寻求制度设计与基层实践的有效对接

贺伟军

我国实行五级行政区划和管理体制，乡镇是行政区划的最小单位。乡镇人民代表大会作为最基层国家权力机关，是基层政权组织的重要组成部分，是公民政治参与的重要渠道，是提高基层依法治理能力的基础环节。近年来特别是党的十八大以来，中央和地方对乡镇人大工作和建设越来越重视，全国人大常委会开展县乡人大工作专题调研，并由中央转发加强县乡人大工作和建设的指导性意见，还将适时修改完善地方组织法等相关法律，这都为推动乡镇人大工作创新发展提供了有利条件。在这一背景下研究推进基层人大工作显得尤有意义。本文拟以乡镇人大闭会期间机构常设化问题为切入，探寻乡镇人大工作的顶层制度设计与基层具体实践的契合点，以期对加强和改进乡镇人大工作有所裨益。

一、问题提出：乡镇人大主席团是否属于常设机构

建国后很长一段时期，乡镇一级人民代表大会一直是由人民政府召集的[1]。直至1986年对地方组织法进行修改时，增加了“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”的内容。自此，乡镇人大主席团这一法律概念得以确立，被赋予相应的法律地位，主要职责是主持乡镇人民代表大会会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。然而，一直以来各地对乡镇人大主席团是否为人民代表大会的常设机构有不同的看法。

观点一：乡镇人大主席团是乡镇人民代表大会的常设机构。主要理由是，宪法和法律虽然没有对此作出明确的规定，但乡镇人大主席团是事实上的常设机构。从现行地方组织法的规定看，乡镇人大主席团的工作不限于人代会期间，具有连续性，一般行使职权至本届届满为止，不能认为是临时性机构，这与县级以上地方人代会会议期间主持会议的主席团是有区别的[2]。从乡镇人大实际工作看，乡镇人大确实需要一个常设机构来维持和推进人代会闭会期间相关工作。落实好乡镇人民代表大会的13项职权，不能仅仅依靠每年召开一次人代会。不少地方的乡镇人大，在实践中大胆突破现有法律规定，在人代会闭会期间以乡镇人大主席团名义开展工作，实际上赋予了乡镇人大主席团常设性质的法律地位和职权。由于乡镇人大没有常设机构，辖区一些重大问题就难以及时处理，如个别副乡镇长的变动、重大事项的讨论决定、预算的调整变更等。因此，建议全国人大在修改地方组织法时，增加乡镇人大主席团常设化的有关规定，并对乡镇人代会召开期间的主席团与闭会期间的主席团在人员构成等方面加以明确规定，对主席团的职责提出明确要求[3]。

观点二：乡镇人大主席团不是乡镇人民代表大会的常设机构。主要理由是，按照我国宪法和法律的规定，我国地方人大常设机构仅设在县级以上，在乡镇一级不设立具有权力机关性质的常设机构[4]。法律规定十分明确，乡镇人大主席团是负责召集和主持乡、民族乡、镇人民代表大会每次会议的临时性机构。设立常设机构需要修改宪法和相关法律，或对现行法律作出新的解释。从工作实际看，乡镇行政部门规模小、机构少，监督对象主要为乡镇政府，将乡镇人大主席团设立为常设机构，必将增加乡镇机构和人员编制，囿于乡镇权力运行现状，即使人大主席团常设化也难以作为。

笔者认为，乡镇人大主席团作为一个法律概念，在现有法律框架内，乡镇人大主席团首先是乡镇人民代表大会会议期间的临时性机构，主要职能定位于会议功能，主持人代会并召集下一次人代会。

二、理据分析：乡镇人大主席团应回归本位

首先，从人大主席团的性质、职能和作用看，应视为乡镇人代会的临时机构。关于对人大会议主席团的职能定位，在县级以上人大举行会议时，主席团是会议的主持者，只能就会议召开过程中的有关问题，主要是一些程序性问题作出决定，不能对会议以外的事项作出决定[5]。由此可见，主席团在通常意义上就是特指人大会议召开期间由选举产生、主持大会的临时性组织，严格意义上讲，每次召开大会都要选举产生主席团，乡镇人大也应如此。全国人大常委会法工委在相关问题解答中认为，主席团是每次会议预备会议选举的，原来只负责主持会议，会议结束，主席团即不再活动。地方组织法没有规定主席团可以常设化。地方性法规规定主席团在大会闭会期间从事某些日常工作，如果没有赋予主席团行使法律规定属于乡镇人大职权的，则是可以的，否则就与法律相抵触[6]。依此而论，人大主席团闭会期间就不复存在，更谈不上代为行使人代会职权。在现有条件下探讨乡镇人大主席团是否是常设机构其实是个伪命题。我们不能轻易进入因认识不同造成的概念循环，也不能任凭所谓的工作需要而强行赋予人大主席团本身不该有的职能。

