北京“有位购车”新政

田和璧

【案例】

5月29日，北京市副市长张延昆在北京市十四届人大常委会第十九次会议上作报告，称《北京市机动车停车条例》力争于2016年出台，按照“有位购车、停车入位、停车付费、违停受罚”的思路，将对停车定位、停车差别化供给和收费政策等重点内容予以明确。其中“有位购车”的政策思路一经提出即引起了广泛关注和热烈讨论。

事实上，北京市为了加强停车管理，早在1998年曾经推行过“有位购车”政策，规定在购买车辆之前必须获得“停车泊位证明”（通过出示个人证件、房产证或房屋租赁合同等有效证件在有关部门开具）。但是由于制度设计的缺陷，管理部门事先没有掌握市区的车位数量，车辆车位车主无法形成明确的对应关系，部分单位通过开具停车泊位证牟利甚至导致灰色产业等乱象，最终该政策并未实现遏制机动车增长和规范停车的政策预期，并于2004年1月废止。时隔十一年，如今北京市规划再一次将购车与停车位相联系，该项公共政策应当如何解读？又将何去何从？

【析因】

既不合法，也不合理

首先，这项公共政策目前没有相关法律依据，不具有合法性基础。车位本质上具有商品属性，消费者必须拥有车位才能购车的要求事实上妨碍了“商品自由交易”的基本市场原则，也是在事实上增加新的购车行政许可。就目前国家自上而下简政放权、大力推进机构改革的总体趋势而言，这是一种逆势而为的举措，值得商榷。

另一方面，即使未来“有位购车”政策获批实施，还存在一系列的法律问题需要予以界定清楚。例如，自备车位可以自有和租赁；购车时可以出具自备车位的凭证，但是车辆购置和牌照登记等手续完成后车位完全可以出售，或者这个过程中可以制造虚假的车位租赁合同，更甚者会出现围绕车位购置权的黑市交易等，而政府由于管理成本巨大，很难一一跟踪监管。再如，按照物权法的规定，地下车库规划车位属于开发商，开发商按照自身定位、周边同类小区情况、业主接受程度等定价；而小区地面车位，则属于业主共同所有，不能认定属于哪个业主、车主，物业也无权为车主开具证明，那么如何认定“有位”将成为具体操作中的难题。

其次，在合理性方面，主要从如何实现政策目标和政策预期的角度着手分析。根据政策背景和现实环境可以基本推断，“有位购车”政策规划的设计初衷无非是为了实现缓解城市拥堵和治理市区乱停车两项社会治理效果。

如果是为了缓解拥堵的政策目标，目前北京“摇号购牌”的举措已经是一种极端的限制措施，再在摇号限制的基础上施加“有位购车”的门槛，只会激发更多社会矛盾和产生权力寻租空间——也就是说如果其政策目标是为了提高小汽车的保有门槛、实现“控制增量”的政策调控效果，减少“摇号”的放号量就可以简单直接的实现，大可不必在此之上增加“有位购车”的政策。

倘若政策不考虑上述逻辑最终落地的话，则需要思考“有位购车”和“摇号购牌”政策如何衔接：先有车位才能获得摇号资格的话，购车者获取车位后却多年摇不上号怎么办？需要一直占用车位并为此支付费用吗？是不是会造成沉重的经济压力和停车资源的浪费？另一种可能，先获得摇号牌照才有资格获取车位的话，购车者会不会因为无法获取合法车位而等待购车以至于浪费牌照资源？这些可能产生的问题需要提前考量清楚，否则只会造成管理上的混乱和民众的不满。

如果是为了治理市区乱停车现象的政策目标，则需要考虑北京市目前的车位现状和新政可能带来的影响。从客观的现实条件上看，目前北京市停车产业化、市场化的程度较低，大多数城市停车场的审批和管理涉及交通、公安、建设、规划、市政、城管等多个部门，造成对于停车位的规划、建设缺乏统一管理。

与此同时，虽然不少地方已经制定了楼盘配套建设车位的标准，但是停车位开发却没有充分的配套落实；加之城市中心区域的老旧小区根本没有空间和条件建设规划和管理维护停车位，使得北京市车辆与车位的存量矛盾比较突出。据统计，截至2014年底，北京市约有机动车停车位290万个，基本车位缺口达350万个，出行车位缺口约30万个；与此同时，北京市机动车保有量已达559.1万辆，提前超过了《北京城市总体规划（2004-2020年）》中，2020年500万辆机动车的目标，停车位也因此存在巨大缺口。如果一定要做到“一车一位”，北京目前的汽车数量早已“超载”，北京市目前根本不具备提供充足的固定停车位的能力。那么，“有位购车”的政策基本可以理解为等同于停止购车。而这种对于政策前后的车主群体的行政性划分，实际上也会形成有房有车位的人群的特权，其政策背后的逻辑不合理最终导致利益划分的倾向性，有失公平。

进一步推想，在车位资源严重稀缺的状况下实施“有位购车”，必然会导致车位资源的激烈竞争，使得车位价格飙升，普通百姓无法从新政中得到实惠，反而政策会形成更大的利益寻租空间。最终即使新政出台，停车难和乱停车的城市问题仍然很难得到缓解。

