生态补偿法律制度完善

王向阳

【摘要】美丽中国建设需要完善生态补偿法律制度。生态补偿法律制度对生态补偿相关的各种社会关系进行规范和调整。当前，需要针对我国生态补偿法律制度中存在的缺陷和问题，健全完善法律制度体系，以有效筹集足够资金用于环境恢复与建设，加大对保护生态环境行为的奖励，充分调动市场主体和广大社会公众保护生态环境的积极性，惩戒破坏生态环境的行为。

【关键词】生态补偿 法律制度 美丽中国

【中图分类号】D922.6 【文献标识码】A

生态补偿法律制度通过相应的环境法律条文体现出来，比如《环境保护法》、《草原法》、《森林法》、《水污染防治法》等法律的相关条文。此外，国家的许多方针、政策也和生态补偿制度相关。国家基于对社会公共事业进行管理的需要，通过制定方针政策的方式保障其投入能够满足生态环境保护的需要，主要是通过中央财政转移支付，保障对大型公益环境工程的投入，建立自然生态保护区，对生态建设者以财政补贴、税收优惠等政策使其获益。对于不同区域间的生态利益，国家需要进行调整，实现资源薄弱和丰富地区之间、流域的上游和下游之间、中西部地区和沿海地区之间的生态利益平衡。

美丽中国建设和完善生态补偿法律制度内在联系

当前，我国生态补偿法律制度的缺失，对生态保护、美丽中国建设产生了严重制约。生态补偿相关制度已经取得了一定成效，但是，生态补偿法律制度依然无法适应当前生态保护的现实需要，制度建设依然落后于实践的发展。因为生态补偿制度、生态惩戒制度的乏力，导致许多市场主体出于利益驱动对生态资源进行“掠夺性”开采利用，在获取巨大经济利益的同时，不履行保护生态的义务，极大地挫伤了其他社会公众保护生态、改善生态的积极性。这就导致了利益的一种不平衡状态，进行生态保护、生态建设的主体无法得到应有回报，而掠夺生态资源的主体却获得巨大经济利益回报，利益的失衡、不公平的状态导致积极参与生态环境建设的人们心理不平衡，对社会和谐稳定产生负面作用。随着经济社会的发展，尤其是城镇建设和工业经济的发展，生态环境遭受较大污染，水资源短缺和污染的现状十分严重，雾霾等空前污染的现象引起高层极度重视，各类矿产资源浪费的现象较为严重，各类自然灾害频发多发，生态危机已经严重降低了人们的生存质量。健全完善生态补偿法律制度，顺利推进美丽中国建设，成为维护生态安全、保障国民经济可持续发展的现实需要。

在我党的历次党代会报告中，十八大报告首次以专章的方式对生态文明建设进行了论述 。十八大报告提出“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”和“美丽中国”建设。自此，美丽中国建设被作为我国当前生态文明建设的重要内容，纳入国家经济社会的全局予以安排部署。我国经济社会在改革开放以来得到了快速发展，但随之带来了不容忽视的生态环境问题，生态系统严重退化、生态环境严重污染，人类赖以生存的环境遭受大肆掠夺性破坏，极大地影响了中华民族永续发展的能力。为此，十八大报告提出了美丽中国建设的总体安排部署，将生态文明置于更加突出、更加重要的位置，目的就是要建设天蓝、地绿、山青、水净的美丽中国，不断增强可持续发展的能力，推动中国特色社会主义的道路越走越宽。

推进美丽中国建设，需要我们切实改变对自然的伦理价值观念，牢固树立人与人、人与自然、人与社会之间良性循环、和谐共生、持续繁荣的理念。要改变之前某些将人类自身作为主体，而将自然界作为人类主宰对象的错误做法。在生态文明与美丽中国建设中，不仅要将人作为主体，同时也将自然界作为主体，人类所进行的一切活动均要在尊重自然生态的前提下进行。因为，人类生存于自然界之中，已经成为自然界的一部分，人类对自然界的破坏实际上就是对自身的破坏，一切破坏生态自然环境的行为最终均会让人类受到应有的“报复”。

