权力任性的危害、表现及遏制

黄金辉 何凌举

【摘要】中国的政体属性决定了一切权力来源于人民，所以服务人民是有权者的当然责任。但由于现阶段中国权力监督约束制度尚不健全，有权任性、滥用权力，甚至严重贪腐的现象还广泛存在，对执政党以及政府的形象，还有人民的利益造成严重的危害。只有构建起有效的公共权力监督、约束机制，使有权者树立起正确的权力观，并严格规范权力运行，才能从根本上遏制权力任性的蔓延。

【关键词】权力 任性 法治 遏制

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

权力是公共的，有权者一旦“任性”用权，必然给党和国家的事业与人民的利益，带来巨大的损失和灾难，而权力任性者自身也必将受到党纪国法的严惩。因此，有权者应该正确认识自己手上所掌握的权力的性质，必须敬畏权力和慎用权力，努力运用手中的权力深化改革、促进发展，为营造良好的政治社会生态作出应有的贡献。

权力任性的表现

“有权不可任性”中的权力，可理解为广义的公共权力，即人类共同体（如国家、社团、国际组织等）为了生产、分配而对共同体成员进行组织与管理，对共同体事务进行决策并实施管理的权力，包括处理公共事务、维护社会秩序、谋求公众利益、实现公平正义等。所谓权力任性，主要是指当权者恣意妄为、滥用公共权力。具体而言，“权力任性”不是指率性而为，而是指“恣意放纵，以求满足自己的欲望或达到自己某种不正当的目标或执拗使性，无所顾忌，必欲按自己的愿望或想法行事。”①在当下中国，“权力任性”主要指拥有公共权力的各级党政部门与国家机关的领导干部，由于自身或其他各种因素，背离公权力的性质和原则，违反党的纪律与国家法律、法规的相关规定，肆意使用人民赋予的公权力，为自己、亲属或小集团谋取非法利益。

当前，由于权力监督不力，有权者自我约束不足，“有权就任性”的现象广泛存在于我国政治与社会生活的各个领域，特别是一些拥有人、财、物等重要资源配置权的官员，其出格的言行，特别是漠视党纪国法、严重贪腐、欺压普通民众的恶劣行为，往往成为大众媒体，特别是网络关注的焦点。具体来说，权力任性主要表现在以下几个方面：

公共权力的滥用。首先是过多、无节制地使用公共权力。有的领导干部不能正确认识自己权力的界限，或者甚至不满足自己已有的权力，努力设法突破自己的权力范围去使用权力。比如一些地方政府主管经济的领导背离市场规律，置党纪国法于不顾，不愿简政放权，甚至还想方设法通过发文、报批等行政手段，自我授权，使自身的权力边界和管辖范围进一步扩大。对企业过分干预，严重影响企业的正常经营；部分官员不仅不带头守法、严格执法，还喜欢“以言代法、以权压法”，干涉司法公正；有的领导干部为了个人政绩，粗暴干预百姓的正常生产、生活，甚至不惜侵犯群众合法的经济、社会甚至人身权利，导致干群关系恶化、社会矛盾激化。

其次，公共权力的滥用还表现在“乱作为”，即对公共权力缺乏敬畏之心、戒惧之意，随心所欲地运用权力。有的领导干部与执法人员专横霸道，无限度地使用公共权力。如原云南省副省长沈培平在担任普洱市市长期间，曾擅自下令出动武警处理群体性事件，导致事件急剧升级。近年来，媒体不时报道的城管暴力执法，皆属此类现象；部分官员在行使公共权力时不讲规矩，处理公务时凭关系、讲感情；一些领导干部、公职人员把个人情绪带入工作中，高兴时态度良好、工作高效，不高兴时态度恶劣、人为设置各种障碍；有的官员在行使权力时独断专行，不重调查研究，习惯于拍脑袋决策，朝令夕改，导致政策制定缺乏严肃性和连续性。再次，公共权力的滥用还表现在错误地使用公权力上。即违背公共权力的内在精神，不是将权力用于促进地方或所在部门事业健康发展、努力增加民众福祉上，而是用于片面追求个人升迁上。如一些领导干部错误地领会和执行党和国家的政策与上级指示，把权力用于片面追求GDP增速，而不顾生态环境与民众的社会承受力。用绿水青山去换金山银山，只要GDP，根本不考虑资源环境承载能力，造成资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等严重问题”②，使民众怨声载道。