【比较】

国外的经验和教训

北京这次酝酿“有位购车”新政并非首创，国外很多国家和地区都曾经有过类似尝试。

日本早在1962年就制定了《机动车停车场所之确保法实施法令》，出台了“自备停车位”政策。该政策最开始在东京试行，主要包括三项内容：一是拥有机动车者必须提供机动车保管场所证明文件才可申请车辆牌照（这个过程中由警察署实地调查，划定停车区域后才能获得停车泊位证明）；二是自备车位必须在公司所在地或个人住所的500米至2000米范围，或者从自家空地划定车位；三是自备车位必须是路外车位，可自备也可以是租用性质。

除此之外，日本在“自备停车位”政策执行的过程中，跟进了一系列的配套政策：首先，为了保证车辆在出发地有固定的停车位，政府对住宅区停车场的配建标准提出较高的要求，商品房和出租房住宅区停车位数量需要达到住户数的100%和70%。与此同时，日本政府鼓励民间投资，通过采取减税、低息等政策促进停车场产业的发展，对营业性停车场减免税，包括所得税、不动产取得税、固定资产税等。在一些特别繁华和拥挤的路段，日本政府倡导“小而分散”的原则，不主张停车场“扎堆”设立，特别是鼓励经营者多建立体停车场，让停车场就近服务，因此日本的小型停车场随处可见。

日本在违规停车的管理和处罚方面也比较严厉，如白天在东京的道路上停车12小时以上或夜间在道路上停车8小时以上，可处3个月以下刑期和20万日元以下罚款。从后来日本实施的情况来看，这项“自备停车位”政策确实在一定程度上缓解了日本停车难问题，也间接地控制了机动车的快速增长。

新加坡也采取了同时进行限行和限购的政策选择。从1975年开始在市区道路征收拥堵费，并且规定个人购买新车时，还须投标购买一张有效期为10年的“拥车证”。10年期满后，必须支付另外一笔费用。目前，“拥车证”的价格已经超过6万新币（约人民币30多万元）。与此同时，新加坡也努力扩充地铁系统以增加公共交通的吸引力，倡导鼓励市民回归绿色出行，减少私家车驾驶。

韩国从1992年开始实行车位登记制度，要求车主应当提供证明以表明其住宅内或附近有一个专用停车位；如果其住宅或住处附近没有停车位，允许车主通过购买停车设施、停车许可证的方式拥有停车场地。但遗憾的是，由于韩国的公共停车设施非常少、建筑物附属停车位不对外开放等等原因，该项政策施行前提条件不足，后续配套举措没有有效跟进，最终该项政策效果不甚理想并以失败告终。

可见国外实施“有位购车”政策时，既有成功的经验，也有失败的教训。由于现实政策基础的差异，北京市目前存在着停车位规划不善、交通疏导不力、配套设施建设不足等基本情况，因此政府在制定政策时不可以盲目照搬外国治理拥堵和乱停车的举措，而是需要扩展政策思路进行周全的规划设计。

【对策】

如何根治交通难题

根据上面的分析可以看出，“有位购车”新政的实质是一种行政干预，对于缓解城市拥堵和治理市区乱停车两项基本的政策目标和政策预期也很难实现，因此缺乏合理性和合法性基础。

但是未来如果北京市政府依然决定落地执行该项政策，则需要在短期内进一步采取其他配套举措予以完善并且循序渐进落实。而从中远期来看，“有位购车”对于城市拥堵的问题只是“治标不治本”，还需要综合发力才能根治北京市城市交通问题。

从短期来看，北京市解决停车难问题不能仅仅采取“有位购车”的行政干预方式，而是应当更多地依靠市场机制的作用：一方面政府改变“多头管理”的现状，对停车场建设和运营进行统一规划，近期应当首先在北京全市范围内启动停车普查工作，就设施设置、车辆分布、设施使用、设施供给与需求、经营与收费、管理与执法等情况进行调查，并在此基础上建立停车位登记制度，将普查结果数字化，根据不同地区停车资源规模和空间分布，测算平均停车时间、车位周转率、车位利用率等技术指标；进而发挥“互联网+”的优势，在车位查询、停车引导、车位预订、费用支付以及错时停车等方面引入更多信息化手段，采用视频监控、地磁、移动终端等信息化技术，将目前的人工收费改为电子收费，实现人钱分离和收支两条线；在此基础上，通过立法授权或委托管理，对路侧占道违法停车进行取证、拖车和协助执法，对私划路侧停车位、擅自收费、违法占道停车等行为加大处罚力度，赏罚分明地解决停车难题。

另一方面，政府应当通过给予土地、建设、税收等方面的优惠政策，积极地鼓励民间资本进入停车场行业；同时，政府还应当合理地设计停车收费政策，提高路外停车场和配建停车场的泊位利用率，并逐步放开停车收费价格交由市场决定，以促进停车场资源的有效利用。

在中远期规划上，北京市政府还是应当把政策着力点放在发展快速便捷的公共交通上，倡导市民低碳方式出行，逐步改变市民交通出行习惯和消费心理；同时简化首都的功能，弱化首善之区的“中心”地位，减缓城市膨胀速度，如调整国家机关、企事业单位的地理位置布局，统筹错时安排各单位的上下班高峰，缓解通勤压力等。

当然，由于政策对象涉及的人数多，范围广泛，政策执行的难度大，因此在“有位停车”新政的操作执行中，政府对于停车管理必须要广开言路、充分征求社会各方意见，平衡各方利益，才能提高民众的政策认同感和扩大政策参与度，确保政策效果的最终实现。

（作者单位：北京大学政府管理学院）