非制度因素对高校院（系）党政共同负责制的影响

杨杰

【摘要】随着我国高校办学规模的迅速扩大，院（系）承担的各项工作相应不断增加，院（系）作为高校的基层组织单位，承担着学校运作的基石作用。由于主客观的原因，我国高校院（系）的领导体制存在一些运转不畅的问题。党政共同负责是高校院（系）领导体制长期探索和反复实践的课题，对于健全院（系）管理体制，推动院（系）科学发展，具有重要的理论和实践意义。

【关键词】党政共同负责制 非制度因素 规则意识

【中图分类号】D26   【文献标识码】A

随着我国高校办学规模的迅速扩大，院（系）承担的各项工作相应不断增加，运行管理工作也变得更加复杂。因此，如何处理好党政关系，提升决策管理水平，促进院（系）各项工作顺利开展值得认真研究。

我国高校院（系）领导体制的权力结构

权力是人类社会发展到一定阶段后的必然产物，现代高校的院（系）是社会组织的一部分，权力的痕迹也不可避免地处处存在。

我国高校院（系）内部的权力构架。我国高校内部存在有政治权力、行政权力、学术权力和民主（管理与监督）权力。其中，政治权力是核心，其主要任务是贯彻落实党关于教育工作的路线、方针、政策，支持行政领导独立负责地行使职权;行政权力是主导，为院（系）行政事务负总责;学术权力是支撑，对教学、科研和社会服务等学术活动和学术事务进行指导和管理，对行政管理工作提供参考咨询;民主权力是监督，对院（系）工作提出意见、建议，对院（系）的重大事务进行讨论和决策，对其他权力进行监督。其中行政权力和政治权力起着主导作用。①

我国高校政治权力存在的意义。政治权力在高校存在的目的是保证党的意识形态和国家意识形态在大学的影响。西方高校中政治权力并不表现在学校的权力框架中，往往只以隐蔽的方式发挥其影响力。而我国教育与政治的密不可分由来已久，“学在官府”、“以吏为师”就是其具体体现。“任何类型的大学都是遗传与环境的产物”，②近代中国才出现的高校缺乏自治的传统，自诞生起就打上了各个阶段的政治烙印。新中国成立以后，高校被赋予培养社会主义事业的建设者和接班人的重要职责，政治权力在我国高校院（系）发挥重要作用成为现实的必然要求。③

我国高校院（系）现行的领导体制

我国高校院（系）领导体制的变迁。新中国成立以来，我国高校院（系）领导体制先后经历过院（系）行政领导负责制、院（系）党组织领导下行政领导负责制、院（系）务委员会集体决策基础上的院（系）领导分工负责制等。1999年起江苏、北京、浙江等省市先后探索了“党政共同负责”的院（系）领导体制。2010年颁布的《中国共产党普通高校基层组织工作条例》和2014年颁布的《关于坚持和完善普通高校党委领导下的校长负责制的实施意见》，正式明确了高校院（系）领导体制为党政共同负责制。④

院（系）党政共同负责制的本质内涵。强调办学方向。党政共同负责制的要义是坚持高校的社会主义办学方向，切实把培养合格的建设者和接班人这一办学的基本目标落到实处。强调集体领导。党政共同负责制的实质是党政双方权力和责任的平等，其设计思想是避免个人集权的形成，核心是民主集中制。强调按章办事。党政共同负责制的目的是有效地实现党政合作和集体领导。除特殊情况下，不得以任何理由越过党政联席会议，确保实现制度管人、管事、管权。强调党政并重。党政共同负责制从理论上既避免了以党代政和政治统帅业务的现象，又抑制了行政个人集权、弱化党的作用的现象，使双方作用都得到了保障。⑤

院（系）党政共同负责制存在的问题和原因

目前，全国高校大多数院（系）的党政负责人能够坚持民主集中制，明确责任、团结协作，共同推进院（系）各项事业的发展。但在不少高校院（系）也存在着党政负责人之间思想不够统一、职责不够分明、工作不够协调、担当不够勇敢、配合不够到位等问题。其原因有制度设计的因素，而非制度方面的主客观因素也起到很重要的影响。

客观原因导致的问题。职责认知不清所致。一种想法认为院（系）党组织和行政对院（系）工作共同领导，如果工作出现失误，双方不分主次共同负有责任;另一种想法认为党务工作出现失误应由院（系）党组织负责，教学、科研和行政工作出现失误应由院（系）行政负责，导致了部分院（系）党政领导或是相互之间不沟通，貌合神离，互不干涉，各自为政，形成“两张皮”;或是有些事争着负责，有些事无人过问，出现失误，互推责任，形成“两不管”，使党政共同负责制流于形式。职责定位不清所致。院（系）行政领导基本都是“双肩挑”，受各种因素的影响，更重视科研和教学，在行政管理方面着墨不多;也有一些是精于学术而拙于管理，使得有些院（系）党组织承担了较多的日常行政管理，影响了本职工作;有的院（系）的行政领导对党务工作的重要性认识不足，一些民主党派或非党人士院长（系主任）不熟悉党组织的工作，对党务工作的支持不够，使党政共同负责制出现偏差。意见沟通不畅所致。院（系）党政的领导方式、工作性质、运行机制、工作重点和工作范围各不相同，致使双方对工作的理解也不尽相同，在实际执行过程中出现偏差。此外，领导班子成员个人的个性特征、工作作风、工作方法、思维方式不同，如果沟通不畅，不能相互理解和协调，极易产生误解，造成合作的困难，甚至产生对立现象，使党政共同负责制难以落实。

