国土空间开发格局优化与农民土地财产权益保障协调问题探讨※——政治治理“元问题”的视角

李永安 温 锐

国土空间开发格局优化与农民土地财产权益保障协调问题探讨※
——政治治理“元问题”的视角

李永安 温 锐

党的十八大报告提出优化国土空间开发格局的生态文明战略，但鉴于农村土地的私人财产权属性与主权范围里的社会政治属性这双重属性，形成了国土空间开发的主体——国家（政府）与农民之间的紧张关系。长期以来，社会认识将国家（政府）对于土地的主权与农民行使土地财产权对立起来，认为公权大于私权，主权大于人权。受此意识影响，在征地拆迁以及土地规划的政策操作层面形成了公权权力过大、农民私人财产权被压制的不平衡权力关系，引发出社会不稳定因素，并且导致公权不受控制下的土地资源浪费和环境破坏，实则国土空间格局的“恶化”。文章通过对政治治理的“元问题”追问，认为公权与私权之间可以在宪法和法律的框架相协调，提出通过“二级多元确权”的机制设计形成公权私权两权制衡，达到国土空间开发格局优化的对策建议。

国土空间开发格局 农民土地财产权 政治治理“元问题” 二级多元确权

一、问题的提出：将“两权”对立化的认识误区

“国土空间”是与国家主权相关联的范畴。在主权国家范围内，它是由不同功能属性的地域空间场所在一定的结构下共同组成。从行业类型划分来说，如农、工、商等场所；从自然地理特征来说，包括一个国家主权下的海洋、内陆，山脉等；从社会功能定位来说，可分为农村、城市，生产、生活空间等。国土空间的主权性特征，决定了国家主权对国土空间规划的职能；同时，国土空间可按不同功能进行多样化配置的结构性特征，决定了国土空间在国家主权下规划，存在结构优化的可能性。从这个意义来说，国土空间开发格局优化，是通过国家公共权力的驱动，使国土资源开发和配置结构合理。这种合理性不仅体现在经济效率最大化，而且遵循可持续发展的原则。在经济学视野，土地是第一大生产要素，它与劳动力、资本等三个方面（一说加上企业家才能共四个方面）被认为成为财富增长的源泉。因而，农村土地理应属农民的财产。主权是公权范畴，农民财产权属私权范畴，因而作为国土资源的农村土地与作为农民财产权的农村土地，在国家主体层面和农民主体层面存在着公共权力行使和财产权益诉求的交织状态。理顺这两权的关系，是国土空间开发格局优化的前提。

国土空间开发格局优化是当前国家生态文明战略规划，实为国土资源规划和配置符合生态文明的法则。所以“优化国土空间开发格局”与 “全面促进资源节约”、“加大自然生态系统和环境保护力度”、“加强生态文明制度建设”这三个方面一同组成十八大报告中所强调的加强生态文明建设的四个方面工作部署。在这四个工作部署中，国土空间开发格局优化是基础和首要，因为国土空间包括资源、环境，它本身就是生态文明社会的物质载体。

然而，一直以来，政界、学界、乃至舆论界，均不乏将农民土地财产权与国家规划权对立起来的观点。国家（政府）理论上代表社会公益，由此推之，政府的一系列对土地等资源开发利用及配置政策，似乎当然地利好于国土空间“优化”。那么自然，在工业化城市化进程中，政府征地拆迁是“大局”，部分农民为捍卫自己的土地财产权益，拒绝拆迁的行为是没有大局观，并认为是“钉子户”、“上访专业户”，漫天要价、胡搅蛮缠。问题不仅仅是在拆迁征地领域，农业适度规模经营或产业结构调整是政府关注的重要问题，在此问题上，政府以行政公权力主推规模经营和农业结构调整，促进农民增收的善良意愿，总是与农民的真实想法相违背，即“官意”与“民意”之间在本应该目标一致的基础上，却发生冲突。近年多有通过行政权力强行土地流转引发村民与政府之间冲突的报导。例如，2013年6月，河南省浚县某街道办事处企图强行流转土地，甚至发生了殴打群众事件，继而发生民众围堵县政府。毫无疑问，在当权者看来，阻碍土地拆迁和农业规模、结构调整，是搅乱国土资源优化的“大局”。那么逻辑结论就是农民的土地财产权强化，会削弱国家（通过其代理者政府）对土地资源的控制和规划权力，继而阻碍国土空间布局的优化。在这种认识下，甚至长期以来有意模糊农地的属性定位，不敢将地权确权到农民。然而，在这种认识的主导下，不仅土地资源在粗放式的城市扩张和“摊大饼”式的工业园区建设过程中被极大浪费，环境遭受破坏，而且社会矛盾以“群体性事件”、“上访”等方式表现出激化的趋势。由此应该反思，农民财产权保障真的会影响国土空间开发格局优化吗？如是这样，为什么在政府强势下推进土地资源开发利用与弱势的农民申张土地财产权地位的博弈过程中，却表现出生态环境破坏、社会矛盾冲突加剧等空间格局“恶化”的结果呢？为此有必要进行深层次的理论反思，在国土空间开发格局优化的视角下重新定位农民土地财产权。

