平潭综合实验区先试先行机遇及海峡两岸深度融合发展战略研究

福州大学法学院　陈　胜

平潭综合实验区先试先行机遇及海峡两岸深度融合发展战略研究

福州大学法学院陈胜

基础薄弱的海岛型贫困小县城平潭，受惠于我国深化改革开放契机，在短短几年时间内成为国家战略高度的发展区域。先试先行机遇的降临令平潭赢得海峡两岸深度融合发展前所未有的战略空间；但如何克服其自身内在负面因素及外在不利影响，显然属于需直面的问题。解决此问题的关键，除了政府继续加大财政扶持与优惠政策等力度外，还要授予平潭综合实验区立法层面上的先试先行权限，并尝试构建平潭城市现代化建设保障机制。

平潭综合实验区先试先行海峡两岸深度融合

1　引言

对大陆而言，一直以来力求经济和文化等方面尽可能全面实现海峡两岸交流及协作，这是改变两岸现状的最直接且最有效做法；无论考究于历史事实还是地理位置，福建皆属首选的易于全面对台实行交流协作省份，应从中央争取最大限度的主动权而努力创造政治、军事最小化束缚的两岸社会经济先驱融合的大环境。

众所周知，“福州平潭综合实验区” 2009年7月建立，2011 年3月首次被列入《国家发展规划纲要（草案）》，同年11月国务院正式批准了《平潭综合实验区总体发展规划》，又在2012年7月给予其设区市经济社会管理权限并将其升级为正厅级属福建省直辖的“福建省平潭综合实验区”，还在2014 年7月开启了岛式“封关运作”的先试先行大门（全国独有的海关特殊监管区内允许居民居住，并开展商业消费活动［1］），福建省自贸区三片区之一的“平潭自贸办”更于2015年1月挂牌正式运行［2］。如此一来，在这短短6年时间中，平潭由本是十分不起眼的偏远海岛型贫困小县城，乘深化改革的春风并依托特殊地理位置脱颖而出，如今俨然成为大陆区域乃至海峡两岸的一颗越来越发光发亮的璀璨明珠。

面对千载难逢的发展机遇及政策环境，平潭综合实验区应如何实现战略目标、更好地把握机遇？这是笔者所关注并历经多年一系列研究而力求阐明的关键问题。

2　落实平潭综合实验区对台交流协作先试先行的前卫定位

平潭综合实验区的开放开发是我国大陆有史以来从地方到中央皆予以高度重视并获得最为开放式深化改革先试先行政策力度上的支持，具备可实行两岸协同共管模式和海岛范围封关运作可高度开放等对台深度融合所必需的软件，也正是平潭对台具有得天独厚且不可替代的地理优势位置（因属岛屿可实行独立管控且离台湾最近等实际或者说硬件的优势）才有如此殊荣。然而，就平潭开放开发运作至今的效果来说，也许未能达到众望所期的理想状态，亦因此出现诸多负面评价及效应，主要缘由体现于两大方面：

其一，受内在（平潭是贫困落后海岛小县城，底子薄）的自身基础性（客观）因素影响。平潭受先天限制，经济发展历来落后，交通设施设备、电力水利工程、民生基础工程（包括住宅和社会保障等软硬件）、高档及规模化商贸中心等都趋于停滞不前的态势，也因此平潭民众多习惯于外出（出岛、出国）谋生或经商。由此出现了平潭籍人纷纷以劳务输出方式、外出创办船运公司和兴起包工程及“打隧道”专业等为代表的“外挂或外援”经济及资金回流岛内的独特发展模式，可见平潭具有不可低估的民间经济实力而又形成大量的民间借贷甚至非法融资等回笼用于上述“外挂”式经济的投资需求及利用。还有民间自发的互助组织——“合会”（亦称为“做会、标会”），即“轮转储蓄与信贷协会（Rotating Saving and Credit Associations，简称Roscas）”，这是一种民间借贷及资金互助组织，由协会内部成员共同完成储蓄及因资金使用需求而轮番提供信贷的民间自发式金融业务。优点显而易见：集资速度快、不需抵押、零存整取等，形成于彼此比较熟悉的人群内部或社交范围，若是正常运作风险较低；但其风险主要存系于一旦有会首（头）和会员因各种原因无法支付会金，导致标会无法继续运转，就会发生倒会悲剧，进而使社会及金融秩序遭到破坏［3］。不但有这种民间互助组织逐步违法化蜕变（虽以入会为前提，却故意在该圈内外非法吸存并高利放贷，从而加剧资金流失及倒会风险），而且“放高利贷”和“非法买卖外汇”等那些地下钱庄类型也一定程度扰乱正常社会及金融秩序；由于投资失利、入会资金流失倒会、高额利息不堪负重等的风云突变及带来消极低沉的社会氛围已让平潭的一般民众处于非自然（非本能）焦虑及不安状态。一般情形下民众心态是指其在一定历史时期形成和存在的社会心理状态，其不仅是个体的社会心理，而且呈现出某个群体甚至整个社会的社会心理状态。在良性社会氛围里（公平合理状态），民众会以健康心态处之，否则就会对他人、社会产生怨气，从而影响正常的经济活动和稳定的社会状态［4］。笔者赞同此见解，因人（个体）与社会（整体）属不可分割关系，个体反应必然影响并带来整体的连锁效应（正面或负面、积极或消极），故将上述有关平潭一般民众的此类负面（消极）连锁效应现象归结为“非自然焦虑及不安状态”。显然，平潭民众因此无暇顾及或失去耐性追求平潭远景规划及目标，而仅放眼在眼前与己工作生活有直接利益关系的基础设施设备建设，并未建立起真正富足的信心及胸怀接纳新时代新事物的到来。有关此种观点或者说见解主要源于笔者在平潭渊源关系上耳熏目染的亲历、并结合非正式调研方式梳理而来。无形中，岛外亦感受到此种“排斥力”的存在而更失去应有热情及信心，况且平潭目前正处于基础设施大建设时期，即便不忌讳此“排斥力”也会因平潭城市化建设初始阶段（非规模化或非成熟期）而处于观望或徘徊的状态， 这种观望或徘徊心态属于正常且理性思维能力上的反应。为了求证这种易于共鸣心态，笔者收集到收藏在“360个人图书馆”的源自台湾一则“交通不便缺人才 影响投资平潭”之类新闻报道［5］。

