“能下”新规可能面临的最大现实难题

程文浩 杨诗哲

【摘要】领导干部能上能下《规定》是将“要么原地踏步，要么进步”的单向激励完善为“干得好就进步，干得不好就退步”的双向激励，填补了负面激励的缺位。期待《规定》能够在实践中不断丰富，汲取更多经验智慧，真正成为全面从严治党战略走向动态化的治本之策。

【关键词】 能上能下 全面从严治党 治理现代化

【中图分类号】D264 【文献标识码】A

学术界与实践界普遍认为，《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》的出台是落实全面从严治党战略的具有里程碑意义的一步，也是党的干部管理制度改革的一次突破性进展。

打破多年改革顽疾。“能上不能下”一直制约着干部工作的最优化和国家治理的现代化，是干部工作的老大难问题。问题的本质在于当前领导岗位淘汰机制的底线过低。只要没有达到违法违纪的程度，即使为官不正、为官不为、为官乱为和能力素质不适应等问题再显著，也没有“庸者下、劣者汰”的刚性机制发挥作用。中央政府多年来对“能上能下”的探索始终停留在局部和碎片化的水平上，“能上不能下”的状况没有显著改观。本次《规定》出台，正是对这一多年疑难问题的迎头痛击。

开启干部管理现代化进程。“能上不能下”是平庸哲学在干部工作中的体现。这种得过且过的思维，实际上还有人情脸面、关系照顾等落后的官场文化萦绕其后，与现代化的公共治理精神格格不入。要实现治理现代化的全面深化改革目标，必然要求把合适的人放在合适的岗位，人尽其才，实现人力资源配置效率的最大化。这需要干部工作实现动态管理，“能上能下”则是动态化管理的先导举措。

全面从严治党战略的深化与升华。十八大以来，中央出台了一系列的制度规定，包括干部选拔任用、教育培训、个人事项报告、档案管理等各方面，对“裸官”、兼职等现象进行了专门治理。对于未及违法违纪的情况，从严治吏真正起作用的核心机制就是“上和下”，因此本次《规定》出台正是前期治理和清理行动的制度化巩固，是对一系列管党治党制度建设的整合打包。同时，现代责任政府要求对官员有详尽的退休、任期、问责和复出制度。

示范地运用了改革创新方法。《规定》出台体现了一种不畏复杂障碍、不放过疑难杂症的精神，这一治党举措既体现了全面、又体现了从严。治理中的许多问题并非缺少制度，而是制度没有获得生命力和权威性。将过去已经出台却没有发挥作用的文件或者相关动议，审视其可资借鉴处、为之灌注新的内涵、赋予其完整的权威、唤醒其内在生命力，是低成本、高效率的改革创新方法。能上能下《规定》正是这一方法的体现，值得在更多领域推广。

任何制度与政策都有特定的目标指向。领导干部能上能下《规定》的现实指向非常明确，就是要为党和人民的事業提供坚实保障。在全面深化改革的当下，公共治理工作特征是开拓创新远多于墨守成规，创业高于守成，必须建立“能者上、庸者下、劣者汰”的氛围才能回应时代的要求。客观事业要求给干部队伍建设下达了艰巨的任务：将那些不适宜担任现职的人从其岗位上调整下去。不适宜担任现职又包括主观和客观两方面的情形。无论属于何种情形，内在衡量的标尺实则是一致的：能不能很好地干事创业、会不会辜负党和人民预期、是否能形成完善的工作机制和良好的用人导向。

可以想见，《规定》将面临的最大现实难题是：如何保障“下”始终运行在公平公正的轨道上，使对干部的组织调整始终符合规定本意？这是该项制度的最大执行要点。可以看出，已经公布的《规定》对于下的标准有表述、下的方式有列举、下的渠道也有总结。这一系列规范表述都是防止执行走偏的努力。但是，文本表述在现实中难免是不能一时判定的，例如“单位工作或者分管工作处于落后状态”、“其他不适宜担任现职的情形”、“区分不同情形，采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式予以调整”、“对非个人原因不能胜任现职岗位的，应当予以妥善安排”等规定，就具有操作上的巨大空间。

一切政策和制度的执行都面临着“自由裁量”这一难以控制的影响变量，因应的唯一办法是根据实践细化规定。对当前“下”的适用情形需要有更详尽的表述，明确指出考察点、观测点是什么，甚至可以给出指导性的指标，对一些指标还要有量化的标准。对“下”的程序、“上”的条件，除了更为详尽而完善的规定外，还要将监督检查工作执行到位。一定要防止“能上能下”《规定》异化成少数贪腐势力掌控干部人事上下的工具和武器。

任何政策的执行和落实，必不可缺的是与之配套的一系列环境要素。过去“能上能下”始终没能形成常态、得到普及、固化为制度，其根本原因是始终就事论事，没有从要素入手、从整体入手去为之营造适宜的政策环境。

推动领导干部能上能下，首先要营造从严执行的氛围，破除情面考虑。情面是首要障碍，干部违纪违法给了我们坚决查处的心理依凭，但没有违纪违法的干部就往往使人拉不下脸、狠不下心、下不去手，这是“能下”问题迟迟不能解决的根本原因。其次，要保障公正性，全党共用一把尺子量到底。对于《规定》所涉及的十种情形、六种调整方式，文本描述是“区分不同情形”，实践中就要杜绝出现“相同情形、不同调整”的情况，适当时候向全党公布一批典型案例、典型判例，形成参照标准。再次，要形成统一的客观认识，对事不对人。应让党员领导干部对“下”逐步脱敏，认识到“能上能下”本身是对传统政治智慧的借鉴，贬谪升迁在我国古代政治史上非常普遍，无论是上还是下，均无足为怪。最后，要落实好从严管理干部责任制。党委（党组）书记作为第一责任人要扛起领导责任，组织（人事）部门作为具体工作主体要肩负起工作责任，应调整而未调整、调整有失公允或者调整失当失误，党委书记和组织部门要被问责并承担责任。

从本质上而言，领导干部能上能下《规定》是将“要么原地踏步，要么进步”的单向激励完善为“干得好就进步，干得不好就退步”的双向激励，填补了负面激励的缺位。这种激励机制的完善是时代的需要、事业的需要。目前的政策文本还相对单薄，我们期待《规定》能够在实践中不断饱满，汲取更多经验智慧，真正成为全面从严治党战略走向动态化的治本之策，让我们的领导干部真正做到忠诚、干净、担当，不断为国家和人民的事业提供更为坚实的队伍保障。

（作者分别为清华大学公共管理学院教授，清华大学廉政与治理研究中心主任；中共中央纪委驻人民日报社纪检组干部）

【参考文献】

①《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，《人民日报》，2015年07月29日04版。

责编/周素丽 张寒（见习）