全球化背景下中国国家治理特征分析

兰旸

【摘要】世界命运共同体是在世界多极化、经济全球化、信息共享化的大背景中应运而生的，这样的背景也促使了治理理论的产生和发展。治理作为现代国家面临的重要选择，是人类共同的政治智慧，但各个国家的治理也具备其自身特征。中国作为后发治理的国家，既要借鉴人类治理的普遍规律，又要符合中国的历史与现实的特殊性，是共性与个性相统一的国家治理，是凸显中国特色的国家治理。

【关键词】全球化 国家治理 中国治理特征

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，突出了治理的重要作用与核心价值。国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列体制机制以及法律法规，是一种密切配合相互关联的制度体系。国家治理能力则是运用这一系列的制度体系管理社会各个方面事物的能力，包括了国家、社会以及个人发展的各个方面。

国家治理是动态发展过程，在全球化这一国际大背景下，受历史和现实合力推动而形成中国特色的治理制度，在实施一系列制度的过程中，对制度执行中反馈的经验进行总结，使其上升为理论来完善国家治理制度体系。国家治理现代化目标，既是中国共产党对马克思主义国家理论的重大创新，又是具有中国特色的国家发展理论，既要吸收治理的规律和特点，又要符合中国的历史文化和现实诉求。

全球化是国家治理现代化的外部环境

国家治理是全球化时代新的整治发展趋势。“不断地从统治走向治理，是人类在全球化时代新的政治发展趋势，中国要走向社会现代化，必然要走向国家治理的现代化。”①马克思指出“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，将被各民族的各个方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替。”②伴随着生产力的发展，人类历史也终将转向世界历史。虽然这与现今的“全球化”概念不完全一致，但也体现了人类共同体的历史发展趋势。

虽然对全球化的定义尚未有一致性标准，但从全球化的产生和发展逻辑中可得出全球化的基本概念，其产生的根本原因是生产力的发展，其逻辑起点为生产社会化程度加深，其发展形式是以经济一体化为起始，发散至各个领域，如政治领域、文化领域、社会领域等。全球化作为一个动态发展的概念在不同阶段也显现出了不同的特点。在20世纪90年代全球化趋势呈现出：南北贸易占主导地位、西方金融占主导地位、安全机制由美国主导、地区经济增长不平等并且剥削现象明显等。而发展至21世纪全球化趋势则显现出新的特点：南南贸易不断增长、新兴经济体发挥重要作用、安全机制出现新的轴心、北方国家与新兴的工业化经济体之间的不平等也在逐渐减小等。这也表明全球化并未导致国家的消亡和政府的消失，而是从另一个方面显现了国家在解决公共问题和全球交往中的作用，凸显了各民族国家在全球治理中的重要性，为新兴经济体的发展带来机遇。

在全球化进程中，世界各国之间的联系日益加强且相互制约，具有跨国特征的主体也在不断增多，难以避免地会对传统的民族国家、国家主权、政府体制带来挑战。由此可见，全球化虽然是一把“双刃剑”，但是各个国家却在发展过程中必须接受它的考验。它客观地推动了人类政治的发展，传统民族国家在全球化趋势的影响下，权威受到削弱，传统的管理方式不得不发展为治理，治理理念实则是在全球化背景推动下，对国家统治的思考和对市场失灵的反思。中国作为世界上最大的发展中国家，参与全球化进程是发展的题中之义。在应对全球化带来的一系列挑战的同时，应保持自身的制度优势，积极参与全球治理，吸收国际治理经验中的优秀成果，将治理的普遍性与特殊性相结合，不断完善社会发展中的具体体制机制，依据中国改革开放经验形成中国特色的发展理念，促进中国国家治理的现代化。

全球化背景下国家治理的一般特点。自1989年世界银行在讨论非洲发展时，使用了“治理危机”一词，治理这一概念开始进入人们的视野，并被广泛的关注与使用。联合国曾对治理概念进行过较权威定义，“治理是公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是一种持续的过程，在这一过程中，不同利益者和冲突者的矛盾得以调和并能够联合起来共同行动。它也是一种制度安排，既包括各种正式制度和规则，也包括各种非正式的制度（这种制度安排必须获得人们的同意或符合人们的利益）。”③

詹姆斯·N·罗西瑙指出：“治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。它将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。”④让·皮埃尔·戈丹认为“治理是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的特征。治理的最初（或再次）出现也是多极的（或多领域的），这一点和它的研究对象—决策过程—是一样的。”⑤俞可平将治理的特征进行了五个方面的归纳：治理主体应是多元的；治理更多侧重于协商性而不是强制性；权威来源除了法律外也包括社会契约；权力的运行向度可以是平行的；范围边界也以公共领域为界范围更广。