主观原因导致的问题。在当前社会多元化发展的局势下，部分院（系）党政负责人价值观、政绩观、利益观也呈现多元化，也有的院（系）党政主要负责人缺乏领导素养，不能很好地履行职责，人为地造成工作困难。缺乏规则意识所致。规则是人们在社会生活中制定出来或是约定俗成的行为规范和准则，规则意识是指在对规则的信仰和认同的基础上，发自内心地服从和遵守规则的自主自律意识。规则意识使遵守规则植根于人的内心、内化为人的素质、外化为人的本能。因此，规则意识是社会秩序稳定有序的基石。一些院（系）党政主要负责人不遵守党政共同负责制的一个重要因素是缺乏规则意识。究其原因有以下几个方面：一是文化影响的原因。在中国自古以来虽然也有“没有规矩，不成方圆”等规则意识，但其目的是统治者维护其地位的工具，如“君君、臣臣、父父、子子”和“刑不上大夫”等等。由于这些并不具备规则的普遍性特点，使得“显规则”被高高供起，“潜规则”常大行其道，违反规则因此也具有了“正义性”，规则意识也就无从得以培养和确立。在这种文化的熏陶下，缺乏规则意识也就自然而然了。二是所受教育的原因。长期以来，我国的学校教育和家庭教育中，智育永远处于绝对的优势地位，其他方面或多或少都是被忽略的。有些施教者自身就是不遵守规则的“典范”，如闯红灯、排队加塞、随地吐痰、乱扔杂物等等。言传身教下不遵守规则自然无过，有时反被赞许。在这种教育的浸润下，缺乏规则意识也就不足为奇了。三是价值偏差所致。部分院（系）党政负责人在价值取向上存在偏差。他们面对是否要遵守规则时，将个人自身利益放在首位，考虑的不是规则的严肃性。在行动上不是以是否符合规则为标准，而是以是否对我有利为标准，表现为变通规则、虚置规则或双重规则，采取工具主义的态度对待规则—合意时使用，不合意时回避或抛弃。

缺乏执政道德所致。一些院（系）党政负责人权力观扭曲，以自我为中心，我行我素，通过权力的控制来保证自己的利益。民主集中制观念淡漠，存在严重的家长作风，不尊重他人，强迫他人遵从自己的意见，视权力为私人禁脔，不按规则办事，独断专行，凌驾于人。经常将对方当作副手，以命令的口气指派工作，由此产生矛盾与隔阂。而一些学校处理此类问题时，着重考虑行政负责人的学术地位和影响力，往往通过调整党组织负责人进行化解，更助长了此类现象的蔓延。

缺乏担当所致。部分院（系）党政负责人遇到没有困难、责任较小、影响较大的工作就管，反之要“得罪人”的、麻烦的工作就不管或推给对方;有的回避矛盾，明知对方不对也随声附和;有的采取多种花、少栽刺的无原则的迁就，维护表面团结;有的不思进取， 得过且过，不求有功但求无过，小集团、小集体利益至上，反而对意欲进取的他人加以擎肘;有的将所有事情都提交党政联席会议，名义上强调集体领导，实则不愿承担个人责任，要他人为自己的工作背书。

贯彻落实好院（系）党政共同负责制的关键

认真贯彻落实院（系）党政共同负责制，对于推动高校治理体系和治理能力的现代化建设，构建现代大学制度，将起到非常重要的作用。

加强体制机制建设是落实党政共同负责制的核心。第一，坚持党政联席会议制度。院（系）党政联席会议是民主集中制的具体表现形式，是党政共同负责的最高决策机制，是工作的议事与决策中心，其原则集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，使重大决策民主化、制度化。党政联席会议在制度上建立了院（系）内部运行管理和决策机制，从形式上建立了党政共同负责的关系框架和工作平台，为党政共同负责制提供了机制保证。这有利于规范院（系）工作，有利于党政形成工作合力，有利于院（系）党组织把思想政治工作渗透进业务工作，有利于院（系）党组织更好地发挥保证监督作用。确保了两种权力系统的正常运行，起到两种权力优势互补的作用，是解决二元权力结构矛盾的理想方式。⑥第二，建立权力约束机制。坚持“以权力约束权力”、“以制度约束权力”、“以道德或文化约束权力”和“以权利约束权力”。一是强化内部的监督管理。构建院（系）党政联席会、教代会、学代会、学术委员会等分工明确、相互支撑与约束的工作运行机制。特别要注意因势利导，充分发挥党政二元权力现有的相互支撑与约束机制优势;二是加强外部的监督管理。学校党政和相关职能部门要在已有的考核检查制度上，建立对院（系）党政领导班子以及主要负责人的联系制度，定期交流，了解动态。还要有目的、有计划地听取各个层面教职工的意见，全面掌握真实情况。⑦⑧第三，完善协同工作机制。一是明确分工负责制度。党政负责人应当按照集体领导、分工负责的原则，在职责范围内独立大胆开展工作;二是建立信息沟通机制。消除党政之间信息不对称产生的意见不一致。做到一主动、二及时、三真实，交流思想、统一工作思路。三是建立决策支持机制。通过院（系）务会议、系（部）会议、党支部会议、教代会、工会、学代会等配套制度的建构及其运行来加以实施。⑨

