权力“任性”的发生机理与防控措施

笪素林　郭琪

【摘要】权力的“任性”主要是权力主导者在行动权的认知上缺乏责任意识和民意导向，在控制权的认知上缺乏对权力边界的勾勒和厘定，造成了政府权力的随意性使用。因而，一个不“任性”又有为的政府，应当是一个民意政府，一个责任政府，更是一个有限政府。只有深刻理解权力“任性”的发生机理，树立全新的施政理念，实施有效的防控措施，营造有为政府的社会环境，才能对权力形成有效的约束，实现良善的国家治理。

【关键词】权力任性 权力有为 有效政府

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

改革开放三十多年，中国社会已然脱胎换骨。“中国奇迹”的产生，种种成果的实现，无疑与政府对公共权力的有效行使密切相关。不过，民众在享受着有为政府之福的同时，也不时遭遇着“任性”权力之痛。随着民众权利意识的迅速成长和社会改革向深水区域的逐步推进，权力“任性”乱象如决堤之蚁，日益威胁着国家体系的稳定和效能。只有深刻理解权力“任性”的发生机理，树立全新的施政理念，实施有效的防控措施，营造有为政府的社会环境，才能对权力形成有效的约束，实现良善的国家治理。

“无为”与“妄为”：两大权力行使乱象

丹尼斯·朗曾将权力区分为行动权（power to）和控制权（power over）①，说明对于一个政府而言，一方面，权力是为达成某种政治行为所采取的方式和凭借，需要有充分的权力资源供给，才能完成特定的政治活动和施政行为，其行动的意向性是以公共利益为价值导向的，并通过对权力的运用实现政府职能。因而政府的行动权，既是政府的责任所在，又是大众的意志所向。另一方面，权力又是为实现某种政治目的所必须施加的一系列影响和控制，它会影响或制约权力受众的主观活动，使公共生活按照一定的规模和秩序有条不紊地进行。因此这种控制权的施用对象、程度以及规模，都应当受到严格的界定和限制，否则极易产生权力乱象。这种乱象突出地表现在两头分化的方面：一头是懒政怠政与不作为，另一头是贪腐严重滥作为。遏制这两大权力乱象，有效防范公权力沦落为掌权者为个别团体及个人攫取私利的工具，才是推进政治制度革新的切实进路。

无为—懒政怠政和不作为。与老子的“无为而治”不同，政府若是无为，则遑论治理，这种消极的政府行为主要表现为职能缺位和懒政怠政，有些官员因为怕出事而宁愿不做事，仅一个“怕”字就道出了众多官员内心的宿疾，怕的原因无外乎是缺乏民意基础作为坚强后盾和行动堡垒，一旦出现某种负面政策后果，则出现“树倒猢狲散”、“墙倒众人推”的局面，从完全理性的角度出发，官员们宁肯背上“无为”之名，也不愿摊上大有可为之事。

受懒政思维的影响，很多情况下，政府即使敏锐地觉察和识别出社会问题上升至政策问题的必要性，即使意识到承担起某项公共责任对提升政府效能、树立政府良好形象有积极作用，即使可以预见一项强有力的施政行为能够促进公共利益的实现，也会因相关利益群体的庞杂、公共事务的复杂性和政策成本等方面的考量予以搁置。更有甚者，有些政府部门遇到事情绕道走，大打太极，消极推诿，现实工作一件不做，汇报材料却能堆叠如山；宁肯在办公室里喝茶看报，也不愿为找上门来的老百姓办件实事；门外是民怨四起，门内却是手机桌游，其遭致的结果只能是权力的功能丧失，渎职行为频生，监管漏洞百出，整个行政机构变成怠慢和混乱的卡夫卡式结合体。

懒政官员就如温水中的青蛙，而其日积月累的消极怠工增加了公众和政府之间的矛盾与紧张，使公众对政府的不信任感日益滋生，更加容易导致官民之间的冲突和群体性事件的发生。同时，这种官员的政治倦怠也纵容和扩大了公众的政治冷漠，在低反馈、低回应的民意输送过程中，民意淤积在政府门前无法进入政策窗口，最终的结果只能使公众参与变成死水一滩。