其二，受外在（台湾当局尤其民进党等曾极力宣扬平潭开放开发是大陆为实现统一的策略所在）有意（主观）的政治性干扰之类极难克服现实因素影响。这种来自对岸的排斥，着实也让大陆感受颇深，在此因各种考虑不便过多涉及。

总之，只有在政策上继续加大对平潭开放开发的扶持力度及一如既往地予以恒定财政投入，才可真正引起两岸乃至国际社会的共鸣，才有切实的海峡两岸融合效果可言。换言之，必须通过最大限度加大开放政策力度和有计划落实福建省政府及国务院对平潭基础设施建设的财政支出，只有如此的切实操作才会在国内外比较务实地就有关平潭综合实验区开放开发给出强有力的定位信号。2014年11月1日，国家主席习近平在平潭综合实验区考察时叮嘱道：“实验区是全国首创，要继续探索”［6］，这是国家高度的战略要领，给作为“两岸关系实验田”的平潭的未来发展带来足够瞩目及信心。也就是说，平潭的发展模式是前所未有的，应该集聚智慧及力量探索一切有助于平潭划时代推进的方法及思路；从某种意义而言，也令一直关切平潭开放开发的笔者更为豁然地致力于法治框架下有序发展理念的发挥及研究。

3　切合先试先行发展定位，构建平潭综合实验区城市现代化建设保障机制

笔者对平潭总体发展规划的解读，应该是以面对世界的现代化国际海滨新兴都市作为建设目标，这个发展规划需经过漫长过程（2010年～2030年）才能初步实现，这亦是平潭能否真正发挥其独具能量与彼岸台湾深度融合的关键所在。

我国大陆实行改革开放以来，历经了传统工业化建设时期，近年来更着力推进现代意识的城市化进程，因忽视了社会安全保障方面亦需得到与时俱进的重视及发展，故出现引起诸多社会矛盾及问题。其实社会安全保障的最高境界是人心安定，必须通过政府与民众之间建立起信任关系才可实现，这就要求政府担负起合适的行政主导功能及职责。而城市化建设持各自“区域特性”，为架构适合本区域发展（开放开发）的安全安心社会保障体系，在立法上须突破现有传统格局，将以社会性内容与行政性内容“合二为一”方式对国家上位法细化补充，并进行地方复合式二次立法。正因这种“区域特性”，平潭综合实验区先试先行的政策先机及定位着实可推行并实现“城市现代化建设保障机制”构建设想，笔者建议至少由“安全安心保障法”（区域开放开发基本法）、“环境保护促进条例”及“开放开发施行条例”这3部地方性（区域性）法规组成（如下图所示），并针对立法体例分别提出较为详尽客观的结构设置构思。其实，笔者始终认为平潭的先试先行应该将立法领域包含在内，以增强其独创或首创的理论及实践意义，只有这样，平潭才能迎合我国法治建设大政方针，为其稳步顺利开创先河保驾护航，更为国际化以及两岸融合发展提供必要的制度或秩序保障。

