国家财税体制改革对交通运输行业的影响及对策研究*

李晓峰（交通运输部科学研究院，北京100029）

国家财税体制改革对交通运输行业的影响及对策研究*

李晓峰
（交通运输部科学研究院，北京100029）

文章全面梳理了财税体制改革的具体内容，研究了各项具体改革对公路水路行业发展的影响，并提出相应的对策建议。对于财政收入体制的改革，文章重点研究了 “营改增”对交通运输行业的影响，提出了相应的完善建议。同时，文章研究了地方政府债务解决问题及赋予地方政府依法适度举债融资权限后的交通投融资问题，事权和支出责任相匹配改革对交通运输行业的影响，全口径的综合预算管理制度改革对交通运输的影响等问题。

财税体制改革；交通运输；对策研究

党的十八届三中全会，全面研究了深化改革的若干重大问题特别是对财税体制改革进行了部署安排。财税体制改革将重构政府与市场、政府与社会、中央与地方的基本经济关系，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，在中央全面深化改革的各项部署中属于极为关键的一项改革，将对公路水路行业改革和发展产生极为深远影响。财税体制改革包括财政收入体制改革、财政支出体制改革、预算管理体制改革三个方面。本文将全面梳理财税收入、支出、预算管理体制改革的具体内容，研究各项具体改革对公路水路行业发展的影响，并提出相应的对策建议。

一、财政收入体制改革对交通运输行业的影响

在财政收入体制改革方面，主要包括改革财政税收制度，推动地方政府发债，增加地方财力，控制地方政府债务风险等内容。

（一）财政税收制度改革的影响

1.改革的主要内容

1994年的分税制改革，初步搭建了市场经济条件下的财政税收体系。但在实践中，还存在地方税收税基较窄，土地出让金等非税收入比重较大；营业税征收存在重复征税问题，不利于专业化分工和服务业的发展等问题。为此，新一轮财税体制改革将进一步实施“营改增”扩围，向电讯行业、铁路运输和建筑安装业拓展，实现增值税对服务业的全覆盖。同时，继续推进费改税，清理、规范各种收费和基金，逐步提高税收在财政收入中的比重。从目前的财政收入体制改革来看，对公路水路交通行业的影响主要是“营改增”。营改增方面，将扩大营改增范围，2015年实现全覆盖，相应废止营业税制度。优化增值税税率，将四档税率简并为三档或两档税率。交通运输作为先行试点行业，自2012年1月1日由上海开始，层层拓展，至2014年1月1日铁路运输和邮政服务业纳入营改增范围，全行业已实行营改增。实行营改增后，公路水路交通行业的税率变化如下页附表所列。

2.改革的主要影响

（1）积极影响。“营改增”消除了货物和劳务税收制度不统一，避免了重复征税，有利于结构性减税和促进产业分工，加快服务业转型升级。随着营改增在其他行业的全面实行，路桥通行费、过闸费、保险费、房屋租赁费、基础设施投入等将纳入进项抵扣范围，抵扣链条更加完整，使交通运输行业的税负进一步降低。

（2）消极影响。在短期内，受可抵扣项目较少，对应税率偏高等影响，一些交通运输企业的税负有所增加。一是进项税额占销项税额比例过低。从理论上讲，交通运输企业能够抵扣的进项税额必须占到销项税额70%以上时，才能与原3%的营业税税负持平或下降，达不到70%的企业税负将增加。但是由于交通运输企业生产的特殊性，大多属于劳动密集型企业（劳动力成本没有进入进项税抵扣范围），实际上进项税抵扣项目很难达到销项税额70%以上，因而造成税负增加；二是可抵扣范围小。目前企业实际可抵扣的主要是新增固定资产投资、油料费用、修配费用以及港口使用费等。大型交通运输设备初期投入大、沉淀成本高、更新周期长，如车辆使用周期一般在5～8年，船舶则25～30年。受市场经营影响，目前部分运输企业总体上运力已处于饱和，企业购置新设备意愿不强，新增固定资产较少，大批存量固定资产的进项税额不能抵扣。此外，车辆通行费、保险等成本也不能作为进项税额进行抵扣；三是企业议价能力弱，税负转移消费者较难。增值税属于价外税，需要通过提高服务价格将增值税税负转移到消费者身上，企业应该属于代收代付的性质。但对于交通运输行业大部分企业来说，通过提高价格转移税负是不太可能的。交通运输相关企业议价能力比较弱，以道路运输企业为例，目前多小散弱，存在无序竞争情况，提高运输价格难度大；港口企业主要客户为国内外的各大船公司，港口服务业作为第三产业，在市场上的议价能力也处于弱势。