二、认识误区的根源：模糊了政治治理的“元问题”

土地资源配置无疑是经济问题，但，上升到国家主权层面的国土空间开发问题，则成了政治问题。农民土地财产权益问题，也就是农民的财富问题，自然是经济问题，但是土地的社会属性和政治属性，决定了它与政治问题纠结在一起，在转型期的中国，政治环境又直接影响着国民财富的分配。因而，必须从政治治理的学理上，尤其是政治治理的根本性问题——“元问题”的追问中，去理解和反思国土空间格局与农民土地财产权关系问题。

政治的多重解释模糊了问题的本质，要求重新追问政治的“元问题”。由于长期以来，各政治活动个体或是集团，各个政治派别，往往从自己的目的出发解释政治，甚至对同一事实的判断得出截然相反的观点，导致政治理论的各种派别林立，各种主张交织，使人眼花缭乱，因而要去伪存真，从政治治理的学理的本质——政治治理理论的“元问题”去“解蔽”，去伪存真，进行分析。所谓的“元问题”，不妨以哲学为例，世界的本原是什么？成为哲学的“元问题”，即关于哲学的本体论问题，因为哲学的其它问题都无法绕过这个问题。同样，政治治理理论的“元问题”，是有关政治治理理论本质或是内核的命题。马克思主义认为政治是经济的集中表现，具有阶级性；美国政治学家戴维·伊斯顿认为是公共权力的权威性分配；孙中山则认为政治是管理众人的事。相关的观点有的偏重于统治的视角，有的偏重于社会治理或是社会管理的视角，有的则认为是避免陷入“丛林法则”而进行的权力让渡与权力代理。

政治治理的“元问题”，源于政治理念中不变的内在价值，以及维持这种价值的良好机制。虽然对于政治的解释莫衷一是，但是有个根本不变的因素，就是无论何种解释，都离不开利益主体的利益关系和权力关系问题。无论是作为统治者身份，还是管理者身份或是利益代理者身份的政治精英，如何处理其与普通大众的关系，或是政治精英以代理者的身份处理其委托人（有可能这个委托人也是大众本身）与他人的利益关系等等，是绕不开的问题。以此为逻辑起点，分析什么是政治治理的“元问题”，可知政治治理的“元问题”是与处理集团权力关系或利益体关系紧密相联系的问题。在马克思主义语境中，又理解为阶级关系，在西方政治理念中，是少数与多数的关系。在封建社会，或说传统权贵政治社会，历史上的治乱变迁，几乎都是围绕着弱势的群体反对既得利益者 （权贵阶层）之间的斗争而展开，并且在中国形成所谓历史周期率。究其原因，在于“人治”社会无法克服的阶层或集团矛盾。因而，民主社会代替权贵社会是历史的必然。但是，不管是西方式的民主，还是我国社会主义民主，都应该有一个保障机制。对利益主体的利益关系或权力关系的协调和处理趋向于合理化是民主的追求，这种过程的保障机制就是法制，只有法制完善条件下的治理，才能形成“善治”，法治的根本性理念和原则，在宪法中得到集中体现，因而政治的“元问题”，又体现在宪法精神中。西方民主讲“宪政”，我国社会主义民主也讲宪法是国家的根本大法，十八届四中全会讲“依宪治国”，突出的都是国家治理的“宪法至上”原则。因为只有宪法的权威性形成一种“硬核”，才能保障国家治理的合法性和稳定性。由此，政治的“元问题”，就是以什么样的原则和机制调整集团权力或利益关系问题，从现代民主政治的理念来看，实质上是以宪法为“硬核”的法治问题。