强化党政领导班子是落实党政共同负责制的根本。第一，院（系）党政班子是落实共同负责制的主体。一是强化认识、统一思想。要取得共同负责的行为一致，院（系）党政领导班子思想认识的一致是前提，贯彻落实中起表率作用是保证;二是坚持民主集中原则。只有坚持民主集中制，才能保证决策的正义性，才能保障院（系）各项工作目标的实现;三是党政主要负责人要准确定位。党组织主要负责人在抓好本单位党建、思政工作、校园文化建设、精神文明建设和群团组织等方面工作的基础上，要“积极到位不错位”。行政主要负责人要着力抓好院（系）教学、科研、社会服务等中心任务，抓好学科建设和师资队伍建设，争取各种发展资源等，要“争先进位不越位”。党政之间、正副职之间都要加强团结协作，牢记“相互补台好戏连台，相互拆台一起垮台”，使院（系）党政班子成为坚强的战斗集体，共同推进工作。

第二，院（系）党政负责人是落实共同负责制的关键。要坚决按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的要求，加强院（系）党政领导的“选、管、育、用、换”。“选”要严格程序、任人唯贤;“管”要明确边界，规范监督;“育”要教育指导、实践锻炼;“用”要严格要求、知人善任;“换”要轮岗交流、优进绌退。要特别注意党政负责人的搭配，重视性格、气质、知识、阅历等“软指标”的互补。选好配强党政负责人，实现党政领导班子结构配备最佳化、整体功能最优化、效能发挥最大化，促进院（系）持续、健康、快速的发展。⑩

第三，提高党政负责人素质是落实党政共同负责制的保证。一是要引导院（系）党政负责人树立规则意识。要加强宣传教育，使院（系）党政负责人将守规则作为个人的修养、品位和文明，积极主动的遵守规则。要使其认识到规则不仅仅是约束，也是自由的保障。从而增强依规行政的意识;二是要引导院（系）党政负责人加强道德建设。要使党政负责人理解道德和规则的本质，认识道德和规则与自我发展的关系。将遵规守纪和道德建设、他律和自律紧密结合，做到两者相辅相成、相互促进。使遵规守纪成为其道德追求，将规则作为行为选择的标准成为习惯。三是要引导院（系）党政负责人严于自我约束。要树立有权力就有责任的观念，有权不可任性;认识到违反制度和规则的危害性;认识到违反制度和规则就会受到相应的惩罚;也要认识到懒政怠治，不思进取是一种变相腐败。要使他们树立正确的价值观、权力观，自觉地把“三严三实”作为律己修身和干事创业的行为准则。

高校院（系）实行党政共同负责制，是我国高等教育不断发展，特别是改革开放后不断探索的产物。十多年来的实践充分证明，党政共同负责制保证了高校院（系）工作的顺利开展，是迄今为止较为科学、合理的组织形式和工作机制。院（系）党政共同负责制运行中存在的问题，给院（系）工作带来很大的实践探索空间，全面锻炼和考验院（系）负责人的政治智慧和工作能力，是我们工作过程中具体执行的创新点、具体运作的着力点。只要我们多一份责任和担当，多一份理解和包容，多一份友善和支持，实现党政之间思想意志一致，规划共同制定，目标共同奋斗，风险共同承担，责任共同负责，就能不断开创院（系）工作的新局面。

（作者单位：江南大学法学院）

【注释】

①黄红卫：“我国公立高校权力冲突与协调研究”，中南大学硕士学位论文，2009年。

②[英]阿什比著：《科技发达时代的大学教育》，滕大春，滕大生译，北京：人民教育出版社，1983年，第7页。

③杜瑛，戚业国：“大学内部权力的冲突与融合—文化的视角”，《现代大学教育》，2008年第4期。

④李妍：“论我国高校院（系）领导体制的演变、创新和完善”，扬州大学硕士学位论文，2009年。

⑤朱兆军：“二元政治权力结构的运行及成因分析”，南京师范大学硕士学位论文，2004年。

⑥张春：“高校实行院（系）党政共同负责制的问题与对策”，《党史博采》（理论），2011年第2期。

⑦刘士民：“传统与超越：高校权力结构的解构与重建”，《高教发展与评估》，2006年第22期。

⑧史华楠，刘汉柏，王汉林：“高校院（系）党政共同负责制建设问题新探”，《江苏高教》，2010年第4期。

⑨张晓冬：“高校内部权力制约机制研究”，华中科技大学博士学位论文，2013年。

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