我们都知道这样一句话：迟到的正当即为非正当。这种任意性地搁置公共价值，选择性地实现公共目标的行为，最终会因为规避和拖延而对公共利益造成严重损伤，它损伤的不仅是政府的绩效，更是政府的合法性根基。

妄为—权力异化和腐败。与庸官懒政截然相对的是权力的异化和腐败，如果说政府的不作为只是一种搁置正义的做法，那么政府对权力的滥用则是颠覆正义的行为。这种权力的“妄为”就如无数双贪婪的手，伸向国家利益和公共资源，将其纳入私人囊中。权力的任性妄为绝非一日之功，每每官员落马，其背后都会牵涉出一系列的违法乱纪行为，这些行为在官员任职期限内长期存在，甚至出现所谓“39岁现象”、“59岁现象”等，唯恐失去以权谋私的最后机会，这种投机心理，深刻反映了权力的任意性和独断性—在其位便肆意用权，用其权便肆意牟利，视规则如虚设，视法律如无物。

由于权力具有鲜明的意向性，权力的施予者能够预见相关的影响和后果，在其心理预计中，一旦承担后果的风险足够小，所获取的利益足够大，就极易产生权力的滥用和腐化。把权力理解为一种有意向性的控制活动，并非意指掌权者可以“任性”地运用权力，事实上，正是权力的“妄为”使这种意向性偏离了预期的政策效果，最终导致了政策偏差和政策失败。在某些基层政府，这种权力的“任性”行为不绝于耳：环评不达标的项目照旧开工建设、公务员面试背后的灰色交易、人大代表选举出现大面积贿选等。在种种黑幕被揭开后，人们看到的是一笔笔数额惊人的权钱交易，一张张被野心熏得油光满面的“微笑”面孔和官员们一次又一次被放大和纵容的权势欲。对于他们而言，权力就像一个潘多拉的盒子，一旦打开，就再也无力主动关上，直到罪行被揭发才被迫停止。

政府权力有效行使的三大理念

从对权力概念的剖析可以看出，权力的“任性”主要是在行动权的认知上缺乏责任意识和民意导向，在控制权的认知上缺乏对权力边界的勾勒和厘定，造成了政府权力的随意性使用。因而，一个不“任性”又有为的政府，应当是一个民意政府，一个责任政府，更是一个有限政府。

民意政府—为权力的“有为”奠基。一个有为的政府应当既是有效率的政府，又是有回应性的政府。从政治系统理论分析，政府行为是一个从社会环境中提取社会需求，通过政治互动产生政府决策，并最终输出政策结果的循环过程，这种源之于民，再施之于民的模式，能够充分尊重民意表达，并通过制度化的政策设计来达成民意，这样政府有民意作为其行政管理活动的合法性来源，同时凭借有效的政治回应实现公共意志，为权力的“有为”奠定坚实的群众基础。

民意作为公共意志的最高凝结，是相对于独断专制的国家意志而言的，同时也如卢梭所强调，区别于个人意志和团体意志。民意的聚拢是一个寻求最大公约数的过程，需要社会成员广泛的参与对话协商，理顺利益需求，达成最终共识。从古希腊民主，到代议制民主，乃至具体到现代民主理论中为学者们积极讨论的“协商民主”、“多元民主”、“参与民主”等，可以看到，数千年的政治发展进程从来都无法忽视民众的力量。人们想方设法地构建日趋完备的政治制度，以图最大限度地发出公众的声音，来影响国家的政治生活。当政治剥去宗教的外衣，不再当“神学的婢女”，当卢梭为“公意”发出振聋发聩的呼告，当民主化浪潮汹涌地席卷着整个世界，唯有倾听大众的心声，让民意有一个畅通无阻的窗口，才能维系整个政治系统的稳定。当然，从另一个层面说，尊重公众意志，不与民争利，牢牢把握以民意为根本政策导向，则“以其不争，盖天下莫能与之争”，此时之“无为”，便是一种“有为”了。