从治理的内涵和涉及的领域可以归纳出治理如下特点：治理制度既可以是正式也可以是约定俗成的；治理的各个主体目标明确；治理主体的管理方式科学及多元；治理过程更注重汲取人民的建议。治理改变了原本传统的两分法，即过去单纯的以市场为中心或以政府为中心，不再将市场与政府的关系相对立，整合二者关系并使其既相互协调又相互制约，共同促进国家的稳定发展。作为后发治理的中国，中国语境下的国家治理现代化是中国的首创，绝非对西方治理理念的照搬照抄，因为中国的国家治理与西方治理理念产生的背景、社会制度、发展进程都存在差异，但对于西方治理理念中优秀成分的借鉴并将其与中国实际相结合确实必不可少。

符合历史与现状是国家治理现代化的内部需求

中国的国家治理需符合中国的历史文化。中国传统的历史文化是治理理论输入过程中不可或缺的价值目标来源。中国的历史发展脉络为国家治理体系的制度结构奠定基础，中国的政治制度必然要自根自生。

首先，历史制度基础。中国实行的是单一制国家结构制度，这是中国的地理环境和历史发展进程所决定的。纵观自秦以来的历朝历代，虽然经历着政府职权分配的演进，但却始终以高度中央集权为发展主线，因为其符合中国的历史发展脉络和多民族发展特征，使这种制度具有历史上的传承性与合理性。

其次，中国近现代的发展历史表明，只有中国共产党才能带领中华民族实现民族独立和国家富强，中国的民族独立与发展必然借鉴人类文明成果并与中国的传统与现实相结合。鸦片战争后，中国有识之士也试图推翻腐朽和落后的封建制度，并模仿西方之制改变中国，但照搬西方模式的改良行动及其君主立宪制的理想很快就化为泡影。其后资产阶级革命也曾通过努力，建立了资产阶级民主共和国，但是革命的果实却如昙花一现。直到马克思主义传入中国，中国共产党作为革命党将马克思主义与中国实际相结合形成了“农村包围城市，武装夺取政权”的具有中国特色的革命道路和发展战略，获得了“统一战线，武装斗争，党的建设”三大法宝，带领人民进行艰苦卓绝的革命斗争，实现了真正意义上的民族独立，并在之后的建设中开创了中国特色社会主义道路，带领人民走向了富强、民主、文明、和谐的圆梦之路。

最后，中国传统治理文化的精华是当代国家治理的思想来源。古代传统优秀文化是中华文明得以源远流长的重要价值保障，也是现代国家在发展中所遵循的价值基础。辛亥革命前后的中国，认为制度则为一切，制度先进社会就会单纯随着制度改变而进步，试图照搬模仿西方的制度，但是这种制度却未能在中国落地生根，由此可见制度的设计必然要符合一个国家的传统。在中国传统的治国文化中，“为政以德”是治理思想的重要体现，儒家强调性善论，主张以德治国，与民本思想共同成为中华治理文化中不可或缺的重要部分。这种治理思想不仅是对君主的良性思想约束，也为整个社会的稳定发展提供价值动力。以韩非子为代表的法家学说则认为德治并未完全解决国家治理中出现的问题，认为人的本性是追逐利益的，要巩固封建君主的统治地位，必须实行中央集权制，用法律约束人们的行为，十分注重法在治国中的关键地位，这种思想对当今中国的法治建设仍具有重要的借鉴意义。尽管任何制度都有其利弊，古代文化之于现代必然存在其历史局限性，但中国历史之所以绵延不断，与优秀传统文化的传承发展密不可分，因此中国的国家治理要对古代传统治理文化加以合理扬弃并不断开拓创新，以适应现代化发展新要求。

中国的治理制度要符合根本制度和国家现实。我国是社会主义国家，我国的国家治理现代化必须在中国特色社会主义道路上不断推进。

首先，我国的基本制度是社会主义制度，在中国共产党带领人民革命和社会主义建设的过程中，将社会主义的基本原则与中国的传统与现实相结合，形成了中国特色社会主义制度，体现了个性与共性，普遍性与特殊性的统一，也体现了中国发展形式与内容的有机统一。国家治理现代化之路，是在党的领导下、在新的国际环境下、在保持中国发展优势下，不断向前推进的。中国的国家治理现代化，是国家治理制度的现代化，要以根本制度和基本制度为基础，勇于改革，并以“对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利”作为改革标准，在推进国家治理现代化过程之中，中国特色社会主义制度也必将显现出其灵活性与优越性、先进性与科学性。