对于政治的“元问题”的模糊认识，主要不在于政治治理及其宪法所界定的具体内容的规定，而在于误读宪法，将公权与私权对立起来理解，而忽视了它们内在的一致性。一般地，权力和利益关系的主体间协调，表现为私人与公众权力和利益关系。政治的“元问题”实质上关联着个人与国家权利与义务的关系这一基本问题，即，个人如何捍卫国家的利益，国家如何保障个人的权益，换而言之，就是公权与私权的关系问题。恰恰，宪法的“硬核”本质就体现了它规定和阐述了最基本的政治治理命题——公民权利与义务的关系。一般来说个人权利是“私”的领域，义务具有“公”的属性，公民权利与义务的关系又可解释为公权与私权的关系。公权实质上是国家的行政权力，或者说是国家机器运转的工具，它与国家主权密切相关，私权问题实质上又是人权问题，公民的权利与义务关系的法律性表述又与政治语境下的“主权”与“人权”关系表述的意义类同。“主权”与“人权”的关系，是长期纠结的政治理论层面的是非判断命题，主权高于人权是长期政治诉求，在这种惯常思维模式下，在国土空间规划的“大局”面前，私人的权利应该让位于公共权力，似乎是天经地义。以这种认识为逻辑起点，公权似乎永远有理，公权权威性不可质疑和挑战的观念大行其道，而这里恰恰忽视了一个根本性的公权的工具性价值问题，即公权服务性和民本性，同时也忽略了公权在不受约束条件下变为“强权”的潜在风险。而理性的认识应该是，主权与人权（包括私人的财产权）是可以协调一致的，主权的目的是很好地保护人权，同样，在特殊的国家战略下，在公益性之需时，人的财产权让位于主权同样是合乎政治伦理标准的，只不过它的依据是要有合乎经济标准的国家补偿。

三、国家主权与农民地权：体现政治治理中公权私权关系的“元问题”

如前所述，政治的“元问题”在于公权与私权、主权与人权在法律制度特别是宪法硬核保障机制下的一致性。而对于这一问题的模糊认识，在于公权大于私权，主权大于人权的根深蒂固的观念。而私人财产权是私权，同时又与人身权力共同组成“人权”的重要内容，具有农民财产属性的农村土地当然也不例外。而无论是财产权还是人权，在一般的宪法意义上，均规定为公民基本的权利，因而前述对于公权私权、主权人权这两组关系的错误观念无疑与宪法的基本原则相背离。在这一根本原则性问题（“元问题”）还没搞清的情况下，一方面必定会导致相关的政策执行过程中，导向公共权力行使国土规划权与农民捍卫土地财产权之间的矛盾纠结状态，这种状态已经突破了公权与私权之间本身虽然存在矛盾，但是可以用法律和制度来协调的正常状态；另一方面，在国土规划过程中，假借公权或公益为名，行谋取私利和商用之实的政商结合，在公共权力与大资本两大强势势力下，不仅挤压着农民小私有者土地财产权利的伸张空间，导致上访和群体性事件不断，而且在城市和工业园区粗放式扩张的过程中，浪费了宝贵的土地资源，破坏了生态。实质上从人与自然、人与社会两重关系的失调中，恶化了国土空间开发格局。为此，有必要从深层次的认识追根溯源，以理顺国土空间优化与农民财产权益保障之间的关系。