责任政府—为权力的“无为”划界。政府受人民委托、代表人民来管理社会公共事务，它必须积极地对民众的需求做出回应，为民众提供满意的服务，因此，满足民众要求，实现公众利益，是政府存在的唯一理由和持续执政的基础。这是人民主权思想的基本体现，也是一个负责任的政府基本的行动逻辑。责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共性质进行民主控制的制度安排。正是基于政府应当承担公共责任这一基本共识，权力才被有条件地赋予行政机关，使其发展公共事业，管理公共生活，提供公共产品与服务等等。如此说来，责任所在之处就是政府权力的合理限度，权力的合法授予是为了让政府履行基本职能，退一步说，即使在政治绩效更低的政府组织中，掌权者都有其最低责任限度，政府的责任就是政府“有为”的基本内容，一个不作为的政府恰恰是因为漠视政府责任，而丧失其存在的理由。

马克思·韦伯在《以政治为业》一书中，明确地区分了“靠”政治为生的人与“为”政治而生的人，对于前者，权力欲或懒政思维也许只是一种职业病，但是对于后者而言，却将其视为罪恶和耻辱，是对“政治”作为一项高尚事业的亵渎。在一个“有为”的政府里，更多地应当是依赖“为”政治而生的人，他们摒弃了只以自我为中心的个人主义，承担公共责任，履行政治职责，而非为了享受权力带来的身份、地位和资源。或者说，那些不求有功，但求无过的庸官，那些纯粹“靠”政治为生的人，应当增强政治品德和政治自觉，扭转拥有和行使权力的个人主观动机，而将公意置于更高拔的价值地位，超脱狭隘的个人目的，尊奉崇高的公共精神，这也是建立一个责任政府的内在要求。

有限政府—为权力的“妄为”落锁。政府不是全知全能的道德圣君，它无力管理一切社会事务，无法满足所有公民需求，政府不是全能政府，而是有限政府。在计划经济时代，政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，社会对政府充满期望并完全依赖，这就给权力的生长提供了无限的空间，而直到这种权力扩张带来了社会矛盾的加深和政治秩序的混乱，政府才意识到要为权力戴上制度的枷锁。

政府的强大不在于权力的多寡，而在于是否正确高效地运用权力。前苏联在完成国家主义革命之后建立起强大的中央集权体系，计划体制将政治、经济、文化和社会的方方面面都统辖于内，将权力意识形态化，缺乏系统性的制度建构来维系庞大的权力体系，即便“斯大林模式”一度使国家迈入高速工业化的发展序列之中，然而其倾覆也在旦夕之间，为广阔的疆域留下了一个畸形的发展模式和难以治愈的政治创伤，可见权力的过度集中，只能使政治体制更加僵化，难以适应时代的迅速发展。

同时，从现实层面来说，由于资源和能力的限制，政府难以在所有职能领域实现自己的目标，由此形成了政府责任无限性和能力有限性之间的持久矛盾，造成了社会发展的失衡。放权让利的改革使职能、权力和责任在政府内部进行了重新分配，但不论是中央政府还是地方政府，职能、权力和责任的配置都很不合理。建立有限政府意在确立各级政府合理的职能范围和权力边界，明确社会事务的责任主体，使政府和民众、中央和地方共同承担社会责任。

政府不应当成为一头“利维坦”式的巨兽，利用其无所不包的权力来压制个人和社会成长的空间，公共领域和私人领域应当存在“楚河汉界”，为公民的个人生活设立自我保护的屏障。有限政府理念的提出，正是试图将政府从全能主义中解脱出来，还权于社会、还权于市场，转而在自身更加擅长的领域将权力落到实处，如城市基础设施建设，社会公平的维护，市场秩序的保障等。

