我国个人所得税流失的原因及其治理研究

蒋淑红

【摘 要】个人所得税流失不仅使国家财政收入遭到巨大损失，而且拉大了贫富差距，造成了社会不安定的因素。随着税收流失问题在全球范围内的扩大，个人所得税流失的治理已成为世界性难题，我国也同样面临个人所得税流失严重的问题，并得到社会各界所广泛关注。因此，对我国个人所得税流失问题进行研究与探讨，并制定相关政策，显得极为迫切和重要。目前我国的研究表现在对个人所得税流失问题的思考、提高个人所得税征管水平的建议等，仅从某一方面来研究个人所得税流失问题，不够全面。本文围绕对个人所得税税收流失产生重要影响作用的个人所得税税制、征收管理制度、纳税环境等几大要素， 综合运用规范分析和实证分析的方法，阐述了个人所得税流失的状况，探索了我国个人所得税流失的主要原因；借鉴西方发达国家经验，全面地提出治理流失的措施，包括实行综合所得课税模式，扩大税基，优化税率结构；提出了加强个人所得税征管，实施纳税人识别号码制度，建立健全网络征管体系等制度执行方面建议；通过扩大宣传，提高公民纳税意识，强制推行非现金结算制度等措施优化税制环境，遏制个人所得税的流失，减缓社会分配不公的矛盾，促进社会的和谐发展。

【关键词】个人所得税；税收流失；税制；征收管理；征收环境

一、我国个人所得税流失的现状

1.个人所得税成为工薪税，非工薪者甚至是富豪常逃避了纳税义务

目前我国应纳个人所得税的范围虽然包括工资薪金所得、个体工商户的生产经营所得等11项，但实际上个人所得税60%～70%来自收入单一、由单位代扣代缴的工薪阶层，富豪缴税占的比重却很小，一些上市公司高管持有股票，收入动辄上亿元，却通过筹划少缴甚至不缴个人所得税。相反在经济发达的美国， 富人阶层承担了95%的个人所得税，近50%工薪阶层只承担联邦所得税的5%。我国这种不公平现象使部分纳税人无法相信诚实纳税的价值，从而实施偷逃税款。

2.个人所得税收入占税收总额比重较低

发达国家个人所得税收入占国家税收总额一般为30%～50%，低收入国家为8%～12%。我国自2001年至2014年一直在7%左右，属于“芝麻税”之列，而印度早在1992年这一比重就达到了7.68%。

3.个人所得税流失规模巨大

2014年全国个人所得税收入是7377亿元，全年税收收入是119 158亿元，个人所得税收入占税收总收入6.19%。如果按照国际惯例，个人所得税至少占全部税收的15%，那么我国个人所得税应是17874亿元，也就是说2014年我国个人所得税流失至少在10000亿元以上，即流失率为50%以上。

二、我国个人所得税流失原因

1.个人所得税税制的原因

（1）分类制不合理，难以体现公平。国际上有综合税制、分类税制及综合与分类相结合的三种税制类型，目前大多数国家采用综合税制。综合税制是最公平的税制，它汇总了纳税人全年全部所得，又减除了法定的生计扣除和家庭扶养和赡养费用等。分类税制是按所得进行分类，分别减除不同的费用，采用不同的税率征税，实行源泉扣缴和纳税人自行申报纳税两种征管方式。其最大的缺点是不能全面反映纳税人综合收入水平和经济负担，纳税人往往通过改变征税类型，分解收入、化整为零等手段达到不用交税或少交税，导致税款的严重流失。目前只有中国和非洲、西亚的一些发展中国家采用分类制。

（2）税率复杂，税负不公。我国的税率结构复杂繁琐，对不同来源的个人所得设计高低不同的税率及档次。比如工资薪金所得采用3%～45%的七级超额累计税率；个体工商户等采用5%～35%五级超额累进税率，而对财产租赁和转让、股息、红利等所得采用20% 的比例税率，同时对稿酬、劳务报酬所得还分别有减征、加成征收的规定等。这种复杂的税率结构违背了我国按劳分配的原则，造成高收入者和中低收入者之间税负的不公，抑制了人们工作的积极性，也容易诱惑纳税人偷税。

（3）减除费用标准不合理。我国自1980年9月开征个人所得税以来，工资薪金所得减除费用标准经过三次修改由800元调为3500元。有观点认为，随着生活成本不断提高，3500元的免征标准过低，而劳务报酬和稿酬所得的减除费用标准为800元，而这些标准三十多年来一直没有重新修订。对纳税人而言，税收制度的公平是依法纳税的心理前提，否则就会产生逃税冲动，或者将收入分散成多次领取，或者是以多个姓名虚报冒领。

（4）列举应税项目使税源难以控制。我国的个人收入形式多样，加之大量使用现金流通，使收入更加隐性化，税法仅列举的11个征税项目无法涵盖经济生活中的所有个人收入。中国著名经济学家王小鲁（中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长）研究表明，2008年我国城镇居民被统计遗漏的“隐性收入”高达9.26万亿元，其中5.4万亿元是“灰色收入”，大约占国民收入的15%，税收漏洞之大令人震惊。

2.征收管理制度的原因

（1）征管手段落后。税务机关没有与银行、其它金融机构等建立涉税信息共享机制，信息仅来源于税务内部，不掌握个人的实际收入情况。还有相当一部分税务人员缺乏责任心，以情代法，违法不究。底数不清、征管不力，致使个人所得税流失严重。

（2）对偷逃税案件处罚不力。由于税务机关对偷逃税案件查处率过低和处罚度过轻，不仅激励了纳税人的偷税行为，而且使得原本诚实纳税的公民加入偷税行列。美国注册会计师利普生曾说，如果没有强硬的惩罚力度，世界上没有一个人愿意缴税。