公共权力的异化。首先，公共权力异化最明显的体现就是腐败。腐败是“有权任性”最典型的表现，也是最为广大民众与社会舆论所诟病与痛恨的。“权力腐败，从经济学角度看，它是权力的商品化、资本化和市场化”③。部分官员不是把手中的权力，作为干事业与造福民众的平台，而是将公共权力异化为牟取个人私利的工具。这些人利用制度的漏洞，将权力与市场结合，大搞“权力寻租”，大发不义之财。其次，利用公共权力编织私人关系网络，甚至进行非组织活动。少数领导干部大肆弄权、以公权徇私情、拉关系、结帮派，努力编织权力和利益的关系网，以图实现权力的相互利用和保护，谋求自己政治上的“进步”、经济上的“充实”，或实现自己“小圈子”的特殊利益。再次，部分官员将公共权力特殊化，将“公权”视作自己的私权、“特权”，摆架子、讲排场、要待遇，追求享受那种把权力玩弄于股掌之间和“一句话就决定别人命运”的虚荣和快感。

不作为、不负责，即目前执政党正大力整治的懒政、怠政行为。从理论上说，不作为、不负责属于“有权任性”的消极表现。其主要表现如下：首先，不认真履行自己职责范围内的责任：“该干的不干、该管的不管”，“怕出错、不担责”等；其次，一些政府机构和执法部门，特别是与民众日常生活息息相关的“窗口单位”，长期存在“门难进、脸难看、事难办”的问题，根本没有把人民群众真正放在心上，不但不思考如何方便、快捷服务民众，反而人为设置各种障碍；再次，有的领导干部缺乏开拓创新精神，而是秉承“多做多错，少做少错”的观念，“在其位不谋其政、在岗却不在状态”，只求循规蹈矩保平安，只考虑自己的政治前途，而不敢正面工作中面临的艰难险重问题，不愿主动寻求解决矛盾、问题的治本之策。

权力任性的原因与危害

权力任性的原因。权力之所以能够任性，既有权力掌控者个人素养的原因，更与公共权力运行环境和机制密切有关。第一，权力任性现象的形成，与权力掌控者个人的政治、道德素养不可分割。当权力拥有者对公共权力的来源和目的有清晰认知，并具有较高的政治和道德素养，权力任性的主体性风险便大大降低。反之，有权者便可能任性地使用权力，甚至将公权力蜕变为谋取私利的工具。马克思认为，人对其自身需要的满足，是人类创造历史的重要动力。而在现实社会生活中，人们需要的差异性和无限性导致利益的差异性和无限性，而一定时期内的社会资源总量是有限的，所以在群体和社会生活中，需要一种公共力量对社会资源进行权威性分配，以实现和保障社会个体的利益，于是产生了公民权利。由于谋求利益分配秩序及对各种权利进行确认的特定需要，公民需要让渡部分权利而构成公共权力。由此可见，社会公众才是公共权力的原始和最终拥有者。但在实际政治生活中，公共权力不可能由全体公民直接共同行使，公民只能委托其代表来行使公共权力。在我国目前的政治生活中，各级政府及其公职人员根据宪法和法律的规定代表广大民众行使公共权力。但当前部分政府和公职人员，没有认识到他们手中的权力来源于人民并应服务于人民，而是错误地认为其手中的权力来自于上级的授予甚至恩惠。这种思维导致他们使用权力的出发点和落脚点，不是全心全意为人民服务，而是为上级和自身服务。加之，公共权力支配着巨大的垄断性资源，很容易让有权者任性。