前述有关私人权力服从于公共权力（或说公权高于私权）的相关判断，至少要基于三个方面的假设：第一，虽然行使国家权力的政府理论上代表公益，但政府的公益目标不会发生偏差，即政府组织本身不会有本组织的特殊利益，政府组织成员作为公益的代理者，其决策不会受个人经济理性的影响而违背公益价值取向；第二，政府决策要要保证是科学的，不会发生决策错误；第三，公权一旦因为“公”的利益，对他人造成损害，在经济伦理上并不违背原则。而现实的情况是：从第一点来看，政府在决策过程中，并不必然地都是代表公益。否则，便不会地方政府以追求GDP为目标的“圈地运动”带来的土地资源低效利用和环境的破坏；有关土地的腐败案也就不会成为众多腐败案中最常见、涉及金额巨大的案件。由此，在很多情况下不难使人产生联想——政府存在与农民争利行为，并不能完全排除其出于非公益目标的考量。这说明经济学的经济人理性假设，同样适用于政府组织及拥有权力的官员。与此相联系，掌握着绝对权力的政府，在对付极少数的所谓“钉子户”、“刁民”的过程中，甚至动用武力。以至于在土地官民纠纷或是开发商（其背景是政府）与农民由于征地拆迁导致的冲突屡屡发生，多地酿成集体上访事件和群体性事件。从上述第二点来看，政府的决策在很多情况下并不总是科学的，因为认识有限，这从种种错误决策导致的经济发展失调、社会矛盾暴露的现实可见一斑。一大批“摊大饼”式铺开的工业园区，土地的低效率及其附着其上的产业重复建设，不仅直接导致了土地资源巨大浪费，而且扭曲了土地资源的价格信号，损害了产权信誉，很难说这种决策是科学的。

而且值得一提的是：公权的目的是什么，它理应是为私权服务，即便是牺牲极少数农民的私人财产权，可以获得更多数人的利益，但这不是建立在帕累托改进的基础上，而这里恰恰违背了基本的经济伦理原则，公权为保护私权而设，是维护私权的工具或手段，而私权是目的和实实在在的内容。即使把公权理解为众多私权的集合，也不能以“绝大多数”为理由，让少数人的利益得不到保障，否则会造成“多数”对少数的“暴政”，重新回到不断“革命”状态中。从另一角度看这一问题，在这个组成“多数”的集合里的单个成员或是局部群体，又是“少数”，其受多数暴政的概率，与正在遭受公权侵犯的“少数”是一样的，即今天少数人的遭遇有可能变成多数人集合里某一分子明天的遭遇。宪法有关公民人权、财产权保障的原则性规定将变得苍白无力，这样最终会导致人人自危，政府和公权的公信力下降。

四、二级多元确权：以两权协调推动国土空间优化的创新思路

如前所述，国土空间规划权是公权，农民土地财产权是私权，涉及政治治理层面的公权与私权关系这一“元问题”。国土空间开发格局优化，实际上是使国土空间开发符合生态文明的原则。生态文明就是要消除自工业文明以来的人与自然关系的紧张状态，不仅如此，还要消除人与社会、人与人之间的紧张关系，继而走出一条人与自然、人与社会、人与人之间关系和谐的发展之路。然而，回顾改革开放后至今，在经济发展过程中，围绕着土地权益形成的贫富不均、公权与私权对立、自然环境严重破坏等现象突出。因而，公权与私权的关系紧张问题的消除，是国土空间优化的内在内容。“二级多元确权”的提出，旨在明确国家（政府）规划权与农民财产权两级权限边界，消除公权与私权的对立，以政府有制衡和约束机制的公权力和多样化的农民土地财产权的实现形式，消除人地（人与自然）与官民乃至资本与农民（人与社会）这几重紧张关系，适应国土空间格局优化要求。

有关农地改革“二级多元确权”的思路，由本文作者之一温锐教授针对于农民土地产权制度再改革所面临的几个亟待解决的问题所提出，这些问题包括集体组织虚设问题、农民土地增权与政府的社会发展权协调一致问题、农业适度规模经营问题等，这些问题实际上是农村土地的主体性问题，为此需要通过“确权”来明确权利和责任边界。虽然目前“确权”这项工作已经在全国广泛推开，但是还有一个深层次的理论问题有待厘清，即集体的定位问题。所谓确权，实质上是确定国家（政府）与农民之间的土地权益边界；所以谓之“二级”，当时设想是取消被政府空悬的“集体”这一层级，将集体对农地的职能上升与下降，形成国家（政府）与农民二级相互对等、相互独立的平行权力结构，旨在强化国土资源权和农民财产权的相互独立、相互制衡的关系，以消除公权不受约束下的过度开发、浪费土地资源以及对农民土地财产权益的侵害等乱象。 “二级”权利（力）制衡，本质上是解决政府国土空间的公权过大、过以随意，作为私权的农民财产权受压制这一关系紧张状态。但是无论是毛泽东时代的集体化时期，还是十八大以来的政策，农村土地集体所有的基调不变，这里有国情和历史的考虑，鉴于十八大以来特别是十八届三中全会对于集体所有制的重申，集体所有制作为一个原则问题已经不宜再去质疑，否则很难达成共识。因而重新审视集体权问题，不在于要不要集体这一层级，而在于集体如何定位问题与如何将悬空的集体“实化”问题。

