新时期公路建设质量安全监管发展研究

桂志敬（交通运输部，北京100736）

新时期公路建设质量安全监管发展研究

桂志敬
（交通运输部，北京100736）

文章通过分析新时期公路建设中质量安全现状，对质量安全管理方面存在的问题及原因进行深入剖析，结合全面深化改革的决策部署，研究探索新时期公路建设质量安全监管发展的对策。

公路；质量；监管；对策

党的十八届三中、四中全会在党和国家面对新形势新任务，认真总结改革开放的历史发展经验、深入分析国内外发展形势的基础上，先后提出了全面深化改革和全面推进依法治国的重大战略部署，这是应时代发展要求所作出的，决定了当代中国命运的关键抉择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的必由之路。近年来，随着我国经济持续平稳发展，交通运输发展与经济发展不相匹配的矛盾日益凸显，公路交通基础设施不足成为制约交通运输发展的瓶颈，在公路迅猛建设过程中，质量安全方面出现了一些问题，给质量安全监管工作带来了巨大压力。作为行业监管部门需要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《三中全会决定》）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《四中全会决定》）要求，全面深化改革，完善法制制度，转变政府公路建设质量安全管理方式，从而保障公路建设保质保量安全实施，为经济社会发展提供更加积极的作用。

一、当前公路建设质量安全监管现状

我国公路交通事业发展迅猛，公路建设规模持续增长，尤其是高速公路建设向山岭重丘地区延伸，加剧了公路工程质量安全管理的风险。在公路建设过程中也暴露出很多质量和安全方面的问题，也反映出质量安全监管存在的问题。

（一）公路建设现状

截至2013年年底，全国公路网总里程达到435.62万公里。其中，高速公路达到10.44万公里。公路水路交通运输建设领域各单位工程质量一次合格率保持在98%以上，全年施工中共发生生产安全事故56起，死亡89人。在取得辉煌成绩的同时，也应看到建设管理中存在的问题。一方面，工程规模大管理不平衡，有效工期短、建设条件差。工程建设规模持续高位运行，项目管理不均衡的问题更加凸显。一些地区征地拆迁难度越来越大，合理工期难以保障，个别项目有效工期严重不足；另一方面，建设资金紧、建设资源缺，企业经营管理资源不足。工程建设项目资金紧缺的局面仍将持续，事关工程建设安全的人、财、物等资源短缺，保障工程建设的物质基础被弱化，资金投入不足。企业在扩张经营中，管理人员配备不足，资金投入不足，管理水平落后。

（二）公路建设质量安全存在问题

目前公路工程建设过程中，存在高速公路和干线公路中的桥梁工程、农村公路的路面工程抽检指标总体合格率偏低，公路工程总体安全风险存在，出现人身伤亡类安全事故等方面的问题。究其原因主要存在以下几方面：一是公路工程建设规模高位运行，人、材料等建设资源有效供给不足，同时又面临建设环境和工程地质状况复杂、施工环境和建设条件艰苦，工程施工难度增大；二是一线施工人员素质水平不高，安全教育培训十分欠缺。一线施工人员多以农民工为主，其文化水平和技能尚不高，缺少基本技术培训，安全知识，自救互救的能力等方面的职业培训，主要是其流动性大，培训难度大，企业管理成本高；三是项目分包问题仍然十分严重，包而不管，隐患排查流于形式，对一些问题甚至是漠视；四是企业总部对下属单位或项目部管理力度不足，重考核指标，轻督促检查。

（三）监管存在的主要问题

在交通建设安全监管中，存在着和安全监督管理部门等的职责交叉问题；监管职能和行政执法地位没有真正明晰和确定，执法权力委托不明确等问题；安全监管人员数量严重不足，安全监理人员配备不足，素质有待提高，安全监督管理工作缺乏服务体系等问题。质量安全管理水平和技术力量不平衡，相对较薄弱的中西部地区，工程建设规模较大，安全监管压力大。

针对目前公路工程质量安全监督管理过程中存在的问题，需要认真领会十八大三中、四中全会的精神，做好顶层设计和总体谋划，深入思考，转变方式，那有可能提升公路工程建设的质量安全。

二、新形势下全面深化改革政府监管的要求

在面临复杂多变的当前世界格局及中国经济转型的关键时期，共产党先后召开了十八大三中、四中全会，作出《三中全会决定》、《四中全会决定》正确部署，将对今后一段时期的发展提供新动力。

（一）党的十八届三中全会通过的《三中全会决定》，阐明了全面深化改革的重大意义和未来走向，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，形成了改革理论和政策的一系列新的重大突破