第二，有权任性的根本原因在于公共权力过大、边界模糊不清，且权力配置不合理。如果权力可以支配一切，并且没有边界或可以随意逾越权力的边界，就会使权力膨胀失控，给有权者无限的自由，导致权力的任性。当前，各级政府权力的边界并没有明确的法律或者制度限定，致使越权、揽权、侵权、自我授权、随意用权现象时有发生。加之信息公开不够，使有权者和社会公众间存在严重的信息不对称，民众不清楚政府和公职人员的职责内容是什么，权力范围在哪里。这也给有权者超越权力边界，进行权力寻租创造了条件。同时，公共权力权责不对等的问题十分突出。一些政府部门和公职人员有巨大的权力却不承担与之相匹配的责任，造成即使权力被滥用也不必因此担责或付出代价，从而导致权力的任性。此外，目前我国公共权力配置存在的权力过分集中、权力制衡不足等问题，也是导致权力任性的重要原因。

第三，有权任性还与监督、约束不够关系密切。首先，社会监督不够。受中国长期以来的“臣民、顺民”思想的影响，我国社会成员的主体意识淡薄，民主参与和监督的观念不强。除非自身权利遭受严重侵犯，否则普通民众没有主动监督和制约公共权力的意愿和动力。此外，公民监督权的保障还不到位，渠道还不畅通。这些都导致社会监督的弱化，从而为公共权力的任性行使创造了空间和可能。其次，权力系统内部的监督缺位。由于我国权力系统内部监督机构的人事、财务权等大多都隶属于权力系统本身，缺乏必要的独立性，容易导致“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”难题，造成内部监督的缺位。从近期反腐的情况也可以看出，中央巡视组自上而下的监督发挥了重要作用，而政府、国企内部的纪检监察部门却几乎无法发挥应有的作用。最后，各级人大由于相关法律不完备，以及监督、执法的刚性不足，常陷入“党委不点头不能监督，政府不高兴不敢监督，遇到疑难问题不会监督”的怪圈”④，很多问题都需要执政党出面监督和干预才能解决。

第四，我国当前的政治生态和执政风气方面存在的突出问题，也是有权任性的重要原因。一是人治思想仍较严重，而法治理念和规则意识淡薄，导致法律法规对政治精英和公共权力的制约不足，常出现“权大于一切”、“以权压法”的状况。二是一些有权者的特权意识浓厚，部分有权者认为自己不是普通人，因此凌驾于人民之上，横行霸道、毫无顾忌。再次，中国两千多年的封建专制文化使“官本位”思想深入人心，形成“以官为本、以权为纲、以官职大小来衡量社会地位”等畸形的观念，使部分人相信“权力意味着一切”，从而“一切为了权力”，把做官、升官看成一条既能提高社会地位，又能发财的“康庄大道”。三是各种不良的社会价值和风气冲击着有权者的人生价值观，致使部分意志不坚定的领导干部坠入贪腐奢靡的陷阱。四是不良的官场文化和习性使部分有权者对政治和权力始终抱有很深的误解，认为政治都是阴谋诡计、勾心斗角、玩弄权术，因此天天不务正业，而是专研厚黑学、官场术，张口闭口就是关系网、潜规则。

权力任性的危害。首先，权力任性如果不能得到有效遏制，必将动摇执政党的合法地位。政治权力是公共权力的一部分。而政府是党的方针政策执行者，政府行政和用权反映执政党的意志。各级政府和国家机关工作人员“有权任性”，必然损害中国共产党“立党为公、执政为民”的形象，降低党在群众中的威望，破坏党群关系和干群关系，从而逐渐削弱党执政的合法性。其次，权力任性会削弱公众对政府的信任，影响社会的稳定。公众与政府之间的关系是一种基于公共权力而达成的政治委托代理关系，公众是公共权力的委托人，政府是公共权力的代理人。而公众相信自身的利益可通过政府的代理得到实现是这种委托代理关系得以成立的关键。如果一旦这种信任基础受到破坏，政府将失信于民。而基于此基础上的委托代理关系也将受到威胁，政治与社会稳定便缺乏必要的基础。再次，权力任性不利于形成“风清气正”的社会政治氛围。“有权任性”不仅败坏了党风政风，还容易导致社会对权力的畸形追求，不利于培养广大干部、民众的法治意识、民主意识，造成整个社会“乌烟瘴气”。最后，权力任性会增加社会交易成本，扰乱社会正常秩序，降低社会活力。有权任性，一方面容易增加广大民众经济社会生活的成本；另一方面容易导致钱权交易、官商勾结等不良行为的盛行，从而扰乱正常的经济秩序，破坏市场公平，既不利于维护广大民众的尊严、提升其生活的幸福感，也容易抑制整个社会的活力。