其次，从法律概念的逻辑一致性上分析，乡镇人大主席团与县级以上人代会主席团在同一法律框架内应该内涵外延一致。作为县级人民代表大会主席团，主要负责大会召开期间的组织工作，人民代表大会每次会议举行预备会议，选举产生本次会议的主席团，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定，主持人民代表大会会议。“主席团”是各级人代会期间存续的一个会议组织机构，行使的是为确保大会顺利进行的程序性权力，随着每次大会的结束终止行使职权。法律明确规定闭会期间由县级以上人大常委会来行使人大闭会期间的权力。在同一法律文本中，对主席团一词的使用不应有二致，否则容易造成概念混淆，这恐怕也不是立法者的本意。因此，不能简单地推断乡镇人大主席团在闭会期间是一个常设机构。

这里需要说明的是，为了弥补乡镇人大闭会期间没有常设性机构的缺陷，地方组织法对此留有些余地，该法第十五条和第十九条明确了乡镇人大主席团的主要职责有三项：（1）主持乡镇人代会；（2）负责召集下一次的本级人代会；（3）对代表向本级人代会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，交有关机关和组织研究处理并负责答复。应该讲，这三项都是程序性权力，第（2）（3）两项也都是为召开人代会作准备或贯彻落实人代会决议决定之需，在会前或会后行使的程序性权力，应视为人代会期间主席团职能在闭会期间的限制性延伸，不宜看作是闭会期间代为行使人代会实质性权力。人大主席团闭会期间的履职活动主要还是围绕服务保障人代会展开为妥。

再次，从乡镇人大工作现实需要来看，乡镇人大闭会期间机构未常设化是出于对当前基层政权建设实际情况的审慎考量。1979年修改地方组织法，县级以上地方人大设立常委会，乡级人大不设常设机构，主要是考虑到乡镇地域面积比较小，代表人数少（一般五六十名左右），如果要讨论决定重大事项，随时召开人代会比较方便；乡镇不设政府部门和“两院”，监督的任务也不是很重；乡镇政府决策职能相对较少，主要是执行上级国家机关的决定决议；可以减少决策层次，充分反映基层群众的意见和要求，更好保证群众直接行使民主权利等。

从1979年到1986年，乡镇人代会是由乡镇人民政府主持和召集的。1986年12月修订地方组织法时，规定设立乡镇人大主席团，负责主持和召集人代会，除此职能，并没有授予其他职权。1995年修改地方组织法时，增加“乡镇人大设主席、副主席”的规定，主席、副主席主要办理乡镇人大日常工作。再从代表法的规定看，代表闭会期间活动由主席、副主席负责组织；代表被限制人身自由，由执行机关向本级代表大会报告；代表资格被终止，由资格审查委员会报本级人民代表大会。上述事项都没有规定向主席团报告或由主席团组织实施，这从另一个角度印证了乡镇人大主席团不应该是常设机构，不具有类似县级以上人大常委会的相应职权。

各地一度将乡镇人大主席团作为常设机构，不少省市区人大都出台了乡镇人大主席团组织条例之类的地方性法规，赋予乡镇人大主席团在闭会期间代为行使职权，甚至有的规定乡镇人大主席团可以接受乡镇长和副乡镇长辞职，决定代理乡镇长，任免个别乡镇长，听取乡镇人民政府工作报告，监督乡镇人民政府工作等等，实际上把主席团变成了常委会[7]。全国人大常委会有关领导对此态度也比较明确，认为有的地方性法规将法律规定应由乡镇人民代表大会行使的部分职权，授予乡镇人大主席团行使，改变了国家基本法律对国家权力机关职权设置的规定，是与地方组织法相抵触的；规定乡镇人大主席团的任期与本级人民代表大会相同，这与地方组织法也是相抵触的，要求各省市制定的法规存在与法律不一致的规定，应进行必要的修改[8]。自此，乡镇人大主席团在闭会期间的职权行使在法律制度层面受到约束，同时相应的法律规定没有及时对乡镇人大闭会期间开展活动作出具体规定，一定程度上影响了乡镇人大工作的实效。

