南昌市新型城镇化路径选择

杨留洋

（江西财经大学产业经济研究院，江西 南昌 330013）

南昌市新型城镇化路径选择

杨留洋

（江西财经大学产业经济研究院，江西 南昌 330013）

改革开放以来，南昌城镇化水平稳步上升，城镇人口快速增加。同时，南昌市推进新型城镇化的过程中，也存在诸多困难和制约因素：严重的县域城镇化失衡，就业安置面临巨大挑战，资金压力制约城镇化进程，土地约束与环境压力加大。因此，本文提出了南昌市新型城镇化的路径选择：更新理念，提升决策“智慧”；科学布局，完善城镇体系；三化并进，推动产城融合；加强城市的功能建设，提升城市承载力；改善管理，创新体制机制，完善城市公共服务体系建设，从而体现以人为本的城镇化过程。

新型城镇化；产城融合；制度改革；城乡保障体系

随着我国全面深化改革的深入，新型城镇化的推进逐步成为我国各级政府的工作重心。而新型城镇化进程中的一系列改革却面临诸多问题。2014年3月，国务院发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。规划提出，未来我国将推进以人为核心的城镇化，并提出到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右、城镇化格局更加优化、城市发展模式科学合理等具体目标[1]。各地区在推动城镇化的过程中，必须根据当地实际情况，因地制宜的逐步开展成体系化的改革。

一、南昌新型城镇化的实践进程

（一）南昌市新型城镇化发展历程

改革开放以来，南昌城镇化水平稳步上升，城镇人口快速增加，从1978年的110.46万人增加到2013年的362万人，城镇化率也从1978年的36%增加至2013年的69.83%。从城镇化率增长率来看，南昌城镇化发展大致可以分为三个阶段：一是城镇化起步阶段（1978年至2000年）。1978年南昌城镇人口占总人口的36%。至2000年这一比例增加至48.8%，年均增长0.582%。二是城镇化加速阶段（2000年至2005年）。这一时期南昌城镇化开始提速，年均增长达到1.084%。南昌城镇化水平从2000年的48.88%上升到2005年的54.3%。城镇人口也已经超过农业人口。三是城镇化快速发展阶段。这一时期南昌城镇化水平快速提高，城镇化率从2005年的54.3%增加至 2013年 69.83%，比 2005年增长15.53%，年均增长率达到1.94%。而南昌城镇化率一直大幅度领先于全省城镇化率平均水平。如表1-1所示。

表1 -1 南昌城镇化进程

（二）南昌市城镇化发展现状

2005年至2013年，南昌市城镇化水平快速提高，从2005年的54.3%上升到2013年的69.83%。2013年，南昌市城镇人口为362万人，农村人口为156万人，城镇化率达到69.83%。从图1-1、图1-2可以看出，南昌市城镇人口在持续增加，而农村人口在持续减少。这可以表明城镇人口的增加部分是因为农村人口的进城，但同时城镇人口增长率大于农村人口减少率，因此城镇人口的增加也有外地人口流入的原因。

图1 -12005年——2013年南昌市城镇化发展趋势

图1 -22005年——2013年南昌市城镇人口与农村人口对比

在城镇化快速发展的过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题：

一是各市区城镇化水平严重失衡。从各区县城镇化情况来看（表1-2），2012年南昌市户籍城镇化率为46.13%，其中市区城镇化率达到了85.55%。经济开发区、红谷滩新区、桑海开发区的城镇化率也较高，分别为62.57%、70.93%、68.44%，只有高新开发区较为落后，只有23.44%。同时各县的城镇化差距则较为明显。南昌县城镇化率为19.65%，新建县城镇化率为23.08%，安义县城镇化率为25.45%，进贤县城战化率为22.05%。便显出南昌市市区的城镇化水平与各县的城镇化发展差异，全市城镇化水平区域发展不平衡。

表1 -2 2012年南昌市各区县城镇化率

二是市民化进程偏慢。由于历史和体制因素，南昌市内就业的农民工虽然逐步成为了产业工人，却难以成为真正的城镇居民，无法享有城镇居民同等的基本公共服务，仍处于“半市民化”状态。城镇内部出现新矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会带来诸多风险隐患。