去“无为”、禁“妄为”，营造“有为”政府运行环境

孟德斯鸠曾说，权力只有到有边界的地方才停止。把关权力运作机制，打造“有为”政府，最终还是要归结到对权力的合理运用上，只有合乎民意、合乎责任和合乎规制的权力，才能最大限度地发挥其效能。从宏观层面而言，政府、市场与社会是社会治理体系的三大核心主体，改革开放的过程，不仅是重塑政府的过程，也是彻底重塑市场和社会的过程。与三十年前相比，今天的中国在社会结构、经济发展、政治文化、外部环境等方面已呈现出全新的状态，而且变革尚未结束，近来更呈加速之势。从传统的政权社会到现代的民权社会，政府的权力范围在不断缩减，市场和社会权力在不断壮大，在此消彼长之间，政府不断朝着重民情、重服务、重规则的方向转变，政府权力的专断也在更加严格的政治环境中得到一定程度的制约和矫正。可以看出，只有在顺应民意的民主环境中，在强化约束的制度环境中，在政府、市场和社会的良性互动中，才能使得政府从“无为”、“妄为”走向“有为”。

知民情、尊民意的民主环境。随着政府职能的理念由传统的“统治”走向“治理”，人们对政府的行为模式提出了更高的要求，其中最急迫的即为拓宽公民政治参与渠道，尊重公民在社会治理问题上的根本利益，塑造更加民主和更具回应力的政府。一个知民情、尊民意的政府，需要畅通民意输送的渠道，打开公众与政府间相互沟通的窗口，将权力运作的信息通过这一窗口公之于众，如通过政策报告会、听证会等进行政策宣讲，接受公众的询问和质疑，提升决策的民主性和科学性，借政府信息的公开来防止权力暗箱操作，用公众的监督管住政府“妄为”的手。网络时代的到来使新媒体加入了公共话语环境之中，从近年来网络反腐的诸多案例可以看出，网民成为揭穿权力黑幕，打击腐败和犯罪的重要力量，使手握大权的官员们投鼠忌器，不敢擅权。

当然，空有民意表达的路径是不充分的，民主环境的营造仍然需要培养积极的公民，事实上，任何一次政治参与，不仅是表达个人政治偏好的机会，同时也是一次培养政治技能，养成公民文化的机会，作为政治生活的独立个体，不论是掌握政治资源的权力精英，还是人微言轻的市井小民，都是整个政治大厦不可缺少的部分，民意政府的建设不仅需要自信、包容的政府，也需要理性、积极的公民。

讲程序、守法律的制度环境。若说要求政府顺应民意，遵循公共价值是一种软约束，则制度环境是克制权力乱象的硬约束。一个运转有序的官僚系统，从科学管理时期开始便强调规则和程序的重要性，因为只有通过详尽的规章，才能将权力限定在可以预见其效果的情形中，其自由裁量的空间才能降至最低限度。恪守程序原则的英美法系国家甚至将程序正义置于比结果正义更加优先的位置，可见程序对于政治体系有效运转的重要程度。规则和程序是冰冷的，一视同仁的，正是基于这种特性，寻租行为、裙带关系、亲缘腐败才能被最大限度地扼杀，“黑金政治”、贿选现象才能无所遁形。

正如密尔所忧惧的那样，“在一个群体当中，为着保障较弱成员免遭无数鸷鹰的戕贼，就需要一个比余员都强的贼禽去制服它们。但这个鹰王之喜戕其群并不亚于那些较次的食物，于是这个群体又不免于须要防御鹰王爪牙的状态。”②对中国人而言，从“法制”到“法治”的观念性转变，历经了漫长的岁月，政府的“爪牙”一度伸向了公众的反面，朝着背离公意的方向扩展，用无所顾忌的权力侵蚀着公共空间的自由空气。随着依法治国理念的深入推进，人们也日益意识到只有将一切人都置于法律的统治之下，才能真正使权力得到约束和限制。而法治环境的营造，不只是法官的职责，不只是政府官员的职责，人民作为主权者均有义务推动中国的法治进程，以填补法律真空，完善程序法的体系建构，加强对违法犯罪行为的惩处。

