“居住证”能否让人“四海为家”

刘丽

【摘要】居住证制度有效解决了我国人口流动难题，同时为保障流动人口福利和权利提供依据。但是，由于居住证制度在我国仍处于初级阶段，这就使得其在基本公共服务均等化方面仍然存在一些局限。文章将以居住证制度的相关内容为基础，来揭示居住证面临的问题，同时探索相应的解决措施，以此来为我国的居住证制度发展做出贡献。

【关键词】居住证 民生问题 制度发展 完善措施

【中图分类号】F292 【文献标识码】A

随着我国城镇化改革进程的不断加快，城市与农村之间、西部与东部之间、国内与国外之间流动的人口数量在不断扩大。据第六次人口普查显示，我国流动人口在2010年的流动数量为2.2亿人，占全国总人口的16%①，其中主要有三大流动趋势：第一，流动人口总量增加;第二，新生代农民工成为流动人口的主体;第三，家庭式流动和长期居住趋势越来越明显。为了保障城市人民的生活和外来人口的福利，我国从最开始的禁止人口流动转变为现如今的颁发居住证来承认人口流动，这一转变，不仅标志着我国政策在不断完善，同时也象征着我国的经济正在飞速发展。但是，纵观各省市的居住证制度，公共服务和规章制度仍然存在一些不足，管理者对于居住证制度的未来发展也缺乏思考。因此，在本文中，笔者将对这些问题进行简要探讨。

居住证概述

居住证的含义和特征。居住证这一词汇是中国土生土长的概念，它主要是借鉴西方的“绿卡”制度而创立的一种关于规范城市流动人口和移民的制度，并最终将成为中国的“绿卡”制度②。居住证制度有效解决了我国人口流动难题，同时为保障流动人口福利和权利提供依据。其特征有以下几个方面：

人口全覆盖。居住证制度的适用对象为某一行政区域内的流动人口，这些流动人口主要指的是非本辖区户籍的流动人口。各地区居住证制度对流动人口的定义和居住证的使用范围都做出了明确的规定，这些规定主要包括两个方面，即对居住地的规定和对户籍的规定。

功能多样化。这一点主要指两方面的功能：一是服务功能，二是管理功能。一般情况下，流动人口可凭借居住证享有与当地人口同样的就业、保险、生育、教育、卫生防疫等相关待遇;此外，各地可通过居住证制度及时了解当地人口居住、流入和流出情况，为政府决策和管理提供方便。

管理属地化。我国各地居住证制度需要遵循以下几点原则：政府主导、公安负责、部门协同、属地管理。也就是说，居住证的办理和发放任务归社区负责，而居住证的管理和审核则归公安机关负责，除此之外，各劳动、卫生、工商、计生等部门分别担负相应的职责，以此来保证居住证的日常管理。

手段信息化。各地居住证制度都采取计算机信息技术的管理方式，将整个部门的人口信息资源统一到一起进行管理，并建立居住证信息管理系统，以此来实现对流动人口的综合管理和动态管理。

待遇差别化。居住证分为临时居住证、长期居住证和人才居住证三种。根据居住证种类的不同，所享有的社会福利也不尽相同。

居住证发展历程。中共中央十六届二中全会第一次提出户籍改革方案③，居住证自此诞生，并逐渐取代暂住证成为中国户籍管理的一项基本制度。从居住证发展至今的情况来看，大致分为两个阶段：

第一阶段（1999～2006年），这一阶段为试点探索阶段。北京市率先提出“人才居住证”概念，并在全国范围内率先提出居住证制度，此后，上海、广州、深圳等城市纷纷效仿。这些率先提出居住证制度的城市为我国后续的户籍改革积累了宝贵的经验。

第二阶段（2007年～至今），这一阶段为真正确立推行阶段。2007年，中共中央明确提出了实行流动人口居住证制度，2010年，国务院又再一次提出加快中小城市户籍改革的政策，至此，长春、重庆、湖南、成都、苏州、大连等城市陆续出台了居住证制度，居住证制度在全国范围内广泛铺开。

居住证制度规范形式。目前，我国还没有制定出专门性的法律法规来规范居住证的管理方式，因此，有关居住证的问题都是以地方性规范为主，并按照立法形式的不同分成不同的形式，现存的居住证规范形式主要有两种：第一，由地方性人大对居住证进行地方性确认，如广州、浙江等地;第二，由地方性政府对居住证予以确认，这也是当今居住证确认的主要方式，如成都、上海等地。

我国居住证的主要内容

基本原则。权益保障原则。保障流动人口的合法权益是居住证制度的宗旨④，在设定居住证制度时，政府需要明确流动人口的各项合法权益，并为解决流动人口合法权益问题提供依据。分类管理原则。各地为了掌握人口流动的状况、时间和技术技能等情况，将居住证分类进行管理，例如，上海将居住证分为人才居住证和普通居住证两种，而浙江嘉兴则将居住证分为临时居住证、普通居住证和技术员工居住证三种，此外，一些地区还根据不同的居住证类别来设置不同的权限。地域差异原则。我国目前尚未出台统一的居住证管理规范，因此，各地区都根据本地区的特点对居住证进行差异化管理。