附表 公路水路行业“营改增”前后税率变化

3.相应的政策建议

（1）积极争取扩大可抵扣项目。积极向财政部反映行业“营改增”存在的问题，争取扩大抵扣范围，将通行费、燃油、一定时期内的存量固定资产纳入可抵扣项。同时，积极协调合理确定道路货运、汽车租赁、国内水路运输增值税税率，为降低企业税负创造条件。

（2）为扩大抵扣范围创造政策、技术条件。以通行费为例，目前通行费有通过现金支付和ETC支付两种方式，无论采用何种结算方式都需要使用同一张卡通过技术手段绑定车辆相关信息，才能获取增值税发票。为此，需要通过技术创新，进一步加大推进ETC联网收费力度，为“营改增”在全国范围内推行提供良好的硬件环境支撑。同时，建议商税务总局研究通过网络开具通行费增值税发票的可行性。

（二）地方政府发债制度改革的影响

1.改革的主要内容

现行财税体制下，地方政府承担了大量的事权，但是自身财力不足，难以满足地方经济发展和上级配套资金的需要。为此，不少地方通过地方融资平台大量举债，实行“土地财政”等办法来应对，一定程度上形成了财政与金融风险，并影响到了房地产等市场的健康发展。为此，新一轮改革将着力解决地方财力空虚的问题，通过推动地方政府自主发债，解决地方财力不足问题。

对于地方政府债务问题，2014年10月2日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“意见”），《意见》中指出“要建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制；修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制”。一是要“修明渠”。经国务院批准允许省级政府发行地方政府债券，市县政府确需举债的通过省级政府代为举借。同时，将地方政府性债务分为一般债务和专项债务，一般债务针对公益性事业发展举债，专项债务针对有收益的准公益性事业发展举债，以专项基金或收入为有限担保。这将改变目前的交通运输债务融资模式和融资结构；二是要“堵暗道”。在允许地方政府规范举债的同时，严禁继续借道融资平台公司举债，抓紧剥离平台公司承担的政府融资功能。可以看出，国家对于化解地方政府性债务风险的决心是明确的，措施是严厉的。

2.改革的主要影响

（1）积极影响。通过地方政府发债，可以将隐性债务显性化，有利于规范地方债务，防止交通债务规模无序扩张。同时，地方政府一般比较重视交通运输的发展，发行地方债也为交通行业争取更多的地方财政支持创造了条件。

（2）消极影响。一是公路建设的速度和规模将受到较大影响。在银行贷款为主要渠道的融资模式下，公路建设的速度和规模主要取决于获取银行信贷的难易程度。货币政策越宽松，银行贷款就容易获得，公路建设就越容易推进，反之亦然。在新的财税体制下，公路建设的速度和规模将主要取决于获取政府债券的难易程度。按照财税体制改革的规定，地方政府发债的规模和额度是由中央在考核地方偿债能力、财政风险的基础上通过严格的限额管理来确定的。在当前严控风险的政策环境下，预计总体规模不会很大。同时，按照规定，有权发行债券的只是省级政府，市县政府不能自行成为发行主体，只能委托省级政府代为举借，这将大大遏制市县政府的建设积极性。受地方债券规模和发行主体的限制，未来一段时间公路建设的速度必然会受到较大冲击；二是非收费公路的发展将举步维艰。对于没有收益的非收费公路，如需举借债务，不能通过银行贷款，只能通过地方政府发行一般债券的方式融资。自2008年，各地取消政府还贷二级公路收费之后，原有的贷款融资平台消失，地方政府的公共财政支持又没有跟上，导致普通国省干线的发展陷入停滞。一些地方通过尝试在市县一级重建平台的方式来推动非收费公路的发展。目前来看，这种做法也不符合财税体制改革的要求。在此情况下，将来非收费公路的发展只能依靠地方税收或一般债务。在地方税基减少和发债额度限制下，预计非收费公路的发展将进一步受限；三是收费公路的发展陷入两难境地。对于有一定收益的收费公路，其发展渠道一种是政府通过发行专项债券融资来独自提供。另一种是通过PPP模式，由投资者独自提供或者与政府组建特定目的公司共同提供。在政府独自提供模式下，专项债券的发行同样会受到中央核定的额度限制，导致收费公路发展总体受限。在PPP模式下，银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化融资工具依然可以采用，从而能够有效突破地方政府专项债券额度不足的限制，但是未来待建公路大多数属于建设成本高、交通流量小，经济效益差，投资回收期长的项目，社会资本进入的意愿不强，可市场化运作的金融工具也不会很多。同时，社会资本进入之后，也会导致政府对路网整体运行与管控能力下降。这种情况无论是在引入民营资本还是国有资本情况下都有体现，但民营资本表现更为明显一些。可见，收费公路发展将陷入两难境地，如依靠社会资本发展则可能弱化管理；如依靠专项债券则受制于额度限制导致发展缓慢。

