破解老年人权益保障“老大难”

万智奇

市人大常委会高度重视老龄事业，本届以来，逐年推进该领域的立法、监督工作，有力支持和督促了上海老龄工作水平不断提升。今年，针对贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》的情况，聚焦社區养老服务相关政策及实施情况，社区养老服务设施及养老机构的规划、建设和运行情况，医养结合工作推进情况，养老服务队伍建设情况等四个方面，市区县全面联动开展了执法检查。

本市老年人权益保障工作走向深入

从社会保障来看，制度更加完善，新农保和城居保制度得以合并，建立城乡居民基本养老保险制度，基本实现了养老保险全覆盖。基本养老金不断调整增加，逐步形成了养老金水平与经济社会发展水平相适应，与不同制度不同人群相对应的调整机制。最新数据显示，本市企业退休人员平均养老金达到每月3315元，水平居全国前列。从养老服务机构建设来看，数量持续增加。截至2014年底，全市已有养老机构660家，床位总数114907张。累计建设576个社区老年人助餐点、381家老年人日间服务中心、5500多家老年活动室，累计为29.5万名老年人提供居家养老服务。从居家养老服务水平来看，也有新的发展，2014年来，3万名低龄健康老人通过“老伙伴计划”为15万高龄老年人提供了家庭互助服务，同时，为1000户低保困难老年人家庭实施适老性改造、为老年人家庭成员提供喘息服务、护老者培训、爬楼机租赁等措施，对老年人安心居家养老起到了重要作用。

值得一提的是，长期困扰上海老龄事业发展的一些瓶颈开始逐步破题，医养结合、老年照护统一需求评估、老年护理保障等“尖端问题”的解决有了实质进展。大力推进医养结合，全面扶持养老机构内设置医疗机构，鼓励社区卫生服务中心与养老机构等开展签约服务。6月上旬，市政府召开医养结合推进大会，下发《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》征求各部门意见。积极探索开展老年照护统一需求评估体系建设，在徐汇全区以及浦东、普陀、杨浦、闵行等4个区的部分街镇开展评估试点，着力夯实梯度保障、精准服务的工作基础。积极开展高龄老人医疗护理保障计划试点，探索减轻家庭照护负担的路径。

老年人权益保障的几大核心问题

本市面临快速老龄化和深度老龄化的双重挑战。2014年，全市户籍人口中60岁及以上老年人数量为414万人，占户籍人口的28.8%，比例为全国平均水平的一倍。预计到2020年和2025年，全市户籍人口中60岁及以上老年人将高达530万和600万左右。尤其是随着独生子女父母逐步步入老年，应对老龄化的任务更趋艰巨繁重。从上海老龄事业的发展情况来看，老龄工作中存在几个关键问题，或是长期存在，或是逐渐凸显，若能更妥善把握，有利于将老龄事业更往前推进一大步。

核心问题一：老龄工作力量的发挥

无疑，上海应对老龄化的挑战仍然艰巨，本市依然是全国老龄化程度最高的地区，迫切需要全面践行积极老龄化理念。要确保上海老龄事业顶层设计和战略思考落地，工作压力非常之大，如何才能让老龄工作的力量发挥出来？量力而行的冷静思考是必须的，而面对问题和矛盾能逆流而上，尽力而为也极其重要。首先，要把职责落到实处。我们应当想清楚哪些老年人的养老问题是政府责无旁贷的、哪些是政府应当协助解决的、哪些是政府应当推动社会组织帮助解决的、哪些是应当由老年人通过市场自主解决的，找到这些问题的答案，才能让工作的边界和层次更清晰，有政府工作的“责任清单”，我们的职责才能更明确。其次是如何促使各方面减少扯皮，形成合力。老龄工作条线庞杂，部门约有三十余家，资源共享、法律要求、政策衔接、工作合力等有很大的整合需求，壁垒很难避免。比如在养老机构内设置医疗机构的标准、民办养老机构用地规划、社区养老服务设施水电气优惠等工作的实际操作中都有体现。老龄工作委员会、社会养老服务体系建设领导小组等机构的统筹协调作用显得非常关键;同时，通过更严格的考核评估机制评判工作成效和投入产出，也是重要举措。三是法治氛围的塑造。维护老年人权益是全社会共同责任，所以通过宣传法律，弘扬传统美德让全社会形成保护老年权益的氛围非常重要。我们要引导全社会自觉尊重和维护老年人的合法权益，更要牢记居家养老是基础，为支持家庭和子女承担养老责任提供更多的服务和支撑，帮助家庭成员更好地关爱老人、赡养老人。

