发挥人大主导作用不断提高立法质量

沈志先

党的十八届四中全会决定指出，“良法是善治之前提”，要求“抓住提高立法质量这个关键”，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。近年来，上海市人大内司委在制定《上海市预防职务犯罪工作若干规定》、修订《上海市老年人权益保障条例》等立法过程中，积极探索提高立法质量、发挥立法主导作用的方法和路径，取得了一定的成效。

一、实行“滚动推进”，探索立法主导的流程

我们从上海立法工作的实际情况出发，探索实行“滚动推进”的立法主导流程，即将代表议案办理、课题研究、立法调研、草案起草、论证完善等立法过程，视作一条完整的“流水线”，只有“前道工序”完工并“验收“合格，才进入“后道工序”。

以预防职务犯罪工作的立法为例。这项立法前后历时两年，草案修改了20余稿，分为五个阶段“滚动推进”：第一阶段——议案办理阶段。2013年1月，部分市人大代表在市人代会上提出关于开展预防职务犯罪立法的议案。委员会围绕该议案的办理工作，在深入调研立法必要性和可行性后，建议市人大常委会将其纳入五年立法规划。由此进入第二阶段——课题研究阶段。委员会会同市检察院、市监察局、市政府法制办和市政协社法委，就预防职务犯罪工作的10个重点课题，联手开展了为期一年的调查研究，形成了10份课题调研分报告和1份总报告。由此过渡到第三阶段——立法调研阶段。由于有了课题研究奠定的基础，2014年初，这一立法被市人大常委会列为年度立法正式项目。委员会随即组织市检察院、市监察局、市政府法制办、市法学会等建立立法调研组，并邀请部分常委会组成人员、市人大代表和法律专家担任调研组成员。从3月至6月，共召开9个座谈会，就《规定（草案）》（建议稿）听取了公检法司、纪检监察、财政、审计、建设管理、规划国土、国资监管等20余家单位和部门的意见建议；同时还委托市政协社法委召开座谈会，听取了相关领域政协委员和专家的意见建议。于是进入第四阶段——正式起草阶段。7月至9月，委员会在认真梳理和分析各方意见的基础上，经过反复讨论，形成了《规定（草案）》（修改稿）。在对《规定（草案）》（修改稿）广泛征求意见的基础上，聚焦重点难点问题深入研究，再作进一步修改，形成了《规定（草案）》（征求意见稿）。最后进入第五阶段——论证完善阶段。10月至12月，委员会将《规定（草案）》（征求意见稿）再次分送20余家单位和部门以及内司委专家咨询组全体成员征求意见，召开两次专题会议逐条进行研究论证，并先后走访市纪委、市检察院和市审计局等部门听取意见。在全国人大内司委来沪调研期间，还专门听取了马馼主任委员等领导的意见。十八届四中全会和中央纪委四次全会召开后，委员会及时学习领会会议精神，再次对法规草案进行反复打磨，最终形成《规定（草案）》的立法议案，按时提交市人大常委会会议审议。初步实践表明，这个五阶段“滚动推进”立法的流程较为科学合理，较好地保证了立法的质量。

二、坚持开门立法，提升立法协商的实效

在2014年修订《上海市老年人权益保障条例》过程中，委员会积极探索建立健全委员会层面的立法协商工作机制，取得了初步成效。

一是探索协商路径。开展立法协商工作，首先要明确协商的路径。经过学习和讨论，结合地方立法工作的实际需要，委员会初步确定从三个方面开展立法协商工作，分别为市民群众、专家学者和政协委员。其中，市民群众的意见反映具体民意，有助于增强立法的可操作性，更好地体现立法为民的宗旨；专家学者的意见具备一定的理论深度，有助于提高立法的前瞻性；政协委员的意见代表不同界别，有助于平衡立法的不同利益诉求。

二是探索协商机制。委员会重点建立了两项制度。其一，建立委员会专家咨询组制度。为提高立法、监督等工作的科学性和民主性，充分发挥专家的专业优势，制定了《内司委专家咨询工作办法》，聘请了24位具备相关领域专业知识、热心人大事业的市人大代表和专家学者担任专家咨询组成员，为委员会开展立法等提供咨询服务。其二，建立与政协沟通的平台。与市政协社法委签订《关于在人大立法和监督调研中开展合作的工作备忘录》，商定在市人大常委会年度计划确定后，双方协商确定合作开展立法和监督调研的工作项目，委托政协社法委召开政协委员专题座谈会，并通过其邀请政协委员参加人大立法、监督调研活动，提供咨询服务。