3.相应的政策建议

（1）深化改革，努力构建公共财政主导的融资机制。经过30多年来的快速发展，当前交通运输发展环境、条件发生了巨大的变化。随着财政体制改革的深化、对地方政府性债务防控的重视、收费公路等行业政策的调整，原有的交通筹融资机制已被打破，未来必须通过深化改革，转变融资模式，建立新的以公共财政为主导的融资机制。

（2）努力沟通，争取各级政府增加财政投入。应积极加强沟通协调，将交通建设由“部门行为”转变为“政府行为”。推动地方政府出台各项优惠政策，加大财政资金投入，统筹使用各类财政性资金，建立交通专项资金制度，实施综合预算管理，提高资金集约利用效率，为行业发展创造良好的环境。建议各地顺应新形势的变化，积极争取更多的地方债券额度用于交通发展。

二、财政支出体制改革对交通运输行业的影响

在财政支出体制改革方面，主要包括事权和支出责任相匹配的改革，财政转移支付制度改革这两个方面。

（一）事权和支出责任相匹配改革的影响

1.改革的主要内容

我国现行财税体制建立在1994年开始形成的分税制之上。分税制改革在取得巨大成就的同时，在发展过程中客观上形成了“财权上收、事权下放”的局面。当前，中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%，地方则超过了80%，相当一部分地方事权的履行需要通过中央转移支付和税收返还来实现。这一方面实现了中央对地方的宏观调控，但一定程度上也造成了“跑部钱进”、“土地财政”和地方债务高企等问题。为此，需要调整中央与地方之间的财权事权关系，真正做到“一级事权、一级财权、一级预算”，使财权事权能够相统一，各级政府的财力和它要办的事情相匹配。具体调整思路有两条：一是上收部分事权；二是下放部分财权。根据财政部楼继伟部长等的论述，下一步政策的主要导向是上收部分事权，适当增加中央的支出责任。特别是如跨地区江河治理等外溢效应比较明显的全国性重大基础设施，以及适应人员自由流动需求的全国性社会保障服务等事权可能会上收。

交通运输领域的中央与地方事权界限模糊，事权与支出责任不匹配的问题也较为突出，例如，属于中央事权的国道建设养护由地方为主筹集资金，属于地方事权的农村公路主要依赖中央补助。这样造成普通国道因投入不足年久失修，农村公路作为民生工程、政绩工程取得了重大发展，但也存在资金挪用、浪费等问题。

2.改革的主要影响

（1）积极影响。中央事权的上收会对交通行业形成一定的影响。目前公路交通的建设、养护、管理等都属于地方事权。适应财税体制改革的需要，未来扩大中央事权，不排除对国家高速等全国性公路网由中央统筹建设、管理的可能。同时，目前长江、珠江航运事务由部派出机构负责管理，未来时期松辽水系、京杭运河、长三角高等级航道网等跨流域河流的航运管理也有职责上收的可能性。这些上收将有利于加强统一管理，实现全路网、全流域的统筹协作。

（2）消极影响。事权和支出责任相匹配的改革将重新确定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界，规范省以下各级政府事权边界。这是一场涉及中央与地方重大利益调整的博弈。在方案制定与实施过程中，必然会存在激烈的“讨价还价”。例如，在中央将国家高速公路上收中央管理的过程中，由于目前公路采取“统贷统还”的制度，国家高速公路网大多数属于车流量较为可观的优质资产，在中央拿走优质资产的同时，地方必然存在将更多的债务处理、人员安置“交上去”的冲动。这就会影响到两个路网体系的协调发展。