遏制权力任性的途径

进一步健全强化权力监督、规范权力运行的有效制度机制，构建“有权不敢任性”、“有权不能任性”的制度基础。第一，构建权责对称、权力边界清晰的法律制度体系。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验；有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。这即是说，无论古自中外，只要没有权力的约束，权力任性、权力滥用就必然存在。防止权力任性与滥用的不二法门，在于建构有效的权力约束与权力制衡的制度机制，明晰界定权力的范围与权力的职责。治权重在严明法纪，健全的法治是有效规范和制约公权力的根本途径。中国法治的关键是依宪治国、依宪法执政。因此，严格依照宪法、法律法规与执政党内部规定、纪律，明晰公共权力行使的边界，是从源头上遏制“有权不敢任性”的制度保证。

中国共产党作为中国推进依法治国、建设社会主义法治国家的领导核心，必须领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。⑤十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视法治建设，在逐步理顺党的领导与依法治国两者关系的过程中，将建立健全公共权力科学合理、规范行使的法律制度建设这一工作，正式提上议事日程。党的十八大报告更是专门强调，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，决不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”，并提出“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。这些强化宪法法律权威的举措充分表明，执政党希望通过推进法治，切实限制、规范公共权力的使用，约束各级领导干部“独断专行”、“以人治代法治”行为的坚定决心。为进一步强化权力监督，执政党还须继续健全公共权力科学合理、规范行使的具体法律法规与实施细则。具体而言，首先，必须加快建立健全依法授权制度。在法治国家，只有经过法律明确授权的公权力才具有合法性。任何党政部门及其公职人员不得法外设权，任何领导干部都不能拥有法律之外的绝对权力；其次，必须建立健全依法限权制度。制定公共权力行使边界的具体法律法规，把权力限制在应有的范围内；再次，必须建立健全依法用权的制度机制，将所有公权力的使用全面纳入法治轨道，使之在法定框架内规范运行，使权力施行有法可依。只有建立健全并严格执行权力制约、权力监督的相关法律制度，给权力的野马套上缰绳，才能从源头上消除权力任性的土壤。

第二，严格执行规范公权力行使的相关法律法规，将权力法定、依法行权落到实处。要真正实现对权力的有效约束，严格执行相关法律规定这一环节必不可少。这是因为，切实保障公权力科学合理、规范的使用，除了制定完备的法律法规外，尤为重要的在于认真执行和监督的跟进，以避免“有命不行、有令不止”。为此，首先要建立一套合理、科学的评价考核和激励问责机制，把领导干部与公职人员权力使用情况作为一项长期考评内容，与领导干部的任用、晋升和奖惩紧密结合。对科学合理、规范行使职权的行为，予以奖励和表彰；相反，对“滥用或误用公共权力”并造成严重社会影响的失职行为，要实行终身问责制。其目的就是要使有权者感受到拥有和行使的权力越大，所承担的责任和压力也就越大，使其在行使权力时始终绷紧神经、不敢任性。其次，加快推进各级党政部门及其公职人员的权力清单制度，全面梳理各级党政部门及其工作人员权力行使的范围与规范方式，制定详细的“职责目录”和“权力清单”，并公之于众，让公众能够对相关权力部门与公职人员的权力范围、边界一目了然，以缩小权力任性的空间。再次，拥有监督权的各类主体应充分发挥作用，必须依法对公共权力主体及其履职行为进行经常性的检查、监督，对违规、违法用权行为及时依法处理。监督权力的保障机制愈健全，权力任性现象的就没有生存的土壤。十八大以来，党中央明确提出了“从严治党”的方略，接连“打虎拍蝇”，重拳反腐。仅2014年全国纪检监察机关就对23.2万人次的公职人员给予党纪政纪处分，并将涉嫌权力犯罪的1.2万人移送司法机关处理⑥，有100位省部级高官落马。反腐成果不可谓不显著，高压反腐态势已成为“新常态”。但从根本上遏制权力任性、防止权力腐败蔓延，仍然任重而道远。必须进一步强化来自于权力体系内部与外部的监督保障机制。具体而言，在权力体系内部实施同体监督，必须着力克服自己监督自己的盲点，可行途径是通过建立以下机制：一是协同发挥党委、人大、人民政协等权力机关不同的监督职能，切实加大它们对各级政府机关及工作人员的监督检查力度；向下属权力机构派驻直属上级的纪检监察人员，实现监管的垂直化，以增强同体监督的独立性、权威性；二是在同一权力系统内部，经常开展同级监督和左右互动监督；特别是加强对权力重点领域、关键岗位、重点环节的监督力度，对有关岗位公职人员权力行使情况实施更为严格的监督和考评。三是必须大量强化权力体系之外的异体监督：应充分发挥权力系统之外其他主体，如社会组织、大众媒体、互联网、人民群众等的监督作用。

