遏制权力任性需民主与法治并举

沈开举　郑磊

【摘要】把任性的权力关进制度的笼子里，是防止专制和腐败的根本。但遏制权力任性，仅仅靠法治是不够的，必须坚持两个轮子一齐转，一手抓法治，一手抓民主。搞法治，对作为事务官的普通公务员最管用；搞民主问责，对作为政务官的高级领导干部最管用。遏制权力任性必须立足于坚实的民主土壤，坚持民主和法治并举。

【关键词】权力任性 遏制 法治 民主

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

仅仅依靠法治遏制权力任性是不够的

孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。大意是说，治理国家必须把施行善政与厉行法治结合起来，二者缺一不可。如果套用这句话，我们可以说，遏制权力任性仅仅搞法治是不够的，还必须搞民主。

遏制权力任性，仅仅靠法治，换来的可能是一个“假法治”。真正的法治是“治吏”而非“治民”的，它的要义是限制公权力、保障私权利。但是，直到今天仍有相当一部分执法者甚至是党政领导干部，视法律为儿戏，把法治当做治人而非律己的工具。由此可见，遏制权力任性，光有法治是不够的，如果没有社会主义民主建设的齐头并进，法治就可能退化为少数人维护特权、徇私枉法的借口，成为名不副实的“假法治”。

遏制权力任性，仅仅讲法治，到头来可能是一个“跛脚的法治”。简单地说，法治包括两个方面：第一有良法，即制定出来的法律是良法；第二是法律的实施，即良法得到充分的实施和普遍的遵守。从第一个方面看，如果只讲形式法治，不考虑法律制定程序是否民主，政治代表是否均衡，利益博弈是否充分，不广泛地征求意见，那么，立法就可能出现“民主赤字”，侵蚀法律的正当性基础。从第二个方面看，如果不讲民主，就可能导致法律在执行中被曲解，只治民不治官，导致法律实施普遍不良。这样搞出来的法治只能是一个跛脚的 法治，要么立法的质量不高，要么法律的实施不良。没有良法的充分实施，也就谈不上为任性的权力编制一张严密的制度之网。实践中，法治难以下基层，既有治理成本的问题，更有民主性、可接受性不足的问题。

遏制权力任性，仅仅靠法治，最后可能成为一个没有动力源泉的法治。民主是法治的政治基础，也是法治生根发芽的社会条件。遏制权力任性，如果只搞法治的单兵突进，一方面有陷入用更大的权力任性去遏制权力任性的怪圈的可能；另一方面，自上而下的政府主导型法治也有其自身的动力缺陷。在我国法治国家建设进程中，行政力量非但没有受到挑战和弱化，反而成为法治转型的主导力量。这既是我国宪政建设的特色和优势所在，也隐含着一定的道德风险，即改革者也是改革的对象，“渐进性”的解释权不在人民手中。因此，如果不同时进行民主建设，法治建设就没有可持续性，限制权力任性就可能是一阵风，无法实现常态化、制度化。

多层次的民主建设可有效遏制权力任性

要遏制权力任性，就应当坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。相应地，民主建设也需要协调推进党内民主、协商民主、代议民主和参与式民主建设。

党内民主和依法执政。全面从严治党，民主和法治是两大法宝。党内法律法规体系建设、党内执纪惩处机制建设和党内监督监察体制建设是约束党的领导干部和全体党员的重要保障，是约束政治权力的第一道防线。党内集体领导制的坚持、民主集中制的强调、党员主体性地位的肯认，又是政治生活正常、政治气氛活跃的基础条件。譬如，长期得不到解决的“一把手”权力过大问题，干部任命中的腐败问题，根子还在于党内民主和党内法治滞后。

协商民主与人民政协。遏制权力任性特别是政治权力任性，既需要从党内民主入手，也需要从党际合作和民主监督发力。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商的本质是在中国共产党领导的多党合作宪法框架下，人民政协对重大决策保有知情权、参与权、协商权，一定程度地分享决策权；民主监督作为一种异体监督，它的本质是对执政党和国家机关通过建议和批评进行监督。参政议政既是一种意见表达机制，也是对执政党和国家机关政策选择的一种参与权、调查权、表达权和建议权。在国家政权机关层面，在立法中充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的立法协商作用，有利于遏制立法权任性；在重大行政决策中，充分发挥人民政协对重大利益事项的咨询、建议作用，有利于遏制行政自由裁量；在司法活动中，法院自觉接受政协民主监督，有利于限制司法裁量权。