其次，我国正处于社会主义初级阶段，社会的主要矛盾也并未改变，国家治理体制机制的完善，应始终以解放生产力、发展生产力和保护生产力为前提，以改善民生为根本目标。党领导国家未来的发展战略中经济建设仍然是重中之重，在经济体制完善的过程中，政治、文化、社会等方面也将在经济的驱动下获得新的发展，这决定了国家治理必然是全方位渗透到各个领域的，更决定了国家治理现代化的成果是惠及全体人民的。

再次，改革开放即中国参与到全球化进程三十几年的时间里，新的社会问题也随之而出现，中等收入陷阱问题、历史周期律的困惑都是在中国未来发展中将面对及思考的问题，这要求突破传统的管理模式，解决社会发展中出现的局部性危机，这是推进国家治理现代化的现实性输入需求。在不断遭遇问题和解决问题以及在制度的破与立中，中国的发展不断向前推进。此过程中也积累了丰富的实践与理论经验，如注重改革与开放并举，渐进性与时序性并存，注重发展环境的稳定，坚持以人为本的发展目标，这些实践经验将推动国家治理体系的完善。

全球化背景下中国国家治理特征分析

治理核心是坚持以人为本。中国国家治理的目标是推进制度体系及治理能力的现代化，体现了以人的现代化为发展目标，即发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。马克思恩格斯在《共产党宣言》中对未来社会的设想为：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级的旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”⑥十八届三中全会公报指出，全面深化改革，应“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展。”

人的自由全面发展在中国语境下表述为以人为本。在推进治理现代化过程中，要以人的属性和要求作为其制度设计的参照，人具有自然属性、社会属性和精神属性。

首先注重人的主观需求，这也是社会经济发展的源动力之一，国家治理的制度设计和目标设定要符合人民利益的需求，使治理现代化观念在人民群众中形成共识，并鼓励人民积极主动参与治理过程，反馈治理效果及治理经验。

其次，注重人的社会性。“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”⑦稳定的发展环境是中国改革开放以来取得成功的重要因素，促进社会的公平正义是社会稳定的关键，但这种稳定已不再是过去传统意义上的稳定，而是动态的平衡过程，主动汲取民意，疏通问题、解决问题，使改革的成果更多惠及全体人民，实行增量的改革，在不损害人民利益的前提下，增加新的利益获得总量。“在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定。”⑧

最后，发展的关键是改善民生，最终目的是为了人民，注重公平发展。人民群众是历史潮流的推动者，民众的认可更关系到国家治理的成败，在推进国家治理现代化过程中要注重个人发展。在中国这样一个农业文明悠久的国家，农民占人口总数比重大，城乡差距依然明显，因此也要重视城乡居民的共同发展。习近平在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调“坚持和完善实践证明行之有效的强农惠农富农政策，动员社会各个方面力量加大对‘三农’的支持力度，努力形成城乡发展一体化新格局。”

治理价值基础为社会主义核心价值体系。核心价值观是文化建设的重要内容，文化建设也是国家治理重要方面。核心价值体系的构建既是国家治理体系现代化的重要体现，也是国家治理制度与治理能力的媒介与纽带，更是决定国家治理现代化成败与方向的重要因素。在经济发展全球化的席卷下，社会价值体系也日益显现多元化的发展趋势。这种发展趋势一方面体现着社会的进步，但也会为国家和社会稳定带来不利影响，要识别与借鉴优秀文化，但是在谋求发展中保持自身特色则显得更为关键。因此具有凝聚力的核心价值体系的培育，关系个人的价值取向、社会的和谐稳定以及国家的长远发展。

社会主义价值观作为价值基础，为国家治理体系和治理能力现代化提供了定向导航之功能。富强、民主、文明、和谐是从国家层面提出的治理现代化的最根本要求，自由、平等、公正、法治是从社会层面提供了实现治理现代化的方式，爱国、敬业、诚信、友善则是从公民个人层面为实现治理现代化提供了道德约束和行为准则。

治理结构为党主导下的多元治理模式。中国的治理主体已经发展为多元化，但是治理主体中最重要部分仍然是中国共产党的各级党组织。

首先，中国的国家治理要在中国共产党的领导下完成。我国的国体是人民民主专政性质，这是马克思主义无产阶级专政学说与中国实际和实践经验的结合与创新，也是中国政党制度确立的保证。中国的治理结构呈现出党领导各级政府的治理特征，党是社会主义各项事业的领导核心。