三是土地城镇化明显。2000——2013年，南昌市城市建成区面积从84平方公里扩展到222平方公里，年均增长7.19%，同期南昌市城镇化率从36%上升到69.83%，年均提高4.85%，明显滞后于城市建成区面积的增长速度。土地城镇化快于人口城镇化，导致建成区产业强度和人口密度偏低，耕地减少加快，失地农民增多，拆迁纠纷时有发生。

四是城市管理水平不高。城市无序开发，人口集聚不均衡，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻城市管理，重地上、轻地下现象比较突出，城市交通拥堵、环境污染加剧、公共服务供给能力不足、城市管理运行效率不高等问题日益明显。同时城乡建设缺乏特色，一些地方大拆大建，造成城市的自然和文化个性被抹杀，乡土特色和民俗文化流失。

五是体制机制不健全。城乡户籍、土地、社会保障等制度，以及计划生育、公共就业就业服务、基本医疗卫生、住房保障等政策存在二元分割，制约农村转移人口市民化进程。涉及农村房屋、宅基地用益物权、集体建设用地等农村产权制度尚不健全，城乡居民基本养老保险和医疗保险制度仍然城乡分设，城乡居民在统筹层次、就医选择、保障范围、待遇水平等方面存在较大差距。

当前南昌市城镇化正步入质量与速度并重的新阶段，城镇化率快速提高。党的十八大报告强调，要在提高城镇化质量上下功夫。提出走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，实现四化同步发展。2012年12月，中央经济工作会议召开，此次会议对城镇化的历史定位和发展思路进一步明确和细化，提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。因此新型城镇化发展要求统筹发展、集约发展、生态发展。而当前南昌市城镇化发展面临区域城镇化发展不平衡，城镇保障体系不健全等问题。因此在新一轮城镇化进程中，不仅要强调城镇化速度，更要保证城镇化的质量，统筹推进工业化与城镇化协调发展，大力开展智慧城市、美丽城市、生态城市建设，积极促进南昌市新型城镇化的发展。

二、南昌市新型城镇化发展路径选择

南昌应以长江经济带发展战略为契机，坚持智慧城市、美丽城市、生态城市的发展原则，增强产业支撑力，提升服务管理水平，提高制度创造力，将南昌市打造成赣湘皖鄂四省的特大型、区域型的现代化中心城市，同时积极壮大周边中小城镇，全力打造以南昌市中心城区为核心的城镇群。因此，南昌市应该更新理念，提升决策“智慧”；科学布局，完善城镇体系；要三化并进，强化产业支撑；加强城市的功能建设，提升城市承载力；改善管理，创新体制机制。为此，我们需要解决城市怎么发展、钱从哪里来、怎么留住人、土地怎么用等方面的问题。

（一）优化产业空间布局，推动产业升级，促进产城融合

城镇基础设施和社会服务设施是满足城镇居民生活的基本保证，也是城市系统高效运转的基础，推进新型城镇化，必须提高公共基础设施的保障能力和服务水平[2]。坚持以工业园区促进产业发展，以产业发展带动城市建设，加强工业园区建设与城市建设的良性互动，从而实现工业园区的产业集聚和城市建设水平的提高。依托南昌市中心城区发达的商贸服务业和沿海地区商贸辐射中西部的中转枢纽的地位，以花园城、文明城、低碳城、电子商务示范城的功能定位，着力打造文化教育、商贸旅游、科研信息、医疗卫生、金融物流等生产性服务业。扎实推进南昌高新技术开发区、南昌经济技术开发区、桑海开发区等一批对外开放平台建设，着力打造南昌市科技研发中心、高端装备制造集聚区、高新技术产业集聚区。依托江西南昌小蓝经济开发区、江西新建长堎工业园区积极发展汽车、食品、生物医药等主导产业、同时推动南昌昌东工业园区、南昌昌南工业园区、江西安义工业园区等省级开发区建设加快向生活服务业和特色服务业发展，以工业园区为基地，大力推动产业集聚。加快发展现代农业园区，鼓励龙头企业、农民专业合作组织等参与现代农业园区开发。