加强人民代表大会制度建设。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。作为一个民选的代议机关，全国人大及其常委会最重要的功能是看紧刀把子（权力）、管好钱袋子（财政）。代议民主有其缺陷，对此西方学者已有广泛批判。但在相当长一段时间内，我们面临的主要问题仍然是人民代表大会制度不尽完善的问题，而不是代议制民主过多过滥的问题。遏制权力任性关键是摘掉人大“橡皮图章”的帽子。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。然而，现实情况是，人大成了“清谈馆”，甚至常常为任性的行政权力背书。此时，如果仅仅谈法治政府建设，不谈人大制度建设，对于遏制权力任性显然是不够的。

引入全方面、多样化的公众参与机制。仅仅强化人大制度也是不够的，我们必须从人大制度走向扩展人大制度—公众参与。公众参与是微观民主、点滴民主，是二十四小时不歇业的民主。习近平同志讲：“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”当前，我国对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。要遏制行政任性，公众参与是重要一环；而要防止公众参与流于形式，关键在于确保公众意见对作出的行政决定具有实质拘束力。

在遏制权力任性中如何安放民主和法治的顺序

那么，限制权力任性，如何安放民主建设和法治建设的顺序呢？从世界范围内来看，大致存在两种理想类型：一种是先法治后民主，典型国家如英国；一种是先民主后法治，典型国家如法国。这两种模式实际上都可以称之为“局部先行”模式，其基本逻辑都是要有先后之分，实际上就是阶段论。反映到当下中国，就是“民主优先还是法治优先”之争。一部分学者主张不能搞“民主迷信”，认为中国的政治改革仍应当坚持先易后难原则，先法治后民主，先分权监督后代议选举，按照“行政—法治—民主”的顺序来铺展。另一部分学者则主张中国应先民主后法治，完成未竟的启蒙，夯实政治合法性基础，然后再大规模建设法治国家。

在笔者看来，民主是社会主义的生命，法治是社会主义的保障，强政府不等于任性的政府，而是一个奉行法治、勇于担责的“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的政府。今天的中国，不可能像英国或者法国那样，或从容地搞法治建设，或一夜之间全盘民主化。中国社会的独特情况与发展理念决定了，要遏制权力任性，就必须坚持法治和民主一体建设、共同推进。邓小平曾指出：“发扬社会主义民主，健全社会主义法制，两方面是统一的。”既然民主和法治相互支撑、难分先后，那么，遏制权力任性就应当跳出不必要的“先后”之争，推动法治和民主进程的交互前行。

众所周知，限制权力任性的核心是建设有限政府、法治政府。但在中国讲“大社会、小政府”，不能混同于“强社会、弱政府”。大和小、强和弱是两种对应的范畴，我们要的政府，一方面应能够保护公民的权利，另一方面又可以质优价廉地全面履行政府职能。因此今天我们要建设的新型国家和社会关系可以表述为“强社会、强政府”模式。这种模式要求一方面简政放权，促进社会自治，培育公民的法治意识和参与精神；另一方面要治庸治懒，遏制权力不作为，深化依法行政。

违宪审查是最后一道防线

如果说行政任性，还可以通过立法监督和司法审查予以个案救济的话，立法任性就是一种制度任性。深圳市突然实施汽车限购令就是典型的太任性。作为法治的高级形态、民主的理性制衡，违宪审查是节制权力任性的最后一道防线。

宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，违宪应当是最严重的违法，也是公权力任性的最严重情形。虽然我国建立起了实施宪法的基本制度框架，但公民还无法通过制度化的宪法渠道去捍卫自己的宪法权利，大量的违宪行为还难以通过宪法途径加以遏制与矫正，宪法监督主体还没有“以宪法的名义”宣布过任何一个公权力行为因违宪而无效。正是违宪审查的沉默放纵，才导致实践中限购、限行、限号、限播等“限权令”大行其道，限政（权力）变成了限权（权利）。

因此，遏制权力任性，底线是限制立法权，得一部良法；核心是限制行政权，确保法律得到充分实施。具体而言，搞法治，对作为事务官的普通公务员最管用；搞民主问责，对作为政务官的高级领导干部最管用。遏制权力任性必须立足于坚实的民主土壤，坚持民主和法治并举。

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