对地方司法规范性文件备案审查的探讨

吴竞爽

人民法院、人民检察院（以下简称两院）依法独立行使审判权和监督权，受人大监督。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定职权和责任。当前，地方人大及其常委会对两院的法定监督形式主要有听取和审议工作报告、专项工作报告，开展执法检查，询问、质询，特定问题调查，审议和决定撤职案和罢免案等，在一定程度上发挥了人大的监督职能，但也存在监督刚性不足、力度不够、作用不明显等问题。在中央层面，监督法对最高人民法院、最高人民检察院（以下简称两高）制定的司法解释的备案审查制度作出的具体明确规定，成为全国人大及其常委会加强对两高司法工作监督的重要方式之一。但对地方司法规范性文件是否应纳入备案审查范围，各界存在不少争议。本文拟做探讨，以期抛砖引玉。

一、地方司法规范性文件备案审查的现状

目前，监督法并没有规定地方各级人大及其常委会对地方两院制定的指导意见、规定、办法等（本文均称为司法规范性文件）进行备案审查的相关内容。然而在各地司法实践中，地方两院制定司法规范性文件的现象非常普遍，其作用特殊且重要，很多司法规范性文件是类案裁判依据，与诉讼当事人的利益息息相关。据南方周末记者不完全检索，仅各地高级法院制定的各种指导意见、规定、办法等，至少有两百个。以地方高院出台的司法規范性文件为例，按照其规范内容主要分为两类，一类是审判业务类，主要是根据法律法规和司法解释或者类案中反映的具体法律问题而制定的法律理解与适用，该类文件主要都是集中在民商事和程序法领域，如各地高院关于财产保全、小额诉讼工作的规定，还有则是在刑事领域中，如对量刑标准的具体细化;另一类是行政管理类，涉及法院的审判管理、人事管理、廉政监察以及司法公开等综合事项，如上海市高院实行司法改革出台的系列文件。

对于地方司法规范性文件的备案审查工作，已有安徽、山东、重庆以及新疆等部分省、自治区和直辖市的省级人大将地方两院制定的司法规范性文件列入备案审查的范围。其中，安徽、新疆直接在相关规定中将两院的规范性文件明确列入规范性文件的备案审查的范围中;山东未将地方两院规范性文件列入审查范围，但规定国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民可以针对地方两院的规范性文件提出审查建议;而重庆则将公民、法人和其他组织向人大常委会反映两院制定的文件存在的突出问题，作为听取和审议专项工作报告的议题来源之一。

二、地方司法规范性文件的合法性之辩

对于司法规范性文件是否纳入备案审查的范围，各界争议较大的就是上述第一类审判业务类的文件。有观点认为，2015年3月新修订的《立法法》已明确规定地方两院不具有司法解释权，该类文件中有部分内容涉及对具体行为的法律定性，实际上具有了“司法解释的性质”，导致公民权利可能受到侵犯。若将这些“司法解释性质”的文件纳入人大备案审查的范围，等于变相承认其地位。笔者认为，对于司法规范性文件的合法性问题不能一概而论。

首先，需要澄清一个观点，并非所有的司法规范性文件都具有“司法解释性质”。两高《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（法发〔2012〕2号）规定，“地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件”，同时还规定，地方两院“其他规范性文件不得在法律文书中援引”。可见，地方两院可以制定除了司法解释性质的文件之外规范性文件。事实上，司法实践中也确实有许多的司法规范性文件并不涉及法律解释，而仅仅是对一类工作或者法律、司法解释适用的操作细则的规定。

其二，关于地方两院司法规范性文件的效力。以法院系统为例，根据宪法规定，“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”司法实践中，除了基于审判工作的监督之外，高级人民法院通过审理案件、制定审判业务文件、发布参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对辖区内各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导。从法理上讲，上级法院的司法规范性文件对于下级法院司法工作应当是起指导性作用，不能成为司法审判的依据。司法解释的适用具有强制性，可见，从效力上看，地方司法规范性文件并不属于司法解释性质文件。