3.税收征收环境的原因

（1）公民纳税意识淡薄。受历史文化等诸多因素的影响，我国大部分人纳税意识不强，社会上一些人把能偷逃税视作一种“能力”的体现。另外，公民纳税多少与养老、医疗、住房、失业等社会保障和社会福利没有建立联系，这也使公民缺少纳税的积极性。

（2）协税护税网络和机制不健全。目前我国只有工资薪金由发放单位代扣代缴个人所得税，其它收入税款全部由纳税人自觉申报，没有任何配套的监控体系，导致我国目前个人所得税流失非常严重。endprint

三、治理我国个人所得税流失的措施建议

1.进一步完善个人所得税制度

（1）改革课税模式，实行综合税制。从世界范围来看，综合税制是个税的主流模式，尽管其实际操作起来需要先进的税收手段，但随着个人收入的公开和透明化、金融体系的完善和信息化的普及，我国能够实现“综合计征”，从而消除征税漏洞。

（2）合理设计税率，减并税率级次。世界各国普遍的做法是宽税基，低税率，如美国、英国的个人所得税率只有1～3档，我国应完善目前这种窄税基，高税率的课税模式，合理界定和扩展税基，更好地防止个人所得税的流失。

（3）减除费用标准应考虑家庭抚养和赡养负担。在纳税人的综合收入扣除中，应按家庭人口计算，每一个人都应该有相应的扣除。例如，台湾地区的个税可以从纳税人综合所得总额中减除：①按人数计算的基本免税额（每人6万元新台币/年）。包括纳税人本人、配偶、合乎规定扶养的直系尊亲属、20岁以下或20岁以上但就读、残障之子女、兄弟姊妹、其他受扶养亲属。以上人员如果年满70岁，免税额还可加计50%。②标准扣除额或者列举扣除额中择一扣除。标准扣除额为纳税人个人每年可扣除7.3万元新台币，有配偶者加倍。而列举扣除额则包括纳税义务人、配偶及其受扶养亲属等的对外捐赠（总和限综合所得总额20%以下）、保险费（每人不超过2.4万）、医药及生育费、灾害损失、购屋借款利息（限一套，每年每户最多不超过30万元）、房屋租金支出（每户每年不超过12万元，与购屋利息不能同时使用）等项目。③特别扣除额。包括财产交易损失、薪资所得特别扣除（每人每年以10万元为限）、储蓄投资特别扣除（每户每年扣除27万元为限）、身心障碍特别扣除（病人每人每年扣除10万元）、教育学费特别扣除（子女就读大专以上学校每人、每年2.5万元为限）等。考虑家庭人口等很多因素，也就是把纳税人及其有关亲属的一些日常费用、基本生活成本扣除以后，才去计算应纳税所得额，再去进行征收，既调节了高收入群体，同时也照顾到了低收入阶层。

2.加强税务执行机构的执行程度

（1）实施纳税人识别号码制度。2015年2月3日，《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》中明确，今后税务部门将为公民编制唯一且终身不变的税务识别号码，真正建立起一个高效优质的现代化税收征管信息系统，对纳税人进行档案化管理。

（2）建立链条式动态管理机制。税务部门应与财政、银行、工商、房地产、证券、公安等部门联网，实现对税源数据的信息共享，使税务局能够监控税源，建立起有效的交叉稽核体系。

（3）加大执法力度，严厉打击偷逃税行为。税务机关在处理偷逃税时绝不能以补代罚，以罚代刑。澳大利亚经济学家卡克瓦尼曾说， 勤查不如重罚。目前， 世界各国都制定了严厉的惩罚措施来震慑偷逃税行为，例如美国每年要对10%的纳税人稽查，一旦被查出偷税，即使金额较小，也会被罚得倾家荡产，并公开曝光使违法者声名狼藉。由此可见，公民自觉的纳税意识是在严格的法律监督下养成的。

3.进一步优化税制环境

（1）加大税法宣传力度，提高公民纳税意识。我国税务机关应通过网络、电视、报刊、12366纳税服务热线等各种途径开展税法宣传活动，让纳税人知晓自己的权利、义务和责任，形成一个 “人人学税法、懂税法、遵守税法、维护税法”的社会氛围。

（2）建立个人财产登记制度和资产实名制。对于个人的高档奢侈品消费、金融资产、不动产、家庭共有财产等进行实名登记并实现信息共享，可依法公开查询，有利于税务机关对税源的监督和控制，避免个人所得税的流失。

（3）强制使用非现金结算方式。现金的大量使用是我国当前个人所得税流失严重的又一重要原因，必须建立现金交易限制制度，超过一定金额的交易强制使用支票、银行卡、电子货币、手机银行等非现金结算方式，使税务部门可以通过银行的配合来实现征税。

（4）建立诚信纳税激励机制。根据纳税记录建立信誉评价等级，信誉等级高的纳税人可以在养老和医疗等方面享受一定的优惠待遇。例如美国公民的退休金是按照年轻时缴税的多少来发放的，而且公民凭纳税单据还可享受免费医疗等，使纳税人真正感觉到诚信纳税的好处，增强公民依法纳税的动力，形成自觉的纳税意识。

我国个人所得税的流失对经济发展产生了极大的阻碍，流失的规模已经非常巨大，对个人所得税征收的调整与改革刻不容缓。因此，从理论和实践的结合上，就个人所得税流失问题展开分析研究，既是学术研究的需要，也是落实依法治税、惩治腐败、清缴欠税、堵塞流失、提高税务征管水平的需要。

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