首先，有关“安全安心保障法”可先期定位于行政法类与社会法类二合一式地方综合性法规，其必须承载两大功能体系：其一，平潭综合实验区各级政府行政主导功能，主要体现引导职能（大政方针和优惠政策等的诠释及适用引导）和服务职能（放权于民侍奉于民的行政理念彻底贯彻执行）而最大力度地起到促进平潭区域社会优质发展；其二，平潭海岛都市化开放开发社会保障功能，主要体现营造从个人至区域社会整体的安心氛围而起到垒筑积极祥和的社会安全稳定根基作用。有关此立法举措属于我国前所未有的设想，其内容要旨是笔者受日本地方社会安全安心保障机制方面的研究资料启发，并得益于自己的研究成果——《我国城市现代化建设安全保障机制及立法研究：以平潭综合实验区开放开发为实例》（2012年11月发表于2012年鲁浙闽粤四省法学会社会法学研究会联会“民生・劳动权・社会保障”论文集，获优秀论文三等奖）。突破目前我国大陆立法框架及模式，笔者认为有两种方式：第一种，就级别而言并非且仅次于港澳的在宪法框架下统一于中华人民共和国主权范围内制定《基本法》予以确立高度自治权（一国两制）这种宪法性法律文件方式［7］，因其基本内容以具有国家战略意义的平潭综合实验区城市现代化建设安全保障为主，可直接由全国人民代表大会常务委员会制订产生；第二种，将平潭综合实验区作为立法试点，可由全国人大常委会授权福建省人大及其常务委员会制订该法，待试行成功且成熟后可上升为由全国人大及其常委会制订正式的国家城市现代化建设安全保障法。笔者倾向于更具有实践意义的第二种思路，不但如实呈现出“平潭实验田”的先试先行定位，而且符合我国城市现代化建设发展需求和立法创新及成熟运作的立法技术要求。

其次，由于平潭综合实验区实际上是在全岛范围内以城市现代化建设为主要方式来实现开放开发目标，对原有自然生态及地理环境会造成不可完全复原的改变，就此现象而言，《福建省环境保护条例》实质上已满足不了该特定区域对“环境创造性改良”的人工性超强优化需求。“环境创造性改良”的提法是笔者根据日本“环境创造”［8］衍生解读而来，主要是指人类运用技术及设备对环境有目的且有计划地复原和修复，创造出更符合社会发展需求及生活品味的优美环境。平潭综合实验区有必要在《福建省环境保护条例》这一基本框架内甚至可适当地超出而另行制订更为细化且实用性更强的，着重于环境改良促进意义的《平潭综合实验区环境保护促进条例》。而且，从平潭综合实验区发展战略上考虑，笔者认为应当尤为注重人工改良环境和海洋原生态资源有机结合式保护及利用，故充分顾及平潭发展特色的区域环境保护法规应提到立法层面。

第三，平潭综合实验区开放开发这种特定区域注定有别于上海自贸区，其不但要像上海自贸区一样须发挥商贸开发运作及相关优惠政策的落实功效，而且更需承载岛内涉及民众一般生活的社会环境优化作用（主要通过城市化建设这一方式来实现）。鉴于平潭此种特色及定位，比较可行做法是首先应确立“对应式立法需求界限划分理念”，即应针对平潭综合实验区总体发展规划（2010～2030年）完成透彻分析（这属于关键环节亦是研究的重要现状分析内容），大致分解为“3阶段”实施立法；详细说来，是密切尊崇立法需求界限划分特性而采取实质（外在）的分阶段多次立法方式，还是形式上先行确定一统式立法方式而在立法体例（布局设置）上依据各阶段再行内在划分处理；前者侧重于对阶段性区域社会发展需求解决的立法考虑，后者立足于立法体例理论进行统筹布局或设置的立法宗旨。笔者比较倾向于“一统式”立法方式（体例设置），如此更符合法律法规颁布的统筹规划及稳定性要求。

4　确立基于最广域两岸融合目标实现的国际化深远政策导向

在保障机制构建基础上，立意于全面深化两岸融合发展，国务院及福建省政府应最大限度地放权于平潭综合实验区，以便其更好地实行并落实开放开发发展目标。具体可涉及以下几个方面：

第一，经济领域。允许境外（港澳台与国外）合法注册的各类企业以直接登记认证的方式进驻平潭开展经营服务活动，同时实行境外正常报关货物至少10年期进岛全面零关税政策。同时，在平潭综合实验区范围内全面放开金融市场，允许境外有资质的银行等机构进驻开展全方位金融业务，须对“合会”等民间自助组织实行规范化管理，充分利用平潭民间不可低估的资金实力，鼓励并扶持民营银行的创建及发展（须以建立健全风险管控机制为前提），遵循市场经济规律形成竞争态势促进服务于民的优质社会氛围的实现，并尽可能消除地下钱庄类型影响正常社会及金融秩序的安全隐患。