与公路工程质量安全监管方面的主要政策措施有：一是在政府改革方面，要转变政府职能深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，加强发展战略、规划、政策、标准等的及时制定和严格实施，强化安全等市场准入标准，加强政府对市场活动监管的有效性；二是要发挥社会力量在管理社会事务中的作用，加强规范和引导。寓管理于服务，但不能使管理偏废，该管的还要切实管好；三是要减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制；四是要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程；五是完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开；六是深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。

（二）党的十八届四中全会通过的《四中全会决定》，是对当前全面推进依法治国的工作格局进行了整体部署

重点政策措施有：一是通过深入推进科学立法民主立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；二是通过深入推进依法行政、加快建设法治政府，努力做到严格执法；三是通过完善确保依法独立公正行使审判权检察权的制度、优化司法职权配置等一系列举措，保证公正司法，提高司法公信力；四是通过深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念，推进法治社会建设；五是通过推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，加强法治工作队伍建设；六是通过加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到依法治国的全过程。

上述6个方面的任务整体推进、系统发展，共同构成了当前全面推进依法治国的系统布局与整体格局。

（三）党的十八大提出了“两个一百年”奋斗目标，提出了实现中华民族伟大复兴的中国梦，提出了“全面建成小康社会”，标注了发展的新高度，写下了宏伟事业的总乐谱

十八届三中全会与四中全会先后确定的全面深化改革与全面推进依法治国相辅相成。十八届三中全会提出的全面深化改革是为“全面建成小康社会”进一步解放发展生产力提供动力，十八届四中全会提出的全面推进依法治国则为“全面建成小康社会”和全面深化改革提供了法治保障。在公路工程质量安全监管方面的深化改革过程中需要切实履行。

杰克下班回来了，吹着口哨。他撸起袖子，在房间里寻找什么。杰克问：婷婷，看没看见我的内裤？苏婷婷走进来：没有，不是在脏衣袋里吗？杰克摊摊手：袋子里没有，其它地方也没有。苏婷婷瞪大眼：杰克，你是不是把它丢在哪个女人床上了？杰克急忙摇头：N O N O，要丢也是丢在你的床上。苏婷婷瞪他一眼，在床头翻找，没有。突然，她像是想到了什么，冲出房间，走到院子，一条三角内裤果然在晾衣绳上随风飘荡！跟着走出来的杰克看到自己的内裤，惊叫：我的内裤！

三、公路建设质量安全监管的若干措施

由于公路工程其公益属性，政府加强严格的监管理所应当，而工程建设过程中的质量和安全监管更是重中之重。由于国家加快转变经济发展方式，全面深化改革和全面推进依法治国，转变政府监管方式，全面提升政府监管服务能力，对公路建设质量安全监管提出了新要求。

（一）完善公路建设质量安全法律及标准体系和行为准则

应梳理公路工程质量安全相关的规章制度、技术标准，建立与公路工程建设的形势以及对质量和安全的要求相适应的法律法规体系和标准规范体系。从服务性政府的角度出发，不断完善设计、施工、监理等方面的行为指导手册，为工程建设质量安全提供有效技术和规范管理支持。同时，明确质量安全监管执法依据，量化执法处罚标准。

（二）全面落实公路建设质量安全管理责任单位和责任人制度

按照投资主体的不同性质区分监管方式。针对公路建设体制的深化改革，设置的自管模式、项目建设管理法人+社会监理模式、代建制等三种模式。按照应强化对自管、项目法人等政府投资工程的监管，弱化对代建制等非政府投资工程项目的监管。同时，放开转分包管理，将工程的工程量与工程费用标准化，在强到总包单位质量安全责任主体的同时，强化分包单位的质量安全责任，充分发挥分包单位的自觉主动性。将工程管理的质量安全责任落实到具体单位和具体责任人，建立责任人管理制度，实施质量安全问题追查制度。

（三）转变公路建设质量安全监管方式

（四）提高公路建设质量安全监管队伍的监管能力

树立公平正义，隐患思维，明确安全监管的职责定位；加强安全监管队伍建设，提高执法水平。加强安全教育培训和安全文化的宣传推广；加大安全科技研究等。打造一支高素质的安全质量监督执法队伍。拥有一支高效、稳定、成熟的监督执法队伍，是履行好安全质量监管职责的必要条件。

（五）加强公路建设施工质量安全教育培训

认真执行企业管理人员培训教育和考核上岗制度，督促施工企业做好农民工上岗、转岗前的安全技能培训。推动质量安全文化进项目、进标段、进班组，营造良好氛围。

U415.12

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2095-4263（2015）01-0046-03

2015-01-10