3.相应的政策建议

（1）慎重制定改革方案。由于此项改革涉及到地方与中央的切身利益，改革方案制定稍有不慎就会引发较大的波动。为此，在方案制定过程中，需要慎而又慎，广泛征求各方面的意见，将改革的力度与各个利益主体的可承受力结合起来，才能出台既符合改革方向又有可操作性的方案。

（2）充分考虑地方利益。本轮破除事权与支出责任不相匹配的问题采取的主要是上收部分事权的做法，而不是下放财权的方式。在推进该项改革的同时，需要充分考虑地方利益。随着“营改增”的推进，地方的税收已经进一步减少，为此需要同时考虑强化地方财力的措施，让地方有资金去保障事权的履行。

（二）财政转移支付制度改革的影响

1.改革的主要内容

财政转移支付制度对于促进公共服务的均等化、实现区域间经济社会的协调发展具有重要意义。与发达国家相比，当前我国财政转移支付制度存在的突出问题是专项转移支付规模较大，且较为分散，难以形成政策合力。同时，专项转移支付管理中存在一定程度的随意性和主观性，影响了资金的公平分配与高效使用。为此，新一轮财税体制改革将减少、合并一批专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，完善转移支付项目资金管理办法、资金分配过程和结果公开制度，以公开透明促进规范管理。完善一般性转移支付增长机制，逐步将一般性转移支付占比提高到60%；明显增加对老少边穷的转移支付。清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央和地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项，属地方事务的划入一般性转移支付。对竞争性领域的专项逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余的予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式。逐步取消地方资金配套。

2.改革的主要影响

（1）积极影响。交通运输行业的专项转移支付规模较大，且较为分散，一直为财政、审计等部门所诟病。大部分中央车购税资金都是依托具体的项目通过专项转移支付划拨地方，地方再配套资金。改革后，随着一些竞争性领域专项转移支付资金的退出，有利于市场在资源配置中发挥决定性作用，有利于纠正政府对正常市场竞争机制的扭曲，让更多的企业将精力投入到提升市场竞争力而不是获取各种补贴。同时，随着各种专项转移支付项目的减少，可以弱化地方“跑部钱进”的冲动，有利于进一步端正行业风气。

（2） 消极影响。当前，在节能减排、水毁补助、甩挂运输、物流园区、渡口改造、船型标准化、科研教育、行业信息化等方面都有相应的专项转移支付资金，这些资金对于实现行业发展政策目标，引导行业发展方向具有重要作用。随着改革的推进，一些项目可能会取消，将会影响到政策的连续性与政策目标的实现。

3.相应的政策建议

（1）将相关资金进行整合。破除原有专项资金的碎片化，整合现有资金。同时，弱化目前主要针对具体企业、业户的专项资金使用模式，开展区域性、主体性试点，形成综合型资金使用模式，形成规模效应。

（2）转变政府职能与治理方式。改革之前，各部门热衷于设立专项资金“分钱”、“分项目”。改革之后，需要顺应改革的要求，将更多的精力放在制定研究政策，而不是采用原有的对不同市场主体实行的“差别化”政策，为市场营造更加公平竞争的环境。

三、预算管理体制改革对交通行业的影响

预算管理体制规定了政府财政活动的管理模式与运行机制，是财税体制改革的重要内容。本轮改革将加快预算管理体制改革，逐步构建完整、规范、透明的预算体制，初步建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈，反馈结果要运用”的预算管理模式。

（一）全口径的综合预算管理制度改革

1.改革的主要内容

建立全口径的综合预算管理制度，增强预算管理的完整性。通过建立全口径预算体制，清理游离于预算外的政府收入和支出，达到减少宏观税负、提升增长潜力、抑制腐败的效果。完整的含义还包括健全地方政府债务管理制度，将地方政府债务纳入预算管理，建立地方层面的资产负债表，提高财政的可持续性，控制系统性风险。今后，各级政府和人大在确定每年预算时，将逐步对中长期财政收支和债务负担进行预测并以中长期预算框架的形式公开，确保当前政策与财政的长期可持续性相一致。