适用对象。居住证的适用对象主要指的是该地区的流动人口，这些流动人口具备的特征是：不具有本地区的户籍;长期居住在本地区。

适用条件。居住证申请是具有一定条件的，也就是说，只有符合一定条件的流动人口才能够申请办理居住证，例如，许多城市规定，只有当流动人口在一个城市居住一定时间之后，才能够申请居住证。此外，还需要提供相关的学历、职业技能、纳税、居住情况等信息，这些因素都是衡量一个人能力的重要因素，因此能够作为一个人在城市立足的重要条件。

相关权利。推行居住证制度的目标就是为了保障流动人口的合法待遇和福利，因此，持证人在生育、医疗、保险等方面都享有一定的权利。居住证的福利制度具有以下几个特点：

基础性。居住证所规定的福利都是流动人口的基本权利，如受教育权、就医权等。原则性。居住证制度需要对流动人口待遇及流动人口待遇的实现作出相应的原则规定，这是居住证保障流动人口利益的基础和关键。差异性。不同地区的居住证存在差异性，同一地区的不同居住证之间也存在差异性，例如，持有人才居住证的流动人口往往享有与本市居民大致同等的福利，而持有普通居住证的流动人口则享有相对来说较弱的福利。可扩展性。居住证在规定流动人口福利的同时，也可根据具体情况扩展流动人口的其他权益。

法律责任。为了保障居住证制度能够顺利实施，各地区都相应出台了专门性的法律法规作为居住证制度的根本保障。从各地的法律法规来看，大部分城市都规定了相应的行政责任和刑事责任，当流动人口触犯法律法规时，相关部门会依法追究其行政责任和刑事责任。

我国居住证制度的现状

在居住证实施前期，我国主要是以引进人才为目的而颁布的“人才工作证”制度，当时申请的条件为：申请者必须具有高学历，并且还需具备能够在城市内保障生存的基本技能⑤。为了吸引高学历人才，各个城市人才居住证的福利待遇都比较高，基本上与本市居民福利相同，只是在转为常住户口方面比较难，如北京、福建等省市就采取“人才居住证”制度。但是，上海在设定居住证制度时，将“引进人才”调整成流动人口，这就取消了对于人才的限制，此外，上海市还规定：凡是住满一定年限的流动人口都可转为常住人口。这就将居住证的管理转移到服务方面，大大促进了居住证的改革。虽然各省市对转户的规定各不相同，但是其规定的福利待遇大体相同，基本上都涉及了教育、医疗、保险等基本服务项目。此外，部分省市还根据流动人口的居住时间长短将居住证划分为短期居住证、长期居住证等，这些都是对于居住证制度的革新。

各省市居住证概况。目前，我国大陆地区已经有20多个城市实施了普通居住证制度，对于像北京、天津这样的城市来讲，则实施的是人才居住证制度，此外，还有一些城市的居住证制度正在研究阶段。根据已存在的居住证制度城市来看，大体存在以下几个共同点：一是基本上都分为一般居住证和临时居住证;二是主要倾向于对地方发展做出贡献的人才;三是增加了一些固定住所、固定职业和社会保险的期限条件;四是居住证的“含金量”与居住证所涵盖的社会福利相等;五是出台了相应的落户规定。

各地区居住证所附加的公共服务。从各省市出台的居住证制度来看，其赋予了流动人口更多的社会福利，主要包括生育、医疗、教育、保险、就业等内容，这些福利都是一个公民的基本社会福利。除此之外，大部分城市还提供了证照办理、交通优惠等便民措施，甚至，一些城市还提供相应的法律援助。由此可见，各地区的居住证制度都以保障流动人口的基本权益为宗旨，并为流动人口提供更多的基础性公共服务。

居住证面临的问题

居住证制度的实施虽然为流动人口带来了巨大的福利，但是，居住证制度是在二元结构背景下实施的，且中央和地方在财权、事权等方面分配不均衡，基层政府的权利分配也不够对称⑥，这就导致公共用品的财力提供明显不足。因此，当今的居住证制度还存在一定的缺陷。例如，北京的居住证制度明确规定：非本市户籍的流动人口子女不可在北京高考。这一规定曾引起北漂一族的强烈不满。上海的转移户口条件也曾因为条件苛刻而导致叫好不叫座。此外，由于我国尚未颁发统一的居住证相关法规，这就导致居住证因各地分别实施而造成了人口流动障碍，这样做的结果将不利于全国的人才合理流动，从而不利于居住证的长期发展。因此，居住证要想发挥出其工作效益，就要想尽办法解决上述问题。同时，为了实现居住证的可持续发展，相关部门一定要对居住证制度中存在的成本问题、标准问题、法律问题和技术问题等进行细致分析，并通过创新化发展思路来探讨相应问题的解决方式。