当前生态补偿法律制度的不足制约美丽中国建设

第一，生态补偿法律制度的系统性不足制约了美丽中国建设。当前我国关于生态补偿方面的法律分散在不同的法律之中，其系统性不足，缺乏必要的奖惩机制、激励机制。在生态补偿方面，已经制定了“三同时”、经济刺激、排污申报和登记、土地利用规划、环境影响评价、许可证、征收排污费、责令限期治理等相应的法律规定。但是，目前由于生态补偿法律制度还不健全、不成体系，相关立法分散在不同的法律当中，可操作性不强，基本原则和制度设计还不够明确，部分法律法规规章之间存在冲突。

随着新的生态问题不断产生，导致法律法规无法对新问题进行调整，立法的滞后性导致法律法规无法满足生态环境保护的需要。更加难以解决的问题是，当前我国面临生态产权管理制度不健全、规章制度不完善等诸多困难，给制定全面的生态补偿法律制度带来了障碍。

第二，生态补偿财政转移支付存在不足制约了美丽中国建设。生态补偿财政转移支付是生态补偿制度的重要内容，通过生态补偿财政转移支付，能够平衡不同区域、不用主体之间的利益。当前，我国生态补偿财政转移支付存在的不足，首先表现在转移支付的力度较小，对利益平衡的作用未能充分有效发挥。财政投入不足，资金缺口较大，严重阻碍了生态补偿法律制度的建设。比如，近些年我国不断加大了自然保护区的立法保护工作，引起了各级领导的高度重视，无论是地方还是中央，均加大了对自然保护区投入，却无法完全满足自然保护区管理和建设的需要，许多自然保护区存在虽然批准了却未认真建设，虽然建设了却缺乏必要的管理，虽然管理了却力度不足，严重影响了自然保护区建设的成效。

转移支付在横向层面的力度不足，对利益平衡的效果不够明显。目前存在的问题是，转移支付并未在横向的层面形成规模化的应用，在中西部、东部地区利益平衡中的作用有限，在平衡生态建设者、生态资源攫取者利益之间的作用十分有限，并没有达到公平分配生态利益的目的，严重影响了生态建设的积极性，却没有对生态攫取者、破坏者予以足够的惩戒。

第三，生态补偿税收制度存在不足制约美丽中国建设。生态税收制度同样属于生态补偿法律制度的重要内容，在平衡生态建设者、生态资源攫取者和破坏者利益平衡中亦具有十分重要的作用，健全完善的生态补偿法律制度，绝对少不了生态税收制度的支撑。但是，目前我国生态税收制度依然存在诸多问题有待解决，当前的税收种类对于生态环境资源的调整还十分乏力，生态税收制度在促进生态环境保护方面的作用还十分有限。比如，当前我国的资源税、所得税、消费税虽然均和生态环境资源的保护具有十分密切的联系，但其调节作用却未能有效发挥。对那些以“三废”作为材料进行综合利用的企业并无特别优惠措施，而对塑料制品、电子产品等严重污染生态环境的消费品却没有征收消费税，这显然是不合理的。目前我国对消费税的开征额度较低，其征税的范围仅仅局限于汽油、柴油等人类从生态环境中获取的资源，还难以有效对当前生态资源短缺的局面予以缓解。

同时，许多生态资源税由地方政府把控，或者由地方政府把控的比例较大，地方政府出于增加财政收入方面的考虑，可能鼓励相关企业进行生态资源的开发，容易导致生态资源过度开发，加剧生态环境的恶化。对太阳能、风能、天然气等新型能源的优惠政策措施不力，难以达到鼓励开发新能源、使用新能源的目的。