核心问题二：社会养老服务体系内涵的深化

“9073”的社会养老服务体系早早就得以明确，这为上海的养老服务工作立下了一个比较科学的标准，发挥了重要的作用，这与“居家为基础，社区为依托，机构为支撑”的法律要求是吻合的。这一体系作用的发挥、内涵的深化还应走在进行时，不是完成时。执法检查了解到几个倾向，反映了当前社区养老服务体系建设的不足。首先是居家、社区养老部门相对机构养老工作推进的不足。“基础”和“依托”的部分享受到政府公共资源相对有限，政策相对分散。相比机构养老服务的推进以床位数量为硬指标，居家和社区养老服务建设的评判是偏软的。其次是机构养老床位指标“虚化”。设施布局与人口布局没有匹配，按照“户籍人口”测算的床位数量配比与人口迁移情况没有对接;机构床位指标的完成按照“建筑封顶”计算，实际并不能全面投入使用;土地资源有限，床位“保存量、托增量”的压力较大。

对这些问题必须引起高度重视，到今年第二季度，全市及各区县的养老服务设施专项规划（2013—2020年）将全面完成，这一指标性规划的出台是确保养老服务体系发挥作用的大事，如何提升督查力度确保规划不折不扣得到落实是当务之急。要根据养老实际，不断加强社区养老服务硬件建设、能力提升及政策配套，为老年人就近养老提供更加全面、更具质量的服务。要加大农村社区养老服务设施建设力度，促进养老服务城乡一体化发展。抓紧研究新时期的养老服务格局和标准，力求根据上海人口老龄化实际，让“十三五”规划在养老服务内涵深化上加强综合设计，努力构建更加符合未来发展需要，多元化、多层次养老服务梯度衔接的养老服务体系。

核心问题三：医养结合

一定程度上，老年人对“医”和“养”的需求是“你中有我，我中有你”。医养服务的结合之所以被高度关注，是老人身体机能不断弱化这一无法改变的现实趋势的要求。近年来，政府在医养结合上下了大功夫，花了大力气，顶层设计已经基本完成，思路是比较明晰的。然而有些问题还应逐步解决：一是护理床位的供给。近年来，本市护理床位确实有较大幅度的增长，但相比老龄化的加深程度而言，增速还是不够的，而且护理床位的新建和流通都存在明显问题。二是在养老机构内医疗机构的设置。客观而言，养老机构软硬件条件较为有限，全面达到国家相关标准比较困难，也往往较难吸引优秀医护人员。然而如果内设医疗机构不普及，“医养结合”实现的难度就会更大。三是促进医养结合的衔接机制问题。当前，针对无法通过设置医疗机构满足医疗服务需求的部分，通过医疗服务机构与养老服务机构签约服务的模式进行解决，然而由于配套的补偿和激励机制的缺失，服务供方的积极性还不活跃，这是实际操作中的现实情况。四是老年护理服务体系建设问题。高龄老人医疗护理保障计划是上海探索老年护理服务体系建设的形式，但试点街镇少、受益面窄、老年人自负费用比例高的问题已经引起了各方的注意。怎样把服务对象延伸至更多年龄段和参保类型老人特别是失能失智的老人，怎样让机构住养老人享受这一服务，都还需要进一步研究。

应该说，医疗机构和养老机构的职责分工，医养结合的工作机制及工作方式在近年来做了许多探索，6月份的全市医养结合大会上，很多问题已经得到了初步明确。通过进一步完善医保梯度支付及价格收费政策，制定护理院和护理床位出入标准，必能不断缓解供需矛盾，使医养结合工作健康有序发展。要注意的是，完备的老年照护统一需求评估制度是各项工作的重要突破口，是实现精准服务、梯度保障的重要基础。通过集中加快试点探索步伐，解决部门协调、资源整合、评估队伍培育、统一信息化平台建设、提高评估过程的公开性和评估结果的公信力，以及加强社会宣传引导等问题，这项制度就能更快、更好地形成制度性成果，进一步促使医疗服务供需对接，全面增强医疗资源分配的有效性。