三、路径设计：增开乡镇人代会及强化闭会期间代表活动

在法律规定没有作相应修改的情况下，加强乡镇人大工作，必须立足于发挥乡镇人大的整体职能作用，尊重基层首创精神，与时俱进推动人民代表大会制度在基层的生动实践。同时，积极推动相关立法，在各方面条件成熟时推进解决闭会期间无常设机构的问题，为乡镇人大工作提供有力的法制保障。

（一）每年适当增开人代会，是解决乡镇人大闭会期间权力虚置的根本之策，也更加符合基层政权的运行规律。在地方组织法未作修改的情况下，主席团的职能主要是主持和召集人代会。解决闭会期间人大主席团无法代行人代会职权的矛盾，根本之道在于增加乡镇人代会的次数。乡镇人大代表人数少，会期也相对短，加上现在交通便利，会议成本不会太高。如果乡镇本行政区域内经济社会发展中重大问题、事关群众切身利益的重大民生工程等，需要及时作出决定决议；重大财政预算资金需要调整或变更；乡镇人大主席、副主席或乡（镇）长、副乡（镇）长需要补选；乡镇人民政府不适当的决定命令需要撤销等，都可以通过召开人代会来解决。以Z省为例，很多乡镇根据实际需要，每年召开两次人代会，年初听取和审查政府工作报告、审查和批准预算报告，年中听取和审议政府半年度工作报告，审查和批准预算调整方案、上一年度决算、接受辞职和补选国家机关负责人等。这是一个比较可行的破题之策，是在现行法律框架内的有效探索。回顾地方组织法的实施历程，早在1954年通过的地方组织法就规定：“省、直辖市、县、市，市辖区的人民代表大会会议每年举行两次，交通不便的省可以每年举行一次，乡、民族乡，镇的人民代表大会会议每3个月举行一次。”可见，乡镇人大每年召开多次人代会，既有制度设计的历史溯源，也有工作推进的现实需要。正如张德江委员长在浙江调研考察时指出的，“要认真开好乡镇人民代表大会会议，根据法律规定和实际需要，合理安排会期和会议次数，有针对性地确定会议议程，完善审议程序，充实会议内容，切实提高会议的质量和效率，全面有效行使乡镇人大的法定职权，更好地展现人民代表大会制度的优越性。”通过增开乡镇人代会，可以将闭会周期从一年缩减至半年，甚至如有些观点提出推广乡镇人大“季会制”[9]，可以有效提升乡镇人大的职能地位，为代表充分参与民主决策、民主监督和民主管理创造条件。

（二）落实乡镇人大主席副主席集体行使职权，是乡镇人大工作持续开展、稳步推进的坚实保障，也更加符合人大集体行权的固有特点。1995年地方组织法首次规定，“乡镇人大设主席，并可以设1至2名副主席。”同时规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”。2010年10月修正的代表法新增规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”有人据此认为，法律规定把乡镇人大主席、副主席作为基层国家权力机关法定的常设职务，至少作为闭会期间乡镇人大办事机构法定的执行者，以重申乡镇人大主席、副主席才是乡镇人大闭会期间的“常设机构”。笔者认为，乡镇人大主席、副主席也不应认为是乡镇人大的常设机构。首先，从人代会上选举产生程序来看，经选举担任主席、副主席职务的是个人，不是选举产生相应的机构，不依附人大主席团而独立存在。其次，从立法本意来看，乡镇人大应同时选举产生主席、副主席2至3人。Z省乡镇人大专职主席配备比例大多能达到70%，配备比例高的甚至达95.5%；平均每个乡镇配一名专职副主席，有的达到2个以上；专职工作人员配备比例达30%。人大是集体行使职权，借鉴县级以上人大常委会主任会议模式，在地方组织法没有修改之前，可以探索实行乡镇人大主席办公会议形式，主要成员为乡镇人大主席、副主席。专职副主席只有一人的，乡镇人代会可以从代表中选举产生兼职副主席，基本架构保证3人以上，主席办公会议以集体议事方式，承担一些程序性、辅助性的权能，形成相应意见，这较符合乡镇人大主席、副主席负责闭会期间活动的立法本意，替代人代会闭会期间常设机构的部分职能。乡镇人大主席、副主席要发挥好作用，还是大有空间的。在现有条件下，乡镇人大主席、副主席应把主要精力放在组织开展闭会期间代表活动上，主要职责就是联系代表、汇聚民意、组织活动，包括组织代表学习宪法和法律知识；联系人大代表，健全辖区代表活动网络，反映代表和群众的建议、批评和意见；组织代表开展视察、检查、调研和向选民述职等活动，督促政府落实代表意见；检查督办代表建议办理落实情况；协助做好下次人代会的筹备工作等。