第四，生态补偿观念和技术存在不足制约美丽中国建设。当前，从总体上看，我国生态补偿的观念十分落后，管理技术跟不上经济社会发展的需要。由于缺乏良好的生态教育，社会公众对生态环境的功能认识还不足，对国家征收生态税收的认识不到位，甚至有部分人认为征收生态补偿费是不公平的，还有学者发表观点认为生态补偿费是乱收费、非法收费，提出应予取缔。针对目前生态环境资源遭受严重破坏的实际，虽然生态危机十分严重，但人们的观念依然落后，并未完全树立优先保护生态环境资源的原则。环境立法还无法有效规制破坏生态环境、掠夺性攫取生态资源的行为。法律惩戒性的不足，往往导致部分市场主体受到趋利性的影响而不断使生态环境遭受破坏。

除此之外，我国生态补偿管理技术还十分落后，还未构建完整统一的生态补偿法律体系，环境保护、土地、计划、林业等部门对生态补偿相关事宜均具有相应的管理权限，按照各自的权限设置了生态补偿的方法、程序与补偿标准，各自为政的做法无法实现生态补偿在不同区域之间的平衡功能。对生态环境效益进行评价的技术还较为落后，为构建科学合理的生态资源价值、生态服务价值评估体系，在具体的生态补偿管理中缺乏必要的技术支撑。

完善生态补偿法律制度推进美丽中国建设对策

针对上述四个方面的不足，完善生态补偿法律制度推进美丽中国建设可从如下方面着手：

第一，生态补偿立法须体现可持续发展思想。随着目前人们对可持续发展的认识越来越深入，可持续发展思想对立法也提出了更高的要求。相关国际条约也提出每一个国家必须制定有效的综合性法律体系，将经济发展和环境保护相结合，避免因发展经济而对生态环境产生不可挽回的破坏。联合国环境规划署等相关组织共同发布的《保护地球—持续生存战略》中，要求各国承诺可持续发展的社会准则，并将其作为一项立法原则体现在宪法及其他立法当中。1994年，国务院颁行《中国21世纪议程》，明确指出我国必须始终坚持走可持续发展道路。生态补偿法律制度是生态环境法的重要组成部分，在今后完善生态补偿法律制度过程中必须确立可持续发展的立法指导思想，将可持续发展思想体现在生态补偿法律制度的每一个条文当中，①体现立法的整体性，协调区域和不同主体之间的利益平衡。

第二，生态补偿立法须明确权利义务。生态补偿立法须体现权利义务原则，即“污染者负责、受益者补偿、养护者受益”的原则，让那些对生态环境产生污染的主体负责提供资金予以补偿或者直接做好生态恢复工作，让那些从生态环境资源中受益的人付出一定成本予以补偿其他主体，让那些对恢复生态环境做出努力和成效的人能够获得收益，实现市场上各类主体在生态利益上的平衡，促进生态公平、社会公平。生态破坏者、污染者负责原则，也就是对环境造成污染的个人和单位，要按照生态补偿法律制度的规定，通过相应的举措对受到污染的环境进行治理，或者提供资金由其他专业机构进行治理，补偿由此给他人造成的损害。受益者补偿原则，也就是从生态环境中受益的主体，需要为生态恢复与治理提供资金和人力。养护者受益原则，也就是让保护生态环境的主体受益。

第三，构建科学合理的生态补偿模式。在生态补偿立法中明确各市场主体的权利义务，按照“污染者负责、受益者补偿、养护者收益”的原则，构建合理的、科学的、可行的生态补偿模式，健全完善合理的生态补偿法律体系，实行“抑损性”、“增益性”生态补偿立法并行，②抑制和惩戒损害生态环境的行为，鼓励人们积极从事生态保护与修复，让那些为生态保护作出贡献的主体获取益处。提升生态补偿方式的灵活性，以促使生态补偿制度能够适应不断变化的经济社会形势，及时对生态利益关系进行调整、平衡。对此，需要在立法基础上，适时出台符合实际的实施细则，规定生态补偿的适用对象、具体方式和补偿标准。将目前由环保部、林业部、农业部、水利部等诸多部门共同筹措的生态资金，统一转化为由国务院负责筹措，统筹安排，避免多头收费、乱收费之嫌。

