆发状况，以及已经采取的措施所收到的实际效果与预期目标是否相吻合，便于政府相关行政主管部门科学、合理、及时地做出危机决策，或者对已经做出的危机决策进行调整与优化，以提升政府的危机管理能力。

再次，在危机的恢复阶段，政府还需要根据具体的情况，尤其是根据统计的危机信息，对公共危机已经造成的危害以及可能造成的危害进行统计分析，并且据此对相关的资源进行调度，确保各项资源能够与危机的爆发情况或者社会的实际需求相吻合，最大限度地提升相关资源的配置效率。同时，还应该根据相关的数据与信息对整个危机管理的过程进行梳理和学习，总结经验教训。③

本文基于上述的具体目标，结合我国目前的公共危机管理现状，运用信息技术以及风险管理的基本理论，构建了政府危机决策的三个阶段的公共危机信息管理模式。详见图2所示：

图2：服务政府危机决策的公共危机信息管理模式的整体框架

公共危机信息管理模式的分阶段建构。本文构建的公共危机信息管理模式包含三个阶段：

第一阶段是公共危机预警阶段。事实上，大多数的公共危机在爆发之前，都有一定的预兆，如果能够根据这些预兆及时地做出处置，可能将该等公共危机消灭在萌芽状态，尽可能地降低损失与伤害。但在当前我国的公共危机管理实践之中，由于忽视这些预兆或者对于危机信息的判断不够准确，并不能够及时、有效地避免公共危机的爆发，或减少公共危机带来的损害。目前，我国的公共危机管理模式逐步从结果导向向源头处理导向转变。在这种背景之下，构建公共危机预警阶段的信息管理模式就显得尤为重要。④

在这一阶段，首先要较好地完成公共危机预警征兆信息的收集，主要包含了两个方面的内容：一是危机案例信息。可以对全球范围内的各种公共危机案例进行收集、分类、处理，尤其是对其预兆进行数据挖掘，同大数据的分析，建立起各种类别的公共危机事件发生的规律，便于政府相关部门根据预兆信息预先发现可能存在的危机；二是危机的预兆信息。对当地的各种危机预兆信息进行广泛的收集，并且确保该等信息的收集常态化和规范化，并且构建其私有云平台，便于进行关联检索以及数据挖掘，从而为征兆信息的处理提供样本基础。

其次，要做好公共危机征兆信息的分析以及处理工作。这是政府作出危机预警决策的基本前提。分析及处理工作有两种结果：其一是分析的结果正确，能够帮助政府相关部门准确地发现问题，并且及时启动相关预案；其二是分析的结果存在失误，可能导致政府无法及时发现问题，不能够准确地对危机事件进行处置，从而导致损失的发生甚至是扩大。因此，对于公共危机征兆信息的分析工作，要非常细致、高效，可以利用危险信息管理私有云技术，调用数据挖掘工具进行规律的挖掘，便于获得更为准确、有效的结果。⑤

再次，公共危机预警决策的制定及实施。在这一模块中，政府相关主管部门的决策人员，根据前述的危机预警征兆信息的处理结果，有针对性地制定危机预警决策。对于一些常见的公共危机问题，甚至可以提前制定预案，减少决策制定所需时间，更及时地进行危机处置，减少危机造成的损失与伤害。

第二阶段为公共危机应对阶段的信息管理模式。一部分的危机能够通过前述的预警机制得到化解，但是，危机引发因素的多元性以及复杂性，再加上某些公共危机爆发并不一定存有显著的预兆，这使得任何的预警机制都无法实现对所有危机的规避。而在公共危机爆发之后，就进入到了公共危机的应对阶段，这个阶段的公共危机信息管理模式是否合适，在很大程度上决定了危机应对决策的有效性和科学性。⑥

这一阶段，首先要完成的同样是信息的收集工作。公共危机爆发之后，在短时间内会出现大量的危机信息，大量的虚假信息进入到决策者的视野，影响其客观的认知和判断，此时需要对这些信息进行甄别、归类、筛选。

其次，对危机实情信息的分析以及处理工作。该文构建的危机实情信息分析以及处理是以私有云作为基础的，其首先需要对危机的类别以及危机的级别进行分析，从而统计危机爆发后造成的损失情况，确定处置该危机信息所需要的各类资源。再通过云计算方法，进行高精度的分析以及匹配，便于政府决策部门合理调度现有的资源，实现资源的最优化配置。此外，还需要有及时的危机实情信息的发布，实现人民的知情权，权威的危机实情信息的发布可以引导舆论方向，遏制谣言发展，为政府部门的危机处理工作营造一个良好的舆论环境。同时，也可以引导社会公众积极地参与到危机处理工作之中来，提升危机处理的效率，减少危机损失。⑦⑧⑨