第二，教育文化交流领域。允许境外有一定资质及国际知名的注重人文科学和自然科学等领域的教育机构进岛开办学历教育学校（幼儿园、中小学校和大学等）和各类非学历培训机构，并允许在海峡两岸和世界范围内招生，形成多元化多层次教育国际大氛围；并构筑全方位实行文化交流与协作的各种平台（包括教育文化、体育文化、艺术文化和宗教文化等），以便实现易于两岸深度融合的大开放软环境。

第三，社会人力资源领域。创造一切有利条件，在软件上简化定居签证程序与健全就业及医疗保险等社会福利保障体系，在硬件上加快城市化基础建设提供现代化设施设备，以期大量吸引境外国际化人力资源来岛内定居从事学习、工作与生活。

第四，环境保护领域。坚决杜绝一切污染源进岛，建设无污染的国际化生态海滨旅游胜地；在全球范围内寻求环境保护交流与协作伙伴（实际治理维护和理论体系研究），成为我国生态环境保护的标志性区域与科研高地，努力打造世界级标准的现代化生态文明海滨都市。

第五，区域社会安全稳定领域。崇尚排解社会矛盾为首要目的，并符合平潭的海峡两岸深度融合发展战略要求，尽可能地削弱因制度壁垒而带来的阻碍因素，应构建并完善以诉讼外纠纷解决方法（仲裁、调解与和解）为主，诉讼手段为辅的多元化纠纷解决机制。无论如何，诉讼毕竟是法院代表国家行使审判权的公权力运作性质，相对于以当事人意思自治为核心要求的持一裁终局特性的仲裁而言，其欠缺的是当事人的自主性、高效率价值、节约国家司法资源（包括国家用于诉讼业务的财政预算在内的高诉讼成本耗费［9］）［10］和高国际性法律效力（因诉讼不像仲裁有《纽约公约》这类统一的国际条约存在，故其判决或裁定不易被承认与执行而失去相应的国际性法律效力［11］，此外还有国际司法管辖权问题的阻碍因素）等。在海峡两岸深度融合走国际化发展路线的平潭，尤其要重视对仲裁这一方法的推广及应用，可允许台湾仲裁机构进驻或派出分支机构，也可实行由台湾与平潭共同组建仲裁机构（诸如“海峡两岸仲裁中心”之类组织），还可允许国外享誉盛名的国际大牌仲裁机构进驻或派出分支机构完全以中立第三方介入处理两岸乃至国际的贸易或商事纠纷。

5　结语

综上，只有最大力度的开放政策和相适宜的健全法治保障，才会发挥应有定位功能并顺利实现规划目标，才尽可能创造两岸深度融合的基础，才能圆梦于中华民族统一大业；而这一切离不开福建省人民政府乃至中央人民政府（国务院）对平潭得天独厚地理环境的合理有效利用和先试先行开放政策的最大化落实。

［1］ 卓玉桢.平潭全岛15日封关运作 与内地之间人员进入自由［EB/OL］. http：//fj.ifeng.com/news/detail_2014_07/15/2598896_0.shtml，2014-07-15/ 2015-02-25.

［2］ 平潭=实验区+自贸区+国际旅游岛特别专题（实验区发展历程）［EB/OL］. http：//zt.ptnet.cn/show-zt11.html，2015-03-20.

［3］ 扈映，毛玉芬.民间标会何以盛行不衰［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2011，11（4）：155-159.

［4］ 许增裕.中国法治的源与基探索［M］.北京：中国社会科学出社，2008.

［5］ 360个人收藏. http：//www.360doc.com/content/12/0405/08/6441751_ 201004627.shtml， 2012-04-05/2015-02-20.

［6］ 习近平考察“两岸关系实验田”，福建平潭未来发展再受瞩目［EB/OL］. http：//www.ptnet.cn/news/2015-02/15/t5713_1.html，2015-02-15/2015-03-20.

［7］ 黄志勇.港澳基本法要论［M］.广州：暨南大学出版社，2012.

［8］ 和野信市，市村康. 闭锁性浅海沿岸区域的环境创造［J］. 海洋开发论文集（2011年起更名为《土木学会论文集B3（海洋开发）》）， 1997，13（6）：249.

［9］ 张斌生. 仲裁法新论［M］. 厦门：厦门大学出版社， 2008.

［10］ 小岛武司，猪股孝史.仲裁法［M］.东京：日本评论社出版社，2014.

［11］ 陈胜.有关国际商事仲裁裁决的承认、执行与撤销的研究：日本法与中国法比较［D］.东京：日本国立国会图书馆/国立情报学研究所博士论文数据库，2008.