第四，明确生态补偿的补偿主体和标准。生态环境的受益者是全体民众，受益具有非排他性，因而，生态环境利益具有十分显著的公共产品属性，为此，应该由政府代表社会大众作为生态环境的受益者，由政府作为生态补偿的主体。为此，所构建起来的生态补偿法律制度，要体现和强调政府的补偿主体责任，政府必须对提供生态领域内的公共服务负责，由政府代表全体公众购买生态环境公共服务。当然，这并不代表政府是唯一付费的主体，因为“谁污染谁付费”，污染者、破坏者、开发者均应按规定付费。此外，必须明确补偿标准。生态补偿法律制度的目的是对受到损害的一方进行利益补偿，实现生态利益的平衡，补偿的数量应有受损一方损失的大小决定。

第五，健全完善生态税收制度体系。所谓生态税，是用于生态环境保护和建设的相关税费的总和。其作为一种十分重要的经济手段，通过生态税的征收，防止生态环境受到不可恢复的污染，不断改善生态自然环境。自20世纪90年代开始，伴随着生态污染问题的不断加重，我国逐步引进国外的生态保护经验，开始建立生态补偿制度并开征生态税，但目前虽然逐步构建起生态税收体系，却无法满足遏制环境进一步恶化。健全完善我国的生态税收制度，首先要开始征收环境污染税。对环境友好型、新能源型的市场行为，通过减免消费税、增值税、所得税等方式予以鼓励。而对于对环境产生破坏的市场行为，征收环境污染税，所得税款用于生态环境建设。同时，对当前资源税收制度进行改革，扩大征收范围，将世界上其他国家普遍征收的森林资源税、水资源税等纳入征收范围，并改革资源税计税方法，按照对环境造成的不同影响和不同地区有所差异。

第六，构建合理的生态救济制度。没有救济的权利就不是真正的权利，生态环境是人们的一项十分重要的权利，理所当然必须构建救济措施，使那些因生态环境恶化而遭受损害的主体能够通过救济措施寻求补偿。当前，我国应以立法的方式确保生态补偿相关制度得到不折不扣的执行，规范生态补偿的救济方法、程序和责任方式。对生态环境资源提供者的各种权利进一步予以清晰合理的界定。对生态环境服务者的各种权利应该法定化，并且为其权利救济提供司法渠道，即可通过司法诉讼的途径寻求自身权利救济，使生态环境资源的受害者、供给者能通过法定的司法诉讼、行政复议、环境仲裁等多种方式切实维护自身合法权益。

总之，推进美丽中国建设，需进一步健全完善我国现有生态补偿法律制度。生态补偿法律制度包括生态税制度、生态补偿费制度、资源税制度、生态补偿基金制度等基本制度，是生态环境法律体系的重要组成部分。生态补偿法律制度对生态补偿相关的各种社会关系进行规范和调整。当前，需要针对我国生态补偿法律制度中存在的缺陷和问题，健全完善法律制度体系，以有效筹集足够资金用于环境恢复与建设，加大对保护生态环境行为的奖励，充分调动市场主体和广大社会公众保护生态环境的积极性，惩戒破坏生态环境的行为。通过健全完善生态补偿法律制度，实现对财富与社会资本的再分配，将受益于生态环境地区的财富补偿到环境受损地区以恢复生态，改善环境受损地区群众的生存质量。

（作者单位：河南警察学院）

【注释】

①陈泉生：“论可持续发展与我国法制之重构”，《社会科学家》，1999年第6期，第39页。

②李爱年：《生态效益补偿法律制度研究》，北京：中国法制出版社，2008年，第139页。

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