2.改革的影响

（1）积极影响。建立全口径预算管理体制，清理游离于预算外的政府收入和支出，可以达到减少宏观税负、提升增长潜力、抑制腐败的目的。建立跨年度预算平衡机制有利于立足长远规划交通发展，避免行业发展受经济波动的影响出现大起大落。这说明，随着公路、水路交通基础设施网络逐步建成和完善，简单粗放的建设项目计划管理模式可操作空间逐步缩小，已不能顺应新时期交通发展需要和科学预算的要求。将地方政府债务纳入预算管理有利于增强行业的抗风险能力，降低融资风险。

（2）消极影响。随着全面规范的预算制度的建立，政府支出与融资将逐步规范，短期内一些地方原有的不规范融资渠道将被堵塞，但长期来看有利于促进交通运输的持续健康发展。

3.相应的政策建议

（1）建立综合预算管理制度。适应改革要求，需要各预算单位将预算内、外资金和其他各项收入全部纳入预算，并按照有关规章制度，统筹安排、统一编报、规范管理，不得在部门预算之外特别是往来科目中保留其他收支项目。

（2）强化债务预算管理与风险防范。国家加强债务预算管理，主要是着眼于防范地方的债务风险。这就要求我们按照国家要求，高度重视发展中存在的各种融资风险，并努力化解，防止引发系统性风险。各地应加强对债务的分类、甄别、监测和动态跟踪，建立交通运输债务管理信息系统，全口径动态反映债务情况，并建立预警机制，加强风险防范。

（二）预算科学化公开化改革

1.改革的主要内容

建立完善标准规范，强化预算公开力度，增强预算管理的科学性和透明性。明确政府支出的标准，逐步形成一套全国统一的政府行政支出标准。按照标准确定财政预算，按照标准确定中央对地方的转移支付，大幅度减少一事一议的专项转移支付。继续推进预算公开，政府的预算制度、收支安排、编制程序、执行结果等信息逐步向社会公开。进一步细化政府预决算公开内容，扩大部门预决算公开范围和内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付公开到具体项目，部门预决算公开到基本支出和项目支出。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政拨款安排的“三公”经费都要公开。适应预算公开的要求，完善支出定额标准体系。

2.改革的影响

（1）积极影响。通过透明预算减少政府自由裁量权，保障公民知情权、参与权和监督权，有利于实现资金使用的制度化、规范化，严肃财经纪律、防止主观性和随意性，避免“人治”因素对资金使用的干扰。不规范、不科学的财政支出将得到有效遏制，有利于提高资金使用效益，推进阳光政府、法治政府建设。

（2）消极影响。如果政策执行“度”把握不好，也会形成一些不利结果。如严格预算执行，可能引发年底“突击花钱”的问题。又如一些地方对“三公经费”管理采取“一刀切”的模式，有可能误伤一些正常的出国事项的落实。

3.相应的政策建议

（1）统一思想认识，加强教育引导。改革的推进客观上会对原来的体制形成冲击，在改革过程中也会面临一定的阻力，但改革势所必然。需要积极做好宣传引导工作，使行业上下充分认识预算公开与预算科学化改革的重大意义，充分掌握改革的精神与主要内容，将思想统一到中央与部党组关于改革的各项部署上来，确保改革工作在全行业顺利实施。

（2）建立完善预算支出标准体系。尽快建立健全有关预算资金分配原则、标准和使用办法的相关制度，制定完善预算支出定额标准体系，规范预算资金的使用管理，提高预算科学化水平，保障预算公开信息的质量。

（3）积极提升预算公开的水平。国外发达国家在预算公开形式上，经常采用老百姓喜闻乐见的方式，运用形象生动的漫画图表、详实准确的解释说明来展现各项信息，对于落实公民的知情权、参与权和监督权，推进民主和反腐发挥了积极作用。在这些方面，我们要积极探索，改进工作思路，健全披露制度。一要根据行业特点写好预算编制说明，对于大家难以理解的交通专业术语加注解释；二要“跨出行业看行业”，邀请有代表性的业外人士来阅读报告，听取他们的修改意见；三要积极拓宽公开渠道，及时利用政府门户网站、新闻媒体发布解读性文章，使预算更加贴近百姓生活，方便群众监督。

F812

A

2095-4263（2015）01-0003-06

2015-01-10

*本文为交通运输部党校2014年秋季学期处级干部进修班课题组研究报告，课题组成员：耿林、宋颖欣、李晓峰，作者为报告执笔人。