问题在于，加上“集体”这一级，是不是“三级”呢？我们认为，保留集体这一级，仍然应该坚持国家与农民地权的“二级所有”，原因在于集体应该定位为“农民的集体”，而不是政府公权的代言人。从集体的起源进行历史考察，追溯到毛泽东的集体化时期，加入集体的原则是“自愿互利”，可见集体在初创时期就定位为“农民的”集体。从这个视角看，当前要特别强化集体的“农民”属性而非“官方”属性，更不能使集体成为征地拆迁过程中消解国家与农民紧张的“缓冲剂”。既然集体所有作为一个国家制度层面的根本原则，那么不妨将取消虚化的集体所有转换为强化“农民的”集体所有，并以此来形成农民对国家（政府）公权的博弈能力。

“多元确权”，则是着眼于农民土地财产权的实现形式的多元化，这种多元化格局源自农民根据区位差异以及市场运行机制发出的信号自主性选择，而非政府行政权力强加。为什么要提出“多元”呢，因为历史地看，往往中央一个政策精神的出台，会引起地方政府的放大反应，例如一度提出鼓励专业大户，则专业大户成为时髦词汇，成为地方政府创造政绩的抓手；当家庭农场成为政策热点，地方政府的注意力就随之转换，新的政绩生长点又有了附着物。这样，家庭农场又一拥而上，在这种地方政府集体行动的逻辑下，强行规模化的历史不断重演，农民土地财产的自主权屡屡遭受侵害。这样不仅造成社会关系紧张，而且扭曲资源配置的信息，导致人与自然关系紧张，从而恶化国土空间开发格局。实行多元确权，就是要在“属于农民自己的集体”这一框架下，通过民主合法的组织程序，为农民提供包括农户家庭经营、农地合作社、农地股份制、农业大户、家庭农场、家庭农庄等多元化共存的农地财产所有权实现载体。在土地确权过程中，甚至确权的对象不仅要到户，而且要到人，以打破男女性别差异导致的社会财产分配关系紧张。从而体现了公权开发国土有节制和约束、农民土地权益实现形式多样化的生态格局，使国土空间格局向优化的方向得到开发。

1.胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建设小康社会而奋斗》（十八大报告），参见《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版。

2.温锐：《农地产权制度改革的历史纠结，共识与创新节点》，《经济学动态》2013年第4期。

3.《两份签名表：一场土地流转引发的官民冲突》，《半月谈杂志》，参见http：//www.banyuetan.org/chcontent/jrt/201372 5/45371.html.

4.闵桂林、饶江红：《农地产权虚置难解决的障碍分析与政策路径选择》，《现代经济探讨》2013年第11期。

5.温锐：《农地产权制度改革的历史纠结，共识与创新节点》，《经济学动态》2013年第4期。

6.李永安：《农村妇女土地权益问题探讨：历史与制度双重视角》，《农业经济》2014年第2期。

［责任编辑：吴 群］

表5 收入对城市融入的影响

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6.李竟能著：《现代西方人口理论》，复旦大学出版社2004年版。

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10.宋林飞：《中国农村劳动力的转移与对策》，《社会学研究》1996年第2期。

11.王春光：《新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系》，《社会学研究》2001年第3期。

作者简介：张超，江苏省文化艺术研究院常务副院长、副研究员、博士（南京 210005）。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2015）12-0062-05

李永安，江西财经大学生态文明与现代中国研究中心博士、宜春学院经济与管理学院副教授 （宜春336000）；温锐：江西财经大学生态文明与现代中国研究中心主任、教授、博导（南昌 330013）。

※本文系江西省高校人文社科重点研究基地招标项目“现代中国农地制度创新与生态发展研究”（项目编号：JD1318）研究成果。