权力拥有者必须顺应法治潮流，切实转变权力观念，使“有权不想任性”。公权力行使的主体是个人，对权力的认识将决定其对待权力的态度和行使权力的方式。因此，除了建章立制，“把权力关进法律和制度笼子里”之外，还必须要从思想上更新有权者的权力观，使其能正确认识权力的来源、性质、使用范围，并时刻敬畏权力、慎用权力。这是实现领导干部与公职人员“有权也不想任性”的思想认识前提。具体而言，根据当前中国宪法和法律的相关规定，领导干部与公职人员应树立的新的权力观主要包括下述内容：

第一，“知本源”。领导干部与公职人员必须清楚知晓，自己手中的权力来源于人民、属于人民。权力拥有者必须牢固树立公仆意识，明确自己的“社会管理具体执行者”而非“主宰者”的身份定位。领导干部与公职人员只有弄清权力的来源、本质和自己的身份定位等问题，才能真正明了“权力必须服务于人民、对人民负责并自觉接受人民监督”这一制度的内涵和必要性。第二，“担权责”。但凡有作为的政治家，都有“权责对等”的意识，都能把权力和责任有机统一起来。目前，遏制我国权力任性现象，必须大力强化各级领导干部的责任担当意识，使之以高度负责的态度，把手中的权力真正作为干事创业的平台，实现权责统一。第三，“存敬畏”。古代社会的“君权神授”理论，以天意阐释了帝王权力的来源及其合理性，虽然有明显的迷信色彩和欺骗功能，但至少强调了权力的神圣性，以及强调“上顺天意、下抚民心”的用权正义原则。今天，“敬畏权力”与“用权原则”的内涵虽然发生了根本性变化，但敬畏权力、慎用权力仍不可或缺。所谓敬畏权力，即领导干部与公职人员必须认清自己的权力不是唾手可得的，人民既然可以“授予权力”，也可以“收回权力”。因而在用权原则上，有权者不能因大权在握就忘乎所以、胆大妄为，应对自己手中权力常怀敬畏之心，始终“如履薄冰”，谨慎用权。第四，“修权德”，以提高领导干部的个人素质和修养。所谓权德，即掌权者应有的道德品质，包括社会责任、诚信、作风正派、朴实谦逊等优良品行。拥有良好的“权德”，是用好权力的重要条件。因此，有权者应该不断地正己做人，提高个人修养。第五，“正权风”，以强化有权者的法律、纪律意识与规则观念，消除贪恋权力、享受权力、乱用权力的不良习性。同时，在权力场中，必须遵循“君子之交淡如水”的交友原则，谨慎交友，营造风清气正的良好政治生态。

【注释】

①词义来源于百度百科。

②黄兴国：“要金山银山 更要绿水青山—学习习近平同志关于生态文明建设的重要论述”，《求是》，2014年第3期。

③梁杰：“权力腐败：权力的商品化、资本化和市场化”，《哈尔滨市委党校学报》，2004年第2期。

④张海涵：“政治体制改革的突破口—公权力改革”，《经济与社会发展》，2013年第1期。

⑤“法治兴衰的核心问题—怎样理解党和法治的关系”，《人民日报》，2015年2月4日。

⑥“高压惩腐无禁区无特区无盲区”，《中国纪检监察报》，2015年2月15日。

责编/张蕾