再次，公共危机的应对策略的制定与实施。公共危机的应对涉及到的问题非常复杂，单一的决策者由于其自身的知识结构、知识积累以及工作经验的局限性，使其不可能真正的面面俱到。⑩这时候，就可以利用私有云平台，使得各方面的专家都参与到决策的制定过程中来，基于共同的信息以及各自的所长，通过群体性决策提升公共危机应对决策的科学性与合理性，同时也能够提升决策制定的效率。而在实施的过程中，也需要不断地收集危机实情信息，实时地对资源的优化配置以及决策进行调整，直到危机情势得到控制为止。

第三阶段为公共危机恢复阶段的信息管理模式建构。在危机得到控制之后，实际上其损失以及伤害已经基本停止，但这并不意味着危机管理工作已经完成。事实上，公共危机管理还有一个非常重要的环节，即公共危机恢复，比如灾后的重建与恢复，对危机原因的调查与问责等等。但这些工作的决策，依然需要相关的信息作为支撑。

在这个阶段，首先需要建构起危机恢复阶段的信息收集体系，主要是对危机所造成的各方面的损失、人员的伤亡、各种救援物资的使用、救援人员的数量、群众募资以及危机处置的参与情况等进行统计。

其次，需要对危机恢复信息进行分析与处理，对各方面的信息分析之后，需要对恢复活动的轻重缓急进行权衡，并且可以考虑调用私有云中的专家信息以及其他成功案例的处置方式，为恢复决策提供相应的数据支持。

最后，公共危机恢复决策的制定与实施，公共危机恢复决策的制定需要依据上述的危机恢复阶段的相关信息以及相关的专家信息，基于软件服务分析处理，确定各种恢复措施的类别，并且通过群体性决策，对其进行优先级排序，确定各类恢复措施的实施流程与标准。

综上所述，我国目前的危机信息管理工作还处于起步状态，尚未构建起完善的公共危机信息管理机制。本文在对政府公共危机信息管理的收集、处理、沟通以及反馈机制进行分析的基础之上，基于云技术，建构了政府危机决策的预警、应对、恢复三个不同阶段的公共危机信息管理模式，借以实现公共危机信息管理的基本目标和价值。

（作者单位：宁波工程学院）

【注释】

①Lorenzo Alfieri， Peter Salamon，Florian Pappenberger， Fredrik Wetterhall， Jutta Thielen. Operational early warning systems for water-related hazards in Europe. Environmental Science and Policy， 2012.

②孙振嘉，辛立艳，毕强：“基于云计算的政府危机决策信息管理机制研究”，《图书情报工作》，2012年第17期。

③马骁霏，仲秋雁，曲毅，王宁，王延章：“基于情景的突发事件链构建方法”，《情报杂志》，2013年第8期。

④Laura Sandri， Gill Jolly， Jan Lindsay， Tracy Howe， Warner Marzocchi.Combining long-and short-term probabilistic volcanic hazard assessment with cost-benefit analysis to support decision making in a volcanic crisis from the Auckland Volcanic Field，New Zealand.Bulletin of Volcanology .2012 （3） .

⑤Andrew Curtis，Jacqueline W.Mills.Spatial video data collection in a post-disaster landscape： The Tuscaloosa Tornado of April 27th 2011.Applied Geography .2011 （2）.

⑥曹海林，陈玉清：“我国灾害应急管理信息沟通的现实困境及其应对”，《电子科技大学学报》（社科版），2012年第3期。

⑦何婧，李仕明，刘樑：“非常规突发事件在线信息处理：研究与发展—‘2011年突发事件应急管理国际论坛’综述”，《电子科技大学学报》（社科版），2011年第2期。

⑧Paolo Gasparini， Gaetano Manfredi， Jochen Zschau. Earthquake early warning as a tool for improving society's resilience and crisis response. Soil Dynamics and Earthquake Engineering . 2010 （2）.

⑨刘霞，吴应会，严晓：“危机决策：一个基于‘情景—权变’的分析框架”，《北京航空航天大学学报》（社会科学版），2011年第1期。

⑩黄建洪：“公共供求场域中的行政权力：配置方式、运行机制及发展趋势”，《社会科学研究》，2013年第5期。

赵军锋，金太军：“论非政府组织参与危机管理的演化逻辑—基于治理网络的视角”，《学术界》，2013年第8期。

Boqiang Qin， Guangwei Zhu， Guang Gao， Yunlin Zhang， Wei Li， Hans W. Paerl， Wayne W. Carmichael. A Drinking Water Crisis in Lake Taihu， China： Linkage to Climatic Variability and Lake Management. Environmental Management. 2010 （1）.

Francisco Barrientos， Gregorio Sainz. Interpretable knowledge extraction from emergency call data based on fuzzy unsupervised decision tree. Knowledge-Based Systems. 2011 （1）.

责编 /于岩（实习）