再者，责任机制的完善是良好制度环境的重要组成，也是发展“有为”政府的关键举措。强调规则、程序对权力的规制，并不意味着政府掌握的权力越小越好，恰恰相反，权力和职能的不对称往往是政府责任履行不到位，政府不作为的重要因素。建设责任型政府，首先要保证政府的权力和责任对等，在权责一致的基础上，真正实现职能转变，地方政府常常遇到有心办事，无权落实的窘境。有些机构虽然有相关权限，却因为政治资源的不充分而难以发挥权力的作用，因而即使是有心作为的政府，也往往由于资源与事权的不匹配而作罢。由是观之，对行政程序的强调并不能造成对行政结果的忽视，传统官僚体制之所以为现代行政管理所批判，就是因为其对程序的过度强调造成了管理的低效，最终走向平庸政治。

总之，改善制度环境，就是要为掌权者的权力行使过程营造一种“健康的恐惧”：既要按照规则和程序履行政府特定的职能，又要克服权力病，塑造廉洁高效的政府形象。

政府、市场、社会良性互动的协作环境。政府权力病的根源，并不在于权力本身，而在于掌权者对权力的失当运用，而权力之所以极易被误用并遭致恶果，很大程度上是由于权力的过度集中，正是因为大部分权力均掌控在极少数机构、极少数人手里，官员们才能轻易地调用手中的公权力谋取私利，因而，权力的分散是约束权力的基本策略。在社会治理体系中，政府、市场与社会是三大核心主体，传统模式下，政府几乎掌控了支配社会资源的所有权力，只有打破这种一元权力结构，向市场、社会领域释放更多的权力和自主空间，形成三者的多元互动，才能使政府卸下臃肿的责任负担，遏制权力的无限蔓延，实现社会资源的有效配置。

计划体制的弊病已经表明，政府对市场过度渗透，使集权思维蔓延在整个社会环境之中，以至于纵使我国经过三十年的改革，市场经济的大体框架已经形成，多元化的市场竞争主体已经成型，依然没有从根本上解决旧体制遗留的深层次矛盾，结构性矛盾仍然十分突出。近两年，经济下行的压力陡增，为适应新常态，政府更应当简政放权，理清政府与市场的关系，因而政府分权于市场，无疑是一场自我革命。经济增速放缓，并不代表企业活力放缓，反而要增强企业活力，推进商事制度改革，简化行政审批程序，同时，政府不应当再直接经营竞争性物品和服务，而要让市场去生产和供给竞争性的物品和服务。政府把主要精力集中在规则的制定和实施，营造有利的竞争环境，促进市场的有序运行上，缩小了权力管辖的范围，压缩了寻租等腐败行为的运作空间。

长期以来，政府凌驾于社会之上，然而现代化进程的迅猛推进彻底改变了中国人的生存结构和行为方式，一个多元的、多变的国家体系正在成长，一个有自主性的、有效能的民间社会正在形成。国家活力源于理性公民的积极参与，社会治理的绩效取决于公共精神的发达程度。公民参与最便捷的途径和最重要的场所就是社区自治，公共精神则植根于有着广泛公民参与的社会组织和公共生活。因而政府应还权于社群，发展地方自治，培育社会中介机构，让社区组织、民间团体自我管理、自我服务、自我发展，同时全面提升公民的教育水平，增强公民权利意识和自主意识，以社会权力监督政府权力。

结语

正如《联邦党人文集》中对政府的提醒那样：在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。③权力具有天然的扩张性，公权乃是一种“必要的恶”，治理权力乱象，其宗旨就是要将这种“恶”的运作维度无限缩小，而将政府的“善端”最大扩展，公权力的行使，应当将“公共性”确立为其价值中轴，将“合法性”作为施政行为的约束要件，通过明确划定政府权力边界，严格限定政府权力的裁量尺度，最大程度压缩当权者谋取私利的空间，架空权力“任性”的发生场合。

【注释】

①[美]丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，北京：中国社会科学出版社，2001年，第280页。

②[英]约·密尔：《论自由》，许宝骙译，北京：商务印书馆，1959年，第2～3页。

③[美]汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，2009年，第305页。

责编/张晓