（三）探索闭会期间乡镇人大监督方式多元化，是推进基层民主制度化、治理法治化的重要依托，也更加吻合基层民主政治的发展现状。对乡镇政府的监督，没有必要纠缠于主席团是否能独立行使职权的困扰中，除了增开人代会外，完全可以组织代表开展多种形式的活动，对乡镇政府工作提出意见和建议，督促政府改进工作。主要形式有：一是配合县级人大常委会开展监督。按照统一部署，认真做好县级人大常委会监督工作的议题收集、组织实施、审议意见跟踪督办等，推动法律法规在基层的有效实施。二是组织代表开展监督。围绕抓好人代会通过的政府工作报告涉及的年度重点工作、审查批准计划和预算，组织代表通过执法检查、专题视察、执法调研、集体约见政府负责人等方式，及时反映代表的意见建议，并抓好跟踪落实。完善工作方式方法，推行满意度测评、履职评议等行之有效的做法，调动基层代表和群众政治参与的积极性和创造性。三是创新预决算审查监督的载体。Z省有的乡镇可用资金都上亿，最高的达20多亿，对乡镇财政预算进行监督十分必要。借鉴温岭“参与式预算”模式，在乡镇层面推广人大代表和社会公众广泛参与预算审查监督，这样可以把发挥代表作用与人代会审查职能结合起来，调动代表、公众民主参与的积极性，弥补目前乡镇人大主席团不具有预决算审查监督职能的缺陷。推行“政府实事工程代表票决制”，对政府拟投入一定金额以上的重点工程，由政府提出建议清单，通过乡镇人代会票决，增强预算资金使用绩效，提高重大事项决策的科学化、民主化水平。

（四）探索乡镇人大机构常设化，是健全基层政权组织、提升基层人大工作实效的有效载体，也更加体现人大制度基层创新的未来趋势。客观地讲，人大遵循民主集中制，实行集体领导制，闭会期间乡镇人大没有常设机构，不能依法受权行使人代会职权，而乡镇人大主席、副主席凭借个人作用的发挥难以达到常设机构的应有功能。这既不符合人大制度的机理，也与当前乡镇人大工作蓬勃发展的态势不相吻合，影响了乡镇人大职能的发挥，一定程度上也挫伤了基层人大代表和人大干部的积极性。有人提出，推进乡镇人大主席团作为乡镇人大常设机构，行使乡镇人大部分权力有一定的道理，但要考虑法律依据、基础条件、时机选择等问题。在现行法律框架内，乡镇人大主席团闭会期间无法行权，但乡镇人大作用发挥还是有路子可走的，并提出了“将主席团常规化”和“将主席团常设化”两步走的路径设计。笔者较为赞同文中所说的“不能把主席团常设化这少数地方有一定基础、现实需要的，当作全部适合、法定必须的来推行，也不能把将来要实现的当作今天要做的，更不能脱离特定社会政治条件来设计。否则，欲速则不达，画虎不成反类犬”[10]。应该看到，当前乡镇人大工作亟待健全法制保障，需要解决和突破的是：闭会期间常设机构可否批准财算方案的调整变更、能否接受人大依法选举产生的乡镇负责人和代表的辞职、决定乡镇长代理人选，等等。建议在修改地方组织法时，进一步明确乡镇人大常设机构的法律定位，常设机构套用“常委会”或沿用人大主席团等称谓，赋予以下职能：听取和审议乡镇人民政府专项工作报告；对法律法规和上级人大决定决议执行情况开展检查；听取和审议预算执行情况报告，决定预算的调整和变更，审查和批准决算；接受乡镇人大主席、副主席和乡（镇）长、副乡（镇）长以及本级人大代表的辞职；决定代理人选，并向乡镇人代会报告工作等。从基层实践层面看，乡镇人大机构常设化已有良好的基础条件，目前人大主席团成员除乡镇党委书记、主席、副主席外，一般都是各代表小组组长，具有一定的代表性和威望。乡镇党委书记一般不兼任人大主席，应明确乡镇人大主席、副主席为人大主席团的当然成员，主席主持主席团的日常工作。这样常设机构成员大多非专职化，也避免了基层机构和人员的膨胀。同时，省（市、区）人大常委会应适时出台乡镇人大主席团工作条例，进一步规范和加强闭会期间人大工作。