其次，各级党组织也为多元治理负担责任。中国共产党始终是先进文化、先进生产力和最广大人民根本利益的代表者，中国共产党员数量庞大，能形成良好的示范作用，他们形成各级党组织，分散于社会的各个领域，也是参与国家治理的重要力量。

再次，中国特色社会主义民主政治的发展是国家治理的重要组成部分。中国特色社会主义民主政治是党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，这是实现国家治理现代化的重要保障。这其中既有党内民主也包含了人民民主，以党内民主带动人民民主，构成了人民群众的政治认同。但由于人是理性的人，在参与国家治理的过程中，其局限性也不可避免，因此在国家治理制度体系的运行中，要同时运用民主、法律和道德对权力进行监督和制约。

最后，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本的政治制度。这项制度是我国在长期革命和建设中得到的宝贵经验，也是中国国家治理的重要特点，有利于建立合理的诉求渠道，调节各方利益，显现了治理的协商性，促进治理向度多元化和全面化。

治理格局为一个主轴与多个维度相结合。中国的历史发展脉络为国家治理体系的制度结构奠定基础。为了适应历史发展趋势和各民族的共同心理，承接中国统一性的历史渊源，新中国选定单一制的国家制度结构，这既是历史的选择，也是符合中国未来发展的制度结构。垂直格局是指中央和省级政府纵向管理国家和社会发展的各个方面，权力向度是自上而下的，中央与地方、上级与下级有着明确的领导关系，这种垂直结构有利于集中力量办大事，并提高治理效率。平行格局是指地方各级党政机关横向管理的错综复杂的治理结构，主要体现着各个地方的党委、政府和人大的关系和结构，以及各个党政机关内部各部门之间的关系。这样平行的权力结构有利于增加治理主体的多元性形成治理合力，但也易导致权力分配科学性的欠缺，权力过度的集中于主要领导干部手中，部分部门之间职责交叉，权力边界不明晰，在某种程度上提高了治理的成本及腐败的滋生。

因此在推进国家治理现代化过程中，应明确政府、市场与社会的权力边界，尊重市场规律行使权力，利用社会的权利来制约国家权力，通过合理的制度设计来监督和调节国家治理体系的运转，将从严治党与依法治国相结合，促进国家治理的格局更加科学与全面。

治理阶段为人治向法治的转变。党的十八届三中全会将全面深化改革作为主题，而法治则是改革的重要保障，党的十八届四中全会明确指出，依法治国是实现国家治理现代化的必然要求，这体现了党中央全面推进依法治国的重大决心，更体现出依法治国的重要性。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，这是对人类社会发展规律的适应，也是对我国建设经验的总结。在中国的国家治理过程中，制度因素有着重要的作用，但是作为制定制度和执行制度的人的素质同样也起着关键性的作用，只有人才可以让制度充满生命力，尤其是在中国这样有着数千年漫长封建历史传统的国家，人治的传统漫长且影响深刻。

虽然中国正在从人治不断走向法治的道路上，但是一定程度上，人治现象依然存在，要克服这一问题必须坚定不移地实行法治，用法治制约人治中显现的弊病和问题，处理好法治与人治的关系。中国传统文化中道德在治理中有着重要的作用，将良法善治与德治相结合，以德治作为法治的补充，既有传统文化基础，又能服务于现实。法治可以制约权力，但是对于为官不作为的行为则需要德治的监督，将道德内化为心中之律，增强道德的约束力，有利于促进法治的发展。

因此，中国的国家治理，要将法治作为其实现方式，切实完善法律的制定，发挥其在改革中的引领作用，建设法治政府，深化司法体制改革，使权力的运行与监督制约在法治的笼子中进行。培育中国特色社会主义法治文化，使之融入核心价值体系之中，促进法治与德治的共同发展。将民主与法治相结合，做到法律以民意为基础，增强群众法律意识，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在推进国家治理现代化进程中，中国共产党已从革命党转变为执政党，并带领着中国人民实现伟大的中国梦。

（作者为中共中央党校科社部博士研究生）

【注释】

①俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第149页。

②⑥⑦《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，2012年，第404页，第422页，第139页。

③全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，伦敦：牛津大学出版社，1995年，第23页。

④[美]詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，南昌：江西人民出版社，2001年，第10页。

⑤[法]让—皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第19页。

⑧《江泽民文选》（第2卷），北京：人民出版社，2006年，第6页。

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