（二）推进制度改革，引导农民有序进城

一是推动户籍制度改革，促进人口向城市流动。由于城镇化建设尚处于发展阶段，城市公共基础设施尚不健全，城市医疗卫生教育等城市基础公共服务尚不配套。而且现阶段农村户籍在计划生育、农村医保以及农村土地权益等多方面占有优势。因此南昌市户籍制度改革应该采用渐进式、逐步到位并鼓励就近入户的改革方式。根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的规划，要求全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。对于南昌市则应该按照“实行差别化落户政策，有序放开南昌市中心城区落户限制，积极放开其他设区市中心城区落户限制，全面放开县级城市和建制镇落户限制”总思路，进一步推进户籍制度改革[3]。具体方案就是，首先对农业户籍进城的，统一按照登记为居民户口并加注标示，并根据申请人的文化程度、职业资格、专业技术职称或行业注册执业资格、参加社会保险情况、工作时间、年龄情况、居住时间、居所情况、参加我市社区志愿服务、志愿者服务、参加义务献血、慈善捐赠、表彰奖励、个人投资、纳税情况、科技方面、技能竞赛、纳入我市计划生育属地管理、地区引导、企业引导、对口帮扶、选拔考试等二十个方面[4]，由政府部门根据城市长远发展的需要制定等级积分入户计分标准，具体来说就是当申请人积分达到一定分数时，可享有与城市户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生等服务；当申请人积分又增加到一定分数时，可享有计划生育、就业培训、社会救助、公共文化、证照办理等服务；当申请人积分继续增加到一定分数时，可享有住房保障、养老保险、社会福利、城市社会保险、随迁子女在城市参加中考和高考的资格等服务；当申请人积分增加到入户标准线时，申请人自动获得入户资格并保留一定年限，在此期限内申请人可自愿申请入户。其次，为了保障农民权益不受损害，农业户口转为城市居民户口一定期限内，农民依然享有原有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配，并保有原有的责任田、山林、宅基地，且计划生育政策按照农村户口执行。对于社会保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等服务，居民可以自由选择按照城市户口或者农业户口执行。最后，已经完成入户的居民保留有迁回农业户口的权利。

二是推进土地使用制度的改革，统筹城乡均衡发展。目前南昌市城镇化已经达到较高水平，但是市辖区与附近区县差异较大。而且现行的土地政策已经面临困境，南昌市需要根据自身的经发展实际情况，盘活存量，用好增量，对土地政策进行改革。具体来说就是试行“农民利用拥有的宅基地置换城市市民新型社区”的改革方案[5]。首先，政府与城投公司签订协议，按照南昌市经济适用房的标准并且进一步改良居住环境后建设，在各区县的中心区或经济开发区建设新型社区。社区开发工程由城投公司公开招标，并将中标价格设定为房屋基准价格。其次，南昌市城投公司按照农民完全自愿的原则与农民签订协议，确定农民出让的宅地基面积、置换的新型社区面积以及不足部分的补款等细节。同时，宅基地复垦工程由城投公司根据政府制定的复垦耕地标准向专业复垦机构公开招标，并由城投公司负担复垦费用。再次，同意置换新型社区的农民根据协议置换相应的城区住房，并拥有全部产权。对于不同意置换的，可以将权益溢价出售或者转让给其他农民。最后，城投公司将复垦出来的新用地指标公开拍卖，以收回投资。此外，对于经济发展条件较好的区县，可以适当允许宅基地进入南昌市公共资源交易平台进行直接交易。

三是建立健全小城镇社会服务体系建设。建立和完善城乡统一的劳动力就业服务体系，加强对农村转移人口的就业创业培训，建立就业服务中心等服务机构，切实保障农村转移人口就业；加快落实农村转移人口的社保跨区域转移事宜，城镇新建设的新型社区内高龄居民可按照原农村社会保障缴纳标准，逐步实现社会保障一体化；扩大失业保险的覆盖范围，为农村转移劳动力提供完善的社会保障服务。

（三）统筹建设覆盖全体居民的城乡一体化社会保障体系

加快推进南昌市城乡一体化的社会保障体系建设。着力推动事关人民群众核心利益的养老保险、医疗保险等保障体系建设。一是南昌市应该根据中央政府、江西省政府对社会保障体系建设的要求，加快改革城镇居民社会养老保险制度、农村新型社会养老保险制度，并根据南昌市城镇化水平以及南昌市经济发展水平，逐步探讨停止实施城镇居民与农村居民二元化的保险制度，并同步建立居民社会养老保险的制度，实现新老制度的合理衔接。二是针对医疗保险制度，南昌市可以在经济发展水平较好的市县（区）试点城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险实行同一缴费标准和待遇水平，并探讨开展统一的居民医疗保险制度的步骤和条件。三是加快建立南昌市养老保险账户与医疗保险账户网络化建设，创建南昌市各市县区联网运行的养老保险与医疗保险体系。为南昌市实现居民在城镇化过程中基本养老保险与医疗保险合理转换创造条件。此外，加快实现“新南昌人”享受与“原南昌人”同等待遇的职业伤害赔偿保险和生育保险与城镇人口。同时加快立法强制公司、企业、工厂等用人单位为全体员工尤其是新员工参加失业保险，保障其失业后的基本生活。