三是保障公民参与。四中全会决定强调，要拓宽公民有序参与立法的途径。在修订《上海市老年人权益保障条例》立法调研过程中，委员会会同常委会人事代表工作委员会及各区县人大常委会，组织市人大代表带着法规草案进入社区，直接听取老年人的修改意见，并登门征求部分80岁以上老年人的意见。这在本市立法工作中尚属首次。常委会主任、各位副主任和常委会驻会的各位委员带头，共548位代表参加了这项活动，占全市代表总数的三分之二。代表们共计召开居民座谈会达280余场次。委员会还向全体市人大代表发放调查问卷，并委托各区县人大代表工作机构开展居民问卷调查，共回收问卷5775份，参加调研座谈的老年人和人大代表还提出了1309条具体的修改建议。委员会将这些调研数据和意见建议进行汇总整理，形成两份“代表进社区调研报告”，转送市政府相关起草部门，督促政府认真研究和吸纳广大老年人和人大代表的意见建议。同时，也为人大常委会审议法规草案打下了扎实的基础。

三、坚持质量第一，深化立法评估的机制

为把提高立法质量的要求更好地落到实处，委员会注重从立法前、立法中、立法后三个环节的不同特点出发，积极探索形成相应的立法质量评估机制。

一是试行立法“前评估”机制。“前评估”是在法规立项之前开展的，分为两种类型：一种是针对新制定的立法项目，按照前述“滚动推进”的做法，在正式立项前通过课题研究进行评估；另一种是针对拟修改的现行法规，以开展专题调研等形式，重点评估修改的迫切度和可行度。如：政府有关部门提出要修改《上海市道路交通管理条例》。经过委员会与有关方面组织的专题研究，发现相关主管部门的立法调研做得还不够全面深入，特别是在修改中考虑增加行政管理的手段较多，而考虑保护公民和法人的权利较少，故建议针对薄弱环节继续开展立法调研，暂不立项。今年，委员会将围绕中共上海市委提出的促进上海基层治理法治化的目标，对《上海市街道办事处条例》、《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》开展修法“前评估”，以便及时向常委会提出修法议案是否成熟的评估意见。

二是强化立法“中评估”力度。“中评估”是在立法过程中开展的，主要目的是为一些法规制度的设计提供实践依据，主要做法是开展专项监督、监督调研等。在《上海市老年人权益保障条例》立法中，委员会结合跟踪监督政府落实市人大常委会关于发展老龄事业审议意见的情况，围绕推进医养融合发展和社区养老服务等难题，多次听取市民政局、市卫生计生委、市人力资源社会保障局、各区县政府、区县民政局、养老机构、老年医院和护理院、老年协会以及居（村）委会的情况汇报，组织开展市人大代表书面意见专题督办，推动政府及相关部门进一步完善法规草案中的有关规定，使立法议案更加符合问题导向，为解决实际问题服务。在预防职务犯罪工作立法中，委员会将立法与开展检察机关反贪污贿赂工作专项监督紧密结合，推动检察机关在加大查办案件力度的同时，完善从源头上预防贪污贿赂犯罪发生的工作机制和工作措施，建立健全贪污贿赂犯罪高发领域的管理制度，取得了立法与监督相互促进、相互推动的良好效果。

三是完善立法“后评估”办法。“后评估”是在法规颁布实施一段时间后展开的，既是为了推动法规实施，也是为了评估立法的质量高下。委员会开展“后评估”的主要形式是执法检查或监督调研。譬如《上海市职工代表大会条例》，实施时间已达三年，工会及一些企业反映该条例的实施还面临不少问题。为此，委员会从去年开始，启动了“2+1”的职代会条例监督调研和执法检查计划。即前两年对全市17个区县开展面上监督调研，第三年将建议常委会开展执法检查。并在执法检查过程中，研究如何对条例作出修改完善。 （作者系市人大内司委主任委员）