从立法法的修改刍议推进备案审查工作

王娟

立法法是关于国家立法制度的重要宪法性法律，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设，有着重要作用。2015年3月15日，十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》。立法法的修改是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神的重要举措，对加强和改进立法工作，全面推进依法治国，具有重要意义。

备案审查是对各级国家机关规范性文件制定行为的监督，是保障国家机关职权分配体制有效运行、维护国家法制统一的重要机制。在这次立法法修改中，对备案审查相关规定进行了相当大幅度的补充和完善。这些修改内容，对推进地方人大立法工作有着很强的指引和借鉴意义。现根据修改的内容，结合地方人大工作实践，谈一些个人思考。

一、立法法的相关修改情况

修改前的立法法关于备案审查的内容主要集中在第五章“适用与备案”中，该章共计十五条，关于备案审查的规定有六条（第八十七条至第九十二条），分别是：修改或者撤销规范性文件的情形（第八十七条）、行使修改权或者撤销权的主体（第八十八条）、规范性文件的报送备案（第八十九条）、有关国家机关提出审查要求和公民等提出审查建议（第九十条）、全国人大备案审查的程序（第九十一条）、授权其他接受备案的机关自行制定审查程序（第九十二条）。

修改后的立法法，对第五章的章名作了调整，将章名由“适用与备案”修改为“适用与备案审查”;对备案审查相关六个条文中的三条，即原第八十九条、第九十条、第九十一条作了修改，增加了一条。修改内容主要集中在以下方面：

（一）对设区的市、自治州制定的地方性法规和政府规章，自治州制定的自治条例和单行条例，以及经济特区法规的报备工作作出规定或者细化规定。（修改后的第九十八条，修改前的第八十九条）

（二）对主动审查作出了规定。（修改后的第九十九条，修改前的第九十条）

（三）对全国人大有关工作流程作了修改。（修改后的第一百条，修改前的第九十一条）一是规定了全国人大常委会工作机构的职责;二是规定了审查终止的情形。

（四）明确审查研究情况应按照规定向提出人反馈并可以向社会公開。（增加一条，即修改后的第一百零一条）

二、对修改中几个重要问题的思考

从修改内容来看：自治条例、单行条例和经济特区法规的备案审查，仅涉及部分地区人大;工作机构的职责，地方各级人大可以根据自身实际来设定;审查终止的情形，也已在工作实践中被普遍采纳。根据全国人大常委会法工委在立法法释义中的说法，加强主动审查、强化备案审查机构的职责以及反馈工作这三方面的内容，是需要地方各级人大在工作中着力加以研究的。现对这些内容进行分析并提出相应的工作对策和建议。

（一）关于加强主动审查

人大开展备案审查工作有两种模式。一种是主动审查，即由人大有关工作机构主动对报送备案的规范性文件进行审查。另一种是被动审查，即根据某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出的审查要求或者审查建议，由人大有关工作机构开展审查。

在修改前的立法法和现行的监督法中，并没有主动审查和被动审查的概念，法律只是规定了行使撤销权、修改权的主体和情形。主动审查和被动审查是工作中约定俗成的提法。在实践中，全国人大的工作是主动审查与被动审查相结合的。全国人大有关工作机构对行政法规、司法解释逐件审查;对地方性法规，主要是围绕常委会工作重点和立法工作情况进行抽查;大量规范性文件要待有关主体提起审查要求和审查建议后，再进行审查。根据全国人大常委会法工委有关领导撰文，之所以采取这样的审查模式，主要基于以下考虑：一是报送备案的法规数量很大，接受备案的机关难以组织足够力量，逐件逐条对法规进行审查。二是各种法规所涉及的社会关系纷繁复杂，除明显违宪违法的以外，有些规定是否与宪法法律相抵触，只有通过实施才能暴露出来。在立法法的修改过程中，全国人大常委会委员、代表和社会各界对加强全国人大的主动审查有很高的呼声。修改后的立法法强调了主动审查，提出“可以对报备文件进行主动审查”。