居住证制度的完善和发展

因地制宜、阶梯性实施。居住证制度不仅仅是处理流动人口的制度，它也是政府关注民生的体现，同时也是城镇化发展、户籍改革的题中之意，因此，居住证制度的发展完善一定要采取创新思维来实现。在我国，地区与地区之间的经济发展水平相差甚大，对流动人口的要求也各不相同，所以各省市在创新居住证制度时，一定要根据自身的经济状况和社会状况来进行改革，做到因地制宜的创新发展。

设立时间门槛、循序渐进。在我国现阶段，城市户籍制度仍然是控制人口发展的主要措施，因此，不必完全放开户籍制度。此外，虽然户籍制度能够保障社会人口的福利，但是其本身并不能彻底解决流动人口问题，因此各地区仍然需要居住证制度作为辅助措施。由于人才对于城市的贡献是与其所在的时间相辅相成的，因此，各地区在设定居住证制度时可以根据时间设立“门槛”，这样就可以为流动人口提供相应的合理申请途径。此外，设立时间门槛还可以完善外来人口登记制度，是外来人口申请居住证的有利依据。

顺应城市化进程。我国目前仍处于经济的转型期，故而户籍制度仍然发挥着它的功效。在此阶段，居住证制度的提出不仅可以为城市发展增添动力，同时还可以为流动人口提供必要的福利，并最终促进我国的社会发展。因此，户籍改革制度应与城市化进程相一致，只有这样，才能够保存户籍制度的功能，并为城市的发展增加稳定性。

权利义务对等。在当今城市的承受能力尚不充足的情况下，居住证制度的实施应该遵循“权利与义务”对等的原则，也就是根据流动人口对城市贡献的大小来划分福利权限，这样能够有助于推动人才合理流动，同时能够帮助建立户籍制度框架。权利是一个人生活在城市所享有的福利待遇，主要有教育权、就业权、居留权、保险权等，而义务则是一个人所能够做出的贡献，其包括维护社会安全、遵守城市规章制度等。

减少户口的含金量，以便消减阻力。户籍制度的改革实际上就是其逐渐被市场化的过程，也就是说，户籍的“含金量”越小，其社会化程度就越高，户籍改革也就越容易。因此，缩小户口的含金量才是户籍改革的中心。我国的户籍制度改革应该逐渐消除户口的福利含义，并逐渐将户口的差异性福利取消，使多数的福利交给市场处理。同时应真正做到，将人们所享受的福利与人们的劳动和付出相联系，而不是与户籍身份相联系。

采取竞争手段推进公共服务。政府之间应该采取竞争的手段来吸引人才进入，同时以此来为流动人口提供所需的社会公共服务，并促进政府积极实现社会福利目标。在未来的社会当中，各地区居住证的含金量和所提供的社会福利含量将是人才选择城市的首要因素，因此，中央应该适当放宽政策，赋予地方相应的权利，使地方能够根据自身的状况来提升居住证制度的相应福利，以此来作为留住人才的依据。

创新配套制度。居住证制度是我国国家制度的一个部分，因此，它与我国其他各项制度都存在着密切的联系，它的顺利实施不仅能够促进国家的发展，同时还可以促进相关制度的革新。一个国家的人口流动有许多因素，因此，国家在设定居住证制度时，一定要从宏观角度对城镇化发展进行合理规划，并从大局着手引导人口的流动。此外，为了避免人口流动为城市带来资源压力，政府还应该根据自身的情况设置相应的配套制度，以此来保证城市、人口、环境的可持续发展。

居住证制度在我国仍然处于初始阶段，因此至今尚未发展完善，但是，国内外的成功经验表明，它是解决城市人口流动问题的必然选择，也是户籍制度改革的必要组成部分。在城乡二元结构的背景下，居住证制度改革一定要注意权衡各方利益，并以建立城乡统一管理制度为目标，因地制宜、循序渐进地进行居住证制度的改革，以此来推动城市不断向前发展。

（作者单位：南京政治学院上海校区部队政治工作系）

【注释】

①刘同辉，丁振文，毛大立等：“上海市居住证积分指标体系研究”，《社会科学》，2014年第10期。

②刘志军，华骁等：“居住证制度的现状与前瞻”，《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2012年第32期。

③李丽梅，陈映芳等：“中国城市户口和居住证制度下的公民身份等级分层”，《南京社会科学》，2015年第2期。

④张献：“居住证功能分析—兼论湖南居住证的实施”，《广西政法管理干部学院学报》，2012年第4期。

⑤李颖红：“论居住证制度的确立及完善—以《安徽省流动人口居住登记办法》为依托”，《安徽警官职业学院学报》，2013年第6期。

⑥康岚：“新‘土客’关系中的外群印象与差异化接纳—兼谈完善居住证积分制的民意基础”，《城市发展研究》，2015年第22期。

责编/张蕾