如果这一路径难以施行，可以选择另一路径，那就是上文提到的，落实地方组织法的规定，配齐乡镇人大主席、副主席，确保主席、副主席能够有3人以上，成立人大主席办公会议，参照县级以上人大常委会主任成员会议模式，处理程序性事务，保证人大工作的持续正常开展。可喜的是，本届全国人大常委会已将修改地方组织法、代表法、选举法等列入立法计划，并作为2015年重点立法项目。中央转发的全国人大常委会党组关于加强和改进县乡人大工作和建设的意见也有相关表述。相信不久，乡镇人大闭会期间职权行使问题会有一个较为明确的说法。

结 语

探讨乡镇人大闭会期间职权行使的问题，很有必要跳出人大看人大，特别从乡镇政权组织的运行现状和发展趋势看，有两点应引起我们的重视。一是乡镇的行政结构和组织体系决定了乡镇人大在现有权力运行框架中很难作为。乡镇不具备一级政府的全部职能，没有县级以上类似的政府部门设置，很多派出机构分属于上级政府各部门，对乡镇政府的监督无法涵盖基层行政权力范畴。同时，乡镇一级权力运行基本模式是党政合一，党政职能严重不分，乡镇人大被摆在一边[11]。尤其在办事机构设置上党政共用，导致难以开展工作监督。二是随着城市化率的不断提高，越来越多的乡镇转为街道，乡镇数量将逐步减少，乡镇一级政权在基层治理中扮演的角色和功能会逐步消退。城市街道逐步社区化，乡镇及街道一级公共管理职能面临转型，从减少行政层级、降低制度运行成本的角度看，虽然目前还难以做到完全取消乡镇一级设置，但今后势必会往这个方向发展[12]。到那时，本文探讨的问题也将不再是一个问题了。

注释：

[1]1954年制定的地方组织法第九条规定，“地方各级人民代表大会会议由本级人民委员会召集。”1979年制定的地方组织法第十条规定，“人民公社、镇的人民代表大会会议由人民公社管理委员会、镇人民政府召集。”

[2]地方组织法第十二条规定，“县级以上地方人大会议由本级人大常委会召集。”第十三条规定，“县级以上地方人大会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长”，“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议。”

[3]崇连山：《乡镇人大主席团常设化问题探讨》，载《人民代表报》2010年9月4日。

[4]蒋元文：《乡镇人大主席团工作中的问题》，载《学习时报》2006年8月29日；《乡镇人大主席团工作的现状、问题及对策》，载人民网2006年8月15日。

[5][6]乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方组织法〉释义及问题解答（修订版）》，中国民主法制出版社2006年版，第20～21、23页。

[7]全国人大法工委在释义中指出，“地方性法规如果规定乡镇人大主席团可以接受乡镇长和副乡镇长辞职，决定代理乡镇长，任免个别乡镇长，听取乡镇人民政府工作报告，监督乡镇人民政府工作等等，实际上把主席团变成常委会，是与法律规定相抵触的。”见乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方组织法〉释义及问题解答（修订版）》，中国民主法制出版社2006年版，第23页。

[8]系2005年6月27日时任全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁在列席十届全国人大常委会第十六次会议的各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志会议上的讲话。转引自滕修福：《乡镇人大“边缘化”问题与对策》，载《人大研究》2014年第9期。

[9]田必耀：《推进乡镇人大工作，路就在脚下》，载《中国人大》2014年第12期。

[10]阮重晖、方永红：《关于加强乡镇人大工作和建设的若干建议》，载《人大研究》2015年第6期。

[11]尹中卿：《乡镇人大地位和作用》，载《人大研究》2014年第10期。

[12]纪荣荣：《从宪政视角看乡镇政权体制改革取向》，载《人大研究》2007年第11期；阳信生：《乡镇人大改革：制度设计与现实选择》，载《人大研究》2013年第9期。

（作者系浙江省人大常委会研究室调研处副处长）