从地方人大的工作情况来看，由于目前报送备案的规范性文件数量并不多，许多省市对规范性文件是主动逐件审查的。修改后的立法法强调要加强主动审查，对地方人大工作而言，就是要立足审查工作的现状和特点，把当前的工作再推进一步。一是可以考虑逐件审查与重点审查相结合。目前对规范性文件的审查，主要是书面审查，即把规范性文件与相关上位法做初步对照。审查部门的工作力量也决定了大多数文件只能采取书面审查的方式。但仅凭书面审查，只能发现一些明显违反上位法的情形，要深入了解规范性文件的内容，光看文件是不够的，需要综合采用座谈、论证等调研形式。但受限于工作力量，深入审查只能是有重点地来开展。二是可以考虑报备时审查与再审查相结合。正如全国人大常委会法工委有关领导撰文所指出的，“有些规定是否与宪法法律相抵触，只有通过实施才能暴露出来”，“这和通过实践检验真理的道理是相通的”。也就是说，对某些规范性文件，可能经过一段时间的施行再进行审查，效果会更好。即便是报备时已审查过的规范性文件，根据施行情况也可以再审查。总之，重点审查和再审查，是提升主动审查效果的有益途径，这也是全国人大和浙江等省市人大开展工作的经验。

（二）关于强化备案审查机构工作职责

备案审查工作由哪些部门来承担，这是可以由各级人大结合自身机构设置来自行安排的。从地方各级人大的工作情况来看，备案审查有专门委员会承担的，有工作委员会承担的，也有专门委员会和工作委员会共同承担的。但从大部分省市的实践来看，专门委员会和工作委员会都在备案审查中发挥作用，都承担一定的审查或者研究职责。

立法法修改前，全国人大的备案审查工作主要由专门委员会来承担;修改后的立法法明确，常委会工作委员会可以对规范性文件进行研究，提出书面研究意见。尽管这是关于全国人大工作机构职责的规定，但这一修改体现了全国人大加强审查力量、提升审查专业化水平的工作趋向和要求。

从省级人大从事备案审查工作的人员配置情况来看，一般在常委会法工委下设备案审查处，编制为3-5人;专门委员会没有固定人员从事备案审查，相关工作是由联系有关领域工作的同志来承担的。要加强备案审查力量，增加人员当然是很好的途径，但在一时无法增加编制的情况下，就要通过改进工作机制来挖掘工作潜力。专门委员会熟悉相关领域的情况，法工委比较熟悉立法工作的总体性要求。在现有基础上提升审查专业化水平，需要将专门委员会和法工委的工作优势更好地整合起来，形成人大审查工作的合力。一是可以考虑由专门委员会和法工委有关处室定期，如半年、一年，或者不定期地就相關领域的规范性文件备案审查工作进行交流，形式和内容可以多样，如，听取制定或者执行部门介绍规范性文件的起草情况和实施背景等。二是法工委备案审查部门要发挥好备案审查工作枢纽的作用，依托学习会、研讨会、课题研究等形式，开展综合性的情况梳理分析，会同专门委员会有关处室对规范性文件常涉及的经济社会管理行为进行深化研究，做好备案审查相关知识的储备和信息的汇总工作。

（三）关于审查研究情况的反馈

修改后的立法法明确，审查研究情况要向提出审查建议的主体反馈。建立健全反馈机制，是立法法修改中比较受到关注的内容。近年来，全国人大已对建立健全反馈机制开展了一些探索，而且，这一探索仍在进行中。根据立法法释义中的说法，目前，全国人大正在开展相关研究，反馈的时间、条件，反馈的内容、形式等，要根据全国人大今后的工作需要予以明确。对如何做好反馈工作，全国人大提出了具体要求：既要体现对公众参与权的尊重，又要慎重稳妥地把握好公众参与立法和监督工作的尺度。

按照全国人大的要求，慎重稳妥地推进工作，关键在于合理地设置工作机制。客观来讲，反馈工作是具有一定复杂性的。在实践中，某些当事人提起审查建议时，常常伴有一定的情绪因素，有些审查建议甚至可能与群体性事件相联系。处理审查建议既涉及维护法制统一问题，涉及具体的经济社会管理问题，也涉及维护社会稳定、处理群体性事件、疏导社会情绪问题，是法律工作、社会管理工作和群众工作的综合体，需要各方主体共同参与、有序分工。从参与主体来看，人大相关专业部门、信访部门以及规范性文件的制发和执行部门都应参与到工作中来。从工作分工来看，人大的审查应该立足合法性审查，应该通过召开联合审查会议等形式，由人大相关专业部门要求制发和执行部门到会说明情况，共同调研，然后提出审查研究意见。合理性问题则应当交由规范性文件的制发或者执行部门自行研究处理。规范性文件的制定或者执行部门，在合法的前提下，是有一定自由裁量权的，这不属于人大的审查范围。从具体反馈渠道来看，一般情况下，人大的反馈可以考虑通过信访渠道进行反馈。信访是各级国家机关联系人民群众的重要渠道，在发现和应对由审查建议衍生出来的一些社会矛盾上也相对有经验，而这是专业部门所无法胜任的。对于合理性问题，应当由规范性文件的制发或者执行部门自行研究并进行回复。