其三，关于司法规范性文件存在于当前法律体系的合理性。司法规范性文件存在的主要原因在于：一是现行法律规定不明或者空缺，法律的滞后性决定其并不能完全适应当下社会经济发展的形势，面对一些新类型的纠纷，必然需要司法机关发挥其司法的能动性，通过司法规范性文件来弥补法律的固有缺陷;二是有些问题具有极强的地域性特点，无法从法律或者司法解释层面在全国的范围内加以统一规定，但在一定区域内这些问题的共性特征又比较明显，倘若不在地方层面上作出统一指导或者规定，反而有可能造成地区内的法律适用不统一;三是目前阶段执法者的执法水平参差不一，客观上也需要对执法尺度及水平进行统一甚至提升，很多司法规范性文件是对现行法律法规的细化解读，一定程度上提高了执法水平。而事实上，这些司法规范性文件的出台，对于地区内执法标准的统一、司法公正的促进有着积极的作用，

由上述三点可见，由地方两院依法制定，经过审判委员会或检察委员会讨论通过的，符合宪法、法律及司法解释规定的司法规范性文件，应属于合法范畴，可以纳入地方人大备案审查的范围。

三、地方司法规范性文件纳入备案审查的必要性

（一）推进依法治国的需要。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，尤其是在当前司法改革的大背景下，地方人大及其常委会通过备案审查监督司法工作，是地方两院司法改革在法治轨道上顺利前进的有力保障，是实现法律效果和社会效果的高度统一重要保证，也是全面推进依法治国的必要保障。

（二）促进司法公正的需要。任何权力失去监督必然导致腐败，司法权也不例外。要遏制司法腐败和司法不公，除了司法机关的内部监督及其相互制约之外，人大监督对于维护司法公正的作用不可替代。地方司法规范性文件属于抽象的司法行为，且对具体司法行为有着重要的影响，必然应受人大的监督。当前司法改革提出要强化审判委员会、检察委员会总结司法经验、实施类案指导等职能，相关司法规范性文件数量可能进一步增加，加强备案审查监督工作对于促进两院司法公正具有积极作用。

（三）地方人大充分行使监督职权的需要。地方人大及其常委会依法负有在“本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行”的义务和职责，党的十八届四中全会要求所有的规范性文件纳入备案审查范围。对地方两院的司法规范性文件进行备案审查，是地方人大对两院行使监督权的应有之义，也是规范审判权和检察权公正的有效形式。

（四）加强地方司法工作监督的现实需求。不可否认部分地方司法规范性文件，包含更为具体的法律適用意见，成为了本辖区内司法的重要依据，客观上也对公民、法人、其他组织权利义务产生着实际影响。对这类文件，如长期处于缺乏审查和监督的状态，一旦违法或者违宪，司法的公正性也必然受到损害。依法将其纳入备案审查的范围，则能够保障公民权益得到有效救济。

四、地方司法规范性文件备案审查工作的建议

立足当前实际，逐步建立健全地方司法规范性文件备案审查制度。建议全国人大常委会通过监督法修订或者立法解释，将司法规范性文件纳入地方人大及其常委会备案审查的范围，并将司法规范性文件的范围限定在涉及公民、法人及其他组织的权益的规范性文件。考虑到地方工作机构资源力量有限，当前工作应以被动审查为主，即赋予国家机关、社会团体、公民提请审查的权利，建立反馈机制，并适时公开审查结果。倘若短期内无法在法律层面予以明确，建议将对司法规范性文件的监督纳入其他监督形式之中，如听取和审议专项工作报告、对类案尤其是对公民权益影响较大的一类案件开展执法检查等。

尊重审判权、检察权独立，注重区别个案监督。在认可人大监督必要性的同时，应当充分尊重审判权、检察权的独立性和运行规律。司法规范性文件在某种程度上是对某类案件或工作的指导和规范，而非对个案的指导或规范。地方人大及其常委的审查必须以宪法、法律法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议为依据，必须严格将备案审查监督的范围限定在司法规范性文件范围之内，审查的内容为是否符合宪法、法律和法规的规定，不能超越人大监督权的范围对具体个案的法律文书进行审查，更不能对具体案件的结果直接审查和监督。

还应注意的是，要正确处理监督与支持的关系，寓支持于司法规范性文件的备案审查之中。备案审查，既是一种监督和制约，也是一种规范和促进，因此要着力于进一步促进司法工作的公开、公平和公正，提升司法公信力，推动地方司法规范性文件的进一步完善，更好发挥其对于地方司法实务的重要指导作用及对执法统一的促进作用。 （作者系浦东新区人大办干部）