（四）完善城市管理体系建设，实现城市的健康运行

充分发挥南昌市建设智慧城市的作用，推动南昌市数字城市管理员的建设。一是南昌市应该加快推进市级城市管理信息平台与县区级城市管理信息平台之间的联网运作，实现南昌市城市管理资源的互联互通，避免城市管理的真空地带的存在，同时增加网络信息设备，进一步完善城市管理的网络信息系统，实现南昌市城市管理的全覆盖，避免南昌市城市管理的真空地带的存在。二是推动南昌市城市管理相关部门合作管理。南昌市应该完善城市管理的协调机制，推动南昌市各市区县城市相关部门加入城市管理数字平台，实现各部门城市管理的分工协作，同时由市委领导领衔各城市管理相关部门组织成立城市管理联席会议，定期开展城市管理规划工作和部署重大城市管理治理工作。三是推动南昌市城市管理组织建设，加快实施南昌市城市管理工作例会定期制度。会议定期通报南昌市城市管理问题的办理情况，对于城市管理中的重大疑难问题，应该通过会议协调城市管理相关部门解决。四是建立南昌市城市管理考核评价机制。推动南昌市将各部门的城市管理考评结果纳入年度目标绩效考核内容。并通过南昌市城市管理信息系统发起南昌市城市管理评分机制以及重大关心问题反映机制，鼓励普通市民大力参与城市管理评分活动以及监督南昌市在城市管理中的重大漏洞，定期公布评分结果与群众关切的重大问题，将评分结果纳入相关部门年度考评体系与部门领导任职考核体系，同时每期讨论解决群众关切的重大城市管理问题，并督促及时解决，从而提高南昌市城市管理水平。

三、结语

在即将开始的十三五，我们怎样才能建立符合南昌实际情况的新型城镇化体系？这是一个必须认真研究，长远规划的问题。实际上，推进新型城镇化是我国经济社会发展的必然。因此，我们不能期望在极短的时间内，经过若干年度就能够建立起符合南昌实情的新型城镇化体系。新型城镇化体系一个漫长的过程，需要在不断的实验、创新中发展。

[1]新华网,中共中央、国务院印发 《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》.[EB/OL]，[2014-03-16].

[2]李强.多元城镇化与中国发展——战略及推进模式研究[M].社会科学文献出版社，2013.

[3]江西省人民政府网.江西省公安厅《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见（征求意见稿）》.[EB/OL].[2014-11-13].

[4]东莞人民政府网.东莞市人民政府，关于印发《东莞市积分制人才入户实施细则》的通知，东府[2014]50号.[EB/OL].[2014-04-08].

[5]张松.新型城镇化背景下济南市小城镇发展路径研究[D].山东师范大学硕士学位论文，2014.

（责任编辑：朱 斌）

Path Selection for Nanchang’s New Urbanization

Yang Liu-yang
(Research Institute of Industrial Economics，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013,China)

Since China’s reform and opening up,Nanchang steadily increases the level of urbanization and its urban population,meanwhile,during the new urbanization process of Nanchang,there are many difficulties and constraints:the serious imbalance of county urbanization,the enormous challenges of job placement,the restricts of urbanization process under financial pressure,and the increase of the land constraints and environmental pressures.Therefore,this paper proposes the new path alternatives of urbanization in Nanchang:updating concepts to enhance intelligent decision making;arrange scientifically to perfect the town system;developing from three aspects to promote integration;strengthening municipal function construction to increase municipal capacity;improving management and innovating institutional mechanisms to perfect the construction of urban public service system,so as to realize the urbanization with human as the core.

new urbanization;integration;system reform;urban and rural security system

F291.1

A

123（2015）02-0025-05

2012-01-17

杨留洋（1990-），男，江西高安人，江西财经大学产业经济研究院